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自新型冠狀病毒感染肺炎疫情發(fā)生以來，在黨中央的堅強領導下，全國上下眾志成城、全力防治，堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。日前，司法部辦公廳印發(fā)《關于在疫情防控工作中充分發(fā)揮公共法律服務職能作用的通知》，要求各級司法行政機關最大限度發(fā)揮公共法律服務職能作用，緊緊圍繞疫情防控和維護社會穩(wěn)定工作任務和要求，積極主動提供全業(yè)務、全時空的法律服務。而律師隊伍作為公共法律服務體系的重要部分，面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，應當主動為疫情防控決策提供法律論證，及時提出法律意見建議，這是各級政府、社會乃至律師行業(yè)發(fā)展的共同要求。
一、律師為疫情防控提供突發(fā)事件應對專業(yè)法律服務的依據(jù)
《律師法》第二條規(guī)定，律師應當維護當事人合法權益，維護法律正確實施，維護社會公平和正義。這“三維護”要求律師不僅要對當事人負責，更要求律師對法律、社會負責，律師參與突發(fā)事件應對處置工作，正是律師履行社會責任的體現(xiàn)和要求。
同時，《司法部關于律師擔任政府法律顧問的若干規(guī)定》第三條規(guī)定，律師擔任政府法律顧問，可受政府委托辦理，就政府的重大決策提供法律方面的意見，或者應政府要求，對決策進行法律論證。該條規(guī)定已明確律師可受政府的委托，辦理法律事務，其中應包括參與應對突發(fā)事件。
此外，上海市人民政府于2015年5月15日發(fā)布的《關于推行政府法律顧問制度的指導意見》中明確，推行政府法律顧問制度，是新時期加快法治政府建設的重大改革舉措。政府法律顧問職責范圍則包括參與突發(fā)事件應對處置，提出法律處理意見、建議；參與重大事項社會穩(wěn)定風險的分析與評估?？梢?，參與社會突發(fā)事件應對處置工作，也是律師作為政府法律顧問的職責之一。
二、律師為疫情防控提供突發(fā)事件應對專業(yè)法律服務的意義
（一）有利于推動依法行政
黨的十九大以來，中央不斷提出要堅持依法治國、依法行政，全面推進法治政府建設，要依法辦事，運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾，維護社會穩(wěn)定。而律師作為法律行業(yè)的專業(yè)人士，接受過系統(tǒng)、完整的法律知識教育，熟知各項法律法規(guī)和政策規(guī)定，而且具有豐富的辦案及糾紛解決經(jīng)驗，律師專業(yè)的法律思維使得其能夠在國家治理和社會管理中的發(fā)揮重要作用。政府引入律師參與社會突發(fā)事件的應對工作正是政府充分運用法治思維和法治方式的體現(xiàn)，律師能夠在政府判定和實施應急管理預案和具體措施的過程中提供專業(yè)的法律服務，為政府的突發(fā)事件應對工作提供法律依據(jù)和法律保障，幫助政府提高處置突發(fā)事件的能力，推進依法行政、依法治國。
（二）有利于推進矛盾糾紛化解
突發(fā)事件往往會引發(fā)大量社會矛盾的產(chǎn)生，而且各類矛盾涉及面廣、影響力大、處理過程復雜。而律師作為長期面對社會矛盾和沖突的職業(yè)，具有豐富的解決糾紛的經(jīng)驗，同時，律師的身份地位具有中立性，能夠以獨立第三方的地位客觀、公平、公正地參與矛盾居中調(diào)處，更容易獲得當事人及其家屬的信任。律師就相關法律問題和爭議進行客觀評價和理性判斷，能夠幫助各方理性溝通，正確引導當事人表達及實現(xiàn)合法、合理的訴求，也有可以避免責任單位或政府相關部門直接面對當事人及家屬可能產(chǎn)生的摩擦與沖突，降低民眾的不信任感，有利于矛盾糾紛的平穩(wěn)化解。
（三）是履行社會責任的體現(xiàn)
律師積極參與突發(fā)事件應對工作，擔任政府法律顧問或為當事人提供代理，為政府和社會及時、有效提供突發(fā)事件應對專業(yè)法律服務，是律師主動履行社會責任的體現(xiàn)，也是宣傳律師工作、宣傳律師良好社會形象的重要方式，有利于拓展律師服務領域，提升律師社會地位。
三、律師為疫情防控提供突發(fā)事件應對專業(yè)法律服務的實踐
（一）及時地發(fā)起倡議：為疫情防控提供突發(fā)事件應對專業(yè)法律服務
本次新型冠狀病毒肺炎不僅是法定傳染病，也是突發(fā)公共衛(wèi)生事件。因此，在新型肺炎防控時，除遵守《傳染病防治法》及其實施辦法以外，還應該遵守《突發(fā)事件應對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等相關規(guī)定。但由于突發(fā)事件應對相關法律規(guī)定的規(guī)制對象具有一定的特殊性，即使是律師也未必熟悉相關具體規(guī)定，而公民、法人對此更是知之甚少。
因此，為了律師能夠更好地為各級人民政府、各社會組織、人民團體、公司及個人等各類主體提供專業(yè)的法律服務和法律建議，1月31日，我們以市律師協(xié)會社會責任促進委員會、社會矛盾化解業(yè)務研究委員會名義起草了《律師為疫情提供突發(fā)事件應對法律服務的倡議書》提交市律師協(xié)會，倡導廣大律師認真學習、研究、宣傳包括《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》等突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對相關的法律法規(guī)，發(fā)揮律師專業(yè)作用，從突發(fā)事件應對的角度和高度，為突發(fā)事件應對中的各類主體提供優(yōu)質(zhì)、高效、專業(yè)的法律服務，并認真做好突發(fā)事件應對的法制宣傳。該倡議書受到市律師協(xié)會領導重視，已通過上海律協(xié)微信公眾號發(fā)布。
（二）有效地專業(yè)研究：為疫情防控提供突發(fā)事件應對研究成果
對于《突發(fā)事件應對法》以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》等突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對相關的法律法規(guī)，除專業(yè)職能部門外，各級政府和職能部門、社會組織、企業(yè)、公眾來說不一定十分熟悉。因此，針對疫情防控不同階段，進行學習研究和法制宣傳就十分必要。
疫情期間，社會矛盾化解研究會組織了突發(fā)事件應對矛盾化解、多元化糾紛解決機制和信訪矛盾化解三個專題小組的專業(yè)律師從法律和實務撰寫專業(yè)論文和文章，充分發(fā)揮突發(fā)事件律師及時解讀針對疫情防控制定的法律法規(guī)、政策和疫情防控措施，讓公民、法人和其他社會組織了解政府在疫情防控中的職責、可實施的防控措施、應履行的法定義務，積極協(xié)助政府有關部門進行突發(fā)事件應對相關法律法規(guī)規(guī)定的宣傳。截止3月13日，研究會已經(jīng)形成了研究成果40篇，包括專業(yè)論文、解讀34篇和建議6篇，均提交給上海市律師協(xié)會。
（三）全周期獻計獻策：為疫情防控提供及時有效法律應對建議
疫情期間，社會矛盾化解研究會組建的突發(fā)事件應對法律服務專題小組積極組織律師認真學習和領會習總書記的各類講話和國務院聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)的相關文件，并且每天收集全國各省市公布的疫情數(shù)據(jù)進行大數(shù)據(jù)分析和制成曲線圖，研究疫情趨勢。于此同時，通過多種渠道及時發(fā)現(xiàn)帶有普遍性問題，并根據(jù)《突發(fā)事件應對法》相關規(guī)定，根據(jù)疫情防控實際進展和不同階段，結合黨中央的會議精神，通過市區(qū)人民來信建議渠道提出專業(yè)性、有針對性、動態(tài)及時的法律意見和建議，為各級政府、街鎮(zhèn)、村居社區(qū)等依法防控、依法發(fā)布、實施、宣傳、協(xié)助實施防控措施建言獻策。
1、依法防控的建議
2月5日下午，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面依法治國委員會主任習近平主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議并發(fā)表重要講話。他強調(diào)，要全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障等“11個要”。
2月7日，我們撰寫了《全面提高依法防控疫情應對治理能力的“11個要” 》學習體會文章，認真學習和領悟習總書記講話精神，該文章被中國律師、上海律協(xié)公眾號轉(zhuǎn)載。
2月9日，為了落實習總書記“全面提高依法防控、依法治理能力”的要求，針對疫情防控過程中出現(xiàn)的政出多門、措施分散、部分疫情防控措施沒有以合法形式發(fā)布、發(fā)布單位不具有相應的職權依據(jù)、不同單位發(fā)布的疫情防控措施要求不一致，操作不統(tǒng)一、防控措施過度等問題，我們提交了《關于嚴格依法制定、實施和宣傳疫情防控措施并平衡與復工關系的建議》，其中建議，各級政府和職能部門、公共場所管理單位、社區(qū)、居委會、村委會等在防控疫情過程中，要依法防控，要嚴格依照法律規(guī)定，統(tǒng)一歸口，依法制定和實施防控措施。（并提出了五點具體建議：
第一，及時總結疫情防控過程中的經(jīng)驗和做法，嚴格依照法律法規(guī)，通過市、區(qū)政府疫情防控指揮部或領導小組依法以通告、命令等形式統(tǒng)一制定、發(fā)布針對疫情防控的強制措施，確保各項防控措施的執(zhí)行有法可依，并且統(tǒng)一實施的具體標準。
第二，各級政府法制部門對已經(jīng)在實施的各項疫情防控措施進行檢查和梳理進行合規(guī)性審查，同時發(fā)揮《突發(fā)事件應對法》專業(yè)律師作用，確認各項防控措施已經(jīng)按照相關法律規(guī)定合法發(fā)布和實施，如仍然存在未經(jīng)合法程序和有權部門批準和發(fā)布的情況，應當及時更正和重新發(fā)布。
第三，加強相關法律法規(guī)、政策，尤其是需要廣大市民遵守的防控措施的宣傳力度，通過新聞、網(wǎng)絡、廣播、張貼等各種途徑大力宣傳相關法律規(guī)定以及政府已經(jīng)發(fā)布的各項通告、命令和舉措，讓每個公民、法人、社會組織充分了解政府制定各項防控措施以及處罰措施的權利來源、法律依據(jù)，自覺配合突發(fā)事件應對和疫情防控工作。
四、將《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》以及《上海市人民代表大會常務委員會關于全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》列入“七·五”普法。
五、隨著疫情防控形勢的好轉(zhuǎn)，復工工作將逐步展開，根據(jù)《突發(fā)事件應對法》等法律法規(guī)，適時調(diào)整防控措施的力度，依法實施防控措施，平衡好疫情防控與經(jīng)濟建設的關系。）
2、應急防控轉(zhuǎn)為常態(tài)防控的建議
隨著疫情防控工作的進一步推進，非湖北地區(qū)的疫情形勢逐步出現(xiàn)了積極變化，防控重點開始有所轉(zhuǎn)移。2月12日，中共中央政治局常委會召開會議，習近平總書記在會議中明確，湖北等疫情防控重點地區(qū)的主要任務仍是增強救援收治能力，做到應收盡收、應治盡治，非疫情防控重點地區(qū)要以實行分區(qū)分級精準防控為抓手，統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會秩序恢復。要按照科學防治、精準施策原則，以縣域為單元，確定不同縣域風險等級，分區(qū)分級制定差異化防控策略。各級黨委和政府要實事求是做好防控工作，對偏頗和極端做法要及時糾正，不搞簡單化一關了之、一停了之，盡可能減少疫情防控對群眾生產(chǎn)生活的影響。
2月16日，從曲線圖可看，上海地區(qū)現(xiàn)存確診病例（即累計確診-累計治愈-累計死亡）已連續(xù)走平并回落，連續(xù)多天呈大幅下降趨勢，治愈率達到42.6%。且當時上海地區(qū)現(xiàn)存確診病例僅為湖北地區(qū)的3‰左右，可見上海的疫情防控形勢已經(jīng)逐漸趨于穩(wěn)定，其與湖北地區(qū)保持同樣的應急響應等級是沒有必要的。而且，假如上海持續(xù)采取同前一階段完全相同的一級響應措施，不僅會對生產(chǎn)、生活、和社會管理帶來極高的負擔，也會給上海乃至中國整體帶來“疫區(qū)”的不良國際形象，不利于對外交流。
因此，為了落實中共中央政治局常委會“科學防控、精準施策”的會議精神，做好一手抓疫情防控，一手抓復工復產(chǎn)，確保實現(xiàn)疫情防控的勝利和經(jīng)濟社會發(fā)展的穩(wěn)定，2月16日，我們提交了《關于將疫情應急防控逐步轉(zhuǎn)為常態(tài)防控盡快恢復經(jīng)濟建設秩序的建議》，建議根據(jù)上海實際情況，逐步實施轉(zhuǎn)段，降低應急響應等級，由應急防控轉(zhuǎn)為依法防控、常態(tài)防控，調(diào)整此前應急狀態(tài)下的防控措施，逐步恢復復工和經(jīng)濟建設，確保實現(xiàn)疫情防控的勝利和經(jīng)濟社會發(fā)展的穩(wěn)定。（并提出具體建議如下：
第一，應與湖北和武漢重點疫情地區(qū)一級響應有區(qū)別，在上海疫情可防可控向好發(fā)展情況下，逐步向下調(diào)整應急響應等級。建議先將重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應調(diào)整為二級響應，適時再向下調(diào)整，逐步完成應對轉(zhuǎn)段，逐步將應急防控轉(zhuǎn)為依法防控、常態(tài)防控。為復工和經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造有利條件。這樣，更加有利于改善由于疫情對上海在國際上造成的不利影響。
第二，繼續(xù)抓好“對外防輸入，對內(nèi)防擴散”的基礎上，逐步實行常態(tài)下的流動性防控，在外圍，重點嚴控嚴防疫情地區(qū)帶病人員情況下，在市內(nèi)繼續(xù)抓好人員必須戴口罩，接受體溫檢測、車輛必須做好衛(wèi)生消毒等基礎上，逐步放寬人員和車輛出入，盡可能減少疫情防控對群眾、企業(yè)生產(chǎn)生活的影響。
第三，統(tǒng)籌兼顧疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展。在具備防疫基本條件的前提下，除了抓好生活必需品生產(chǎn)供應工作，分步分類加快推進各類企業(yè)復工，有序開展經(jīng)濟建設。商場、超市、酒店、賓館等生活服務性企業(yè)在全面加強疫情防控工作的同時，可有序開業(yè)經(jīng)營，開業(yè)前要進行集中消毒滅菌和保持良好通風。
第四，及時糾正偏頗和極端防控做法，化解社會矛盾。暢通群眾信訪渠道，鼓勵群眾采取網(wǎng)上信訪等方式表達訴求，完善多元調(diào)處化解機制，及時解決關系到群眾切身利益的現(xiàn)實問題，對于個別偏頗和極端防控做法例如對所有返滬人員一律勸返等行為要及時糾正，妥善處理各種矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定。
第五，保持嚴厲打擊抗拒疫情防控、暴力傷醫(yī)、利用疫情哄抬物價、囤積居奇、制假售假、造謠傳謠等破壞疫情防控的違法犯罪行為，確保社會大局穩(wěn)定，確保疫情防控平穩(wěn)有序推進。）
3、降低響應級別并修改通告的建議
2月17日，國務院聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)《關于科學防治精準施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》（以下稱《意見》），其中明確，要做好分區(qū)分級差異化防控，有序恢復生產(chǎn)生活秩序，在病例數(shù)保持穩(wěn)定下降、疫情擴散風險得到有效管控后，及時分地區(qū)降低應急響應級別或終止應急響應。
考慮到上海地區(qū)的疫情防控形勢已經(jīng)逐漸趨于穩(wěn)定，2月18日，我們再次提交了《關于降低應急響應級別并修改＜關于嚴格執(zhí)行公共場所體溫檢測和自覺佩戴口罩的通知＞的建議》，建議上海地區(qū)積極落實《意見》的文件精神，在實施“外防輸入、內(nèi)防擴散”策略的基礎上，盡快有序恢復正常生產(chǎn)生活秩序，逐步實施轉(zhuǎn)段，將重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應調(diào)整為二級響應，適時再向下調(diào)整，直至終止應急響應，盡快恢復復工和經(jīng)濟建設。
于此同時，為了繼續(xù)做好疫情防控工作，確保社會秩序穩(wěn)定，我們建議在降低應急響應級別之后，繼續(xù)執(zhí)行任何人進入本市公共場所、搭乘公共交通工具應自覺佩戴口罩，配合接受體溫檢測這一有效防控措施，直至疫情結束。因此，建議將上海市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作指揮部《關于嚴格執(zhí)行公共場所體溫檢測和自覺佩戴口罩的通告》第三條由 “本通告自發(fā)布之日起實施，至本市解除重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應機制之日為止” 修改為“至本市解除重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應機制之日為止”，為后續(xù)降低應急響應級別之后的防控工作做好準備。
4、化解復工復產(chǎn)復市后社會矛盾的建議
3月初以來，隨著上海進入復工復產(chǎn)復市的關鍵時期，如何統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展、妥善化解社會矛盾糾紛，成為這一階段工作的重中之重。為此，我們專門撰寫并向市司法局、市政法委提交了《關于在應急狀態(tài)下妥善化解復工復產(chǎn)復市后社會矛盾的建議》，就在應急狀態(tài)下復產(chǎn)復產(chǎn)后可能產(chǎn)生的社會矛盾、產(chǎn)生原因、可能引發(fā)的后果進行簡要分析，并對如何解決矛盾糾紛提出建議。
我們認為，應急狀態(tài)下復工復產(chǎn)復市后可能產(chǎn)生的社會矛盾包括防控措施引發(fā)的矛盾、防疫物資不足的矛盾、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的矛盾、勞資糾紛、合同糾紛等等，如果這些大量的社會矛盾未能及時得到處理，會制約復工復產(chǎn)復市工作的推進，且容易引發(fā)群體性社會矛盾，引發(fā)大量的訴訟、仲裁、行政訴訟、行政復議、行政裁決案件，給各級人民法院和政府造成極大的壓力和負擔，造成社會不穩(wěn)定。
因此，我們建議針對在疫情防控條件下的復工復產(chǎn)復市后產(chǎn)生的各類社會矛盾，應完善多元化糾紛解決機制，并主要采取非訴訟糾紛解決機制特別是以調(diào)解的方式化解矛盾，完善社會調(diào)解特別是律師調(diào)解的立法規(guī)制和體制機制保障，充分發(fā)揮律師調(diào)解在疫情防控和復工復產(chǎn)復市中的作用，化解各類社會矛盾。
四、律師為疫情防控提供突發(fā)事件應對專業(yè)法律服務的思考
（一）加強律師參與突發(fā)事件應對工作的隊伍建設
律師要為政府和社會各界及時、有效提供突發(fā)事件應對的專業(yè)法律服務，首先要求律師本身具有過硬的專業(yè)素質(zhì)，因此司法行政部門和律師事務所應當加強律師隊伍建設，增強律師的政治敏銳性和社會責任感，提高律師在突發(fā)事件應對專業(yè)方面的能力和社會矛盾化解的能力、社會管理創(chuàng)新方面的能力，培養(yǎng)、扶持和建立一支黨和政府信得過的突發(fā)事件應對專業(yè)律師隊伍，為進一步拓展律師參與突發(fā)事件應對工作的廣度和深度打下堅實基礎。
（二）建立律師參與突發(fā)事件應對工作的工作機制
長期以來，上海律師參與突發(fā)事件應對工作、為政府和社會各界提供突發(fā)事件應對法律服務并不罕見，1999年“4.15空難”、2009年“6.27”蓮花河畔倒樓事件、2010年靜安區(qū)“11.15”大火、2014年“12.31”外灘踩踏事件等等，律師均參與了突發(fā)事件的后續(xù)處置并發(fā)揮重要作用，但是，律師參與突發(fā)事件應對工作的經(jīng)驗并未得到總結，也沒有形成一套獨立的、系統(tǒng)性的工作制度，乃至這一經(jīng)驗并未在全市進行推廣，部分區(qū)并未引入律師參與突發(fā)事件應對處置。
建議建立和完善律師參與突發(fā)事件應對的工作機制，明確律師參與突發(fā)事件應對工作的指導思想、工作原則、工作模式等，令律師參與突發(fā)事件應對工作形成常態(tài)。
（三）完善律師參與突發(fā)事件應對工作的保障機制
建議將律師參與突發(fā)事件應對工作的經(jīng)費列入政府購買法律服務財政預算，與為政府提供突發(fā)事件應對法律服務的律師事務所簽訂法律服務協(xié)議，并給予費用補貼。同時，政府應急管理部門、司法行政部門和律師之間應建立互相溝通協(xié)調(diào)機制，正確界定和尊重律師的獨立地位，保障律師在參與過程中的知情權、調(diào)查取證權等權利，共同研究突發(fā)事件應對處置方案。
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