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袁曙宏:行政強(qiáng)制法平衡五大關(guān)系彰顯良法特質(zhì)

來(lái)源：法制網(wǎng)     日期：2011-09-21         閱讀：2,436次

袁曙宏:行政強(qiáng)制法平衡五大關(guān)系彰顯良法特質(zhì)

“依法行政”、“建設(shè)法治政府”,在今年顯得格外引人注目。而在圍繞依法行政的討論中,“三公”經(jīng)費(fèi)、政府信息公開(kāi)、行政強(qiáng)制法等話題的熱度持續(xù)走高。

據(jù)了解,在由中組部、國(guó)務(wù)院法制辦和國(guó)家行政學(xué)院共同舉辦的2011年秋季省部級(jí)干部加強(qiáng)法治政府建設(shè)專題研討班上,“三公”經(jīng)費(fèi)、政府信息公開(kāi)、行政強(qiáng)制法也成為教學(xué)重點(diǎn)。

省部級(jí)干部、專家是如何看待這些話題的?本報(bào)今日集納相關(guān)觀點(diǎn),關(guān)注法治政府建設(shè)熱點(diǎn)話題。

9月6日,在國(guó)家行政學(xué)院,國(guó)務(wù)院法制辦副主任袁曙宏站上講臺(tái),給省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)法治政府建設(shè)專題研討班的學(xué)員們,就兩個(gè)多月前出臺(tái)的《行政強(qiáng)制法》及其對(duì)政府工作的意義與影響,上了一堂“新法解析”課。

作為規(guī)范政府共同行為的一部重要法律,行政強(qiáng)制法的破繭而出,具有里程碑意義。袁曙宏認(rèn)為,共71條的行政強(qiáng)制法,無(wú)論是行政強(qiáng)制的界定、原則、設(shè)定、種類,還是程序、執(zhí)行體制和法律責(zé)任等,始終貫穿著一條主線,這就是“統(tǒng)籌兼顧公共利益與公民合法權(quán)益,遵循行政強(qiáng)制設(shè)定和實(shí)施的內(nèi)在邏輯,努力在保障行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)與保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益之間尋求平衡”。

課后,袁曙宏接受《法制日?qǐng)?bào)》記者專訪表示,良好的法律是社會(huì)關(guān)系的“調(diào)節(jié)器”和“潤(rùn)滑劑”,能夠理性消解社會(huì)關(guān)系中的緊張和矛盾,在相互沖突的利益關(guān)系和價(jià)值取向中實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。行政強(qiáng)制法較好地實(shí)現(xiàn)了行政強(qiáng)制所涉及的行政權(quán)與公民權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)、中央立法權(quán)與地方立法權(quán)、公共利益與個(gè)人利益、公正與效率等若干基本關(guān)系的平衡,各級(jí)政府應(yīng)以貫徹實(shí)施《行政強(qiáng)制法》為契機(jī),加快建設(shè)法治政府。

行政權(quán)與公民權(quán)和諧共存

記者:行政強(qiáng)制權(quán)作為一種典型的公權(quán)力,如何防范其對(duì)公民權(quán)的損害?

袁曙宏:如何規(guī)范和調(diào)整行政強(qiáng)制權(quán)力與公民權(quán)利二者之間的關(guān)系,是貫穿行政強(qiáng)制法各項(xiàng)制度安排的一條主線,也是各方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。就行政強(qiáng)制法的現(xiàn)有制度安排而言,應(yīng)當(dāng)說(shuō)較好地平衡了二者關(guān)系,既規(guī)范了行政強(qiáng)制權(quán),又保障了公民權(quán),進(jìn)而保證了行政強(qiáng)制的正當(dāng)性和可接受性,最終有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

這種平衡理念,在該法第一條關(guān)于行政強(qiáng)制立法目的的規(guī)定中得到了集中體現(xiàn):即既要“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé),維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序”,又要“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”。這種旗幟鮮明地表明平衡行政權(quán)與公民權(quán)的立法理念,在行政強(qiáng)制法各章節(jié)中都得到了很好的體現(xiàn):

一是該法在第一章總則第一條、第六條中,規(guī)定了行政強(qiáng)制適當(dāng)原則和教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則,在第八條中規(guī)定了公民、法人和其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制享有陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)和要求國(guó)家賠償權(quán),這些規(guī)定對(duì)制約行政強(qiáng)制權(quán)濫用、保護(hù)公民合法權(quán)益不受侵犯具有重要意義。

二是該法在第二章第十四條、第十五條規(guī)定了行政強(qiáng)制設(shè)定事先應(yīng)采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式聽(tīng)取各方意見(jiàn),事后公民、法人和其他組織可以向設(shè)定和實(shí)施機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)和建議,有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究論證,并以適當(dāng)方式反饋。

三是該法在第三章和第四章分別規(guī)定了行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序和行政強(qiáng)制執(zhí)行程序,其中既包含了行政相對(duì)人享有的諸如“說(shuō)明理由”、“陳述和申辯”、“立即通知當(dāng)事人家屬”等大量程序性權(quán)利,也包含了“不得查封、扣押公民個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品”等實(shí)體性權(quán)利。

四是該法在第六章法律責(zé)任中,比較集中地規(guī)定了行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政強(qiáng)制的法律責(zé)任,以防止行政機(jī)關(guān)濫用強(qiáng)制權(quán),損害公民權(quán)。

行政權(quán)與司法權(quán)良性互動(dòng)

記者:司法權(quán)如何監(jiān)督行政強(qiáng)制權(quán)?

袁曙宏:如何既實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的支持配合,又實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約,同時(shí)避免行政權(quán)與司法權(quán)相互掣肘,是制定行政強(qiáng)制法必須解決的一個(gè)基本問(wèn)題。

分析行政強(qiáng)制法的制度安排,應(yīng)當(dāng)說(shuō)該法較好地協(xié)調(diào)了行政權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系,這集中體現(xiàn)在該法第五章關(guān)于申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定之中:

首先,這一執(zhí)行體制充分支持了行政機(jī)關(guān)對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行的需要。該法第五十三條規(guī)定,沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

第二,這一體制也有效保證了對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督。該法第五十八條規(guī)定了人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)的實(shí)質(zhì)審查,區(qū)別于第五十七條規(guī)定的書面審查,其目的在于保證強(qiáng)制執(zhí)行的合法性,體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政行為合法性的最終裁判權(quán)。

第三,這一體制還允許兩者合作共同實(shí)現(xiàn)行政法治目標(biāo)。該法第五十九條規(guī)定,因情況緊急,為保障公共安全,行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院立即執(zhí)行。經(jīng)人民法院院長(zhǎng)批準(zhǔn),人民法院應(yīng)當(dāng)自作出執(zhí)行裁定之日起5日內(nèi)執(zhí)行。這種立即執(zhí)行機(jī)制的設(shè)計(jì),包含了行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)立即執(zhí)行、法院在5日內(nèi)執(zhí)行的對(duì)應(yīng)義務(wù),實(shí)際上是行政權(quán)與司法權(quán)在涉及公共安全的緊急狀況下的一種相互配合。

總之,正是這種司法權(quán)對(duì)行政權(quán)既“支持”、又“監(jiān)督”、還“合作”的制度設(shè)計(jì),確保了行政強(qiáng)制中兩者關(guān)系的良性互動(dòng)。

中央地方共享強(qiáng)制權(quán)設(shè)定

記者:為什么地方政府規(guī)章不享有行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)?

袁曙宏:如何處理中央立法權(quán)與地方立法權(quán)的關(guān)系問(wèn)題,是世界各國(guó)不得不解決的一個(gè)理論和實(shí)踐難題。

在我國(guó),由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不平衡,城鄉(xiāng)之間、東中西部之間差異很大,加上各地地理、人情、風(fēng)俗、民族等不盡相同,導(dǎo)致地方事務(wù)千差萬(wàn)別,需要采取行政強(qiáng)制的方式很難整齊劃一。比如,對(duì)超標(biāo)污染物的強(qiáng)制治理、對(duì)違法開(kāi)采水井的強(qiáng)制封填、對(duì)非法采集血液的強(qiáng)制取締、對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)種子的封存、對(duì)非法種植的毒品源植物的強(qiáng)制鏟除、對(duì)霍亂病菌攜帶者的強(qiáng)制隔離、對(duì)內(nèi)河非法挖沙的強(qiáng)制停止等行政強(qiáng)制,很多都具有很強(qiáng)的地域性,不可能由中央完全享有行政強(qiáng)制的設(shè)定權(quán),而應(yīng)當(dāng)采取中央與地方共有的模式。

行政強(qiáng)制法從實(shí)際出發(fā),調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)方面立法的積極性,發(fā)揮兩種優(yōu)勢(shì)。該法第十條和第十一條規(guī)定了可以設(shè)定行政強(qiáng)制的法律淵源有“法律”、“行政法規(guī)”和“地方性法規(guī)”,這就意味著全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、地方省級(jí)人大和較大市人大分別享有行政強(qiáng)制的設(shè)定權(quán)。

當(dāng)然,相較于行政許可和行政處罰,行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)在中央與地方的權(quán)限劃分上控制更加嚴(yán)格。在行政處罰中,地方政府規(guī)章享有“警告或者一定數(shù)量罰款”以及上位法規(guī)定的行為、種類和幅度內(nèi)具體規(guī)定的設(shè)定權(quán)；在行政許可中,地方政府規(guī)章享有“臨時(shí)性許可”以及上位法許可事項(xiàng)范圍內(nèi)具體規(guī)定的設(shè)定權(quán)；而在行政強(qiáng)制中,地方政府規(guī)章則不享有任何程度的行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)。其中緣由,無(wú)疑與行政強(qiáng)制行為對(duì)公民權(quán)益的損害程度以及地方政府對(duì)相關(guān)設(shè)定權(quán)的需要程度直接相關(guān)。

公共利益與個(gè)人利益同等保護(hù)

記者:協(xié)調(diào)公共利益與個(gè)人利益,是諸多立法必須面對(duì)的問(wèn)題,行政強(qiáng)制法是怎樣平衡的?

袁曙宏:法律重在調(diào)整利益?，F(xiàn)代公法調(diào)整的利益不能只是單一的公共利益或者個(gè)人利益,而應(yīng)當(dāng)是在兼顧二者的基礎(chǔ)上對(duì)其加以理性界分和整合。行政強(qiáng)制法屬于典型的公法,必然要在公共利益與個(gè)人利益之間尋求平衡。

行政強(qiáng)制法主要從以下幾個(gè)方面,較好實(shí)現(xiàn)了這種平衡,維護(hù)了二者的辨證統(tǒng)一關(guān)系:

如該法第一條就開(kāi)門見(jiàn)山地規(guī)定,既要維護(hù)“公共利益”,又要保護(hù)個(gè)人的“合法權(quán)益”,彰顯出一種對(duì)二者并重保護(hù)的立法宗旨。

該法第十六條也非常鮮明地體現(xiàn)了“同等保護(hù)”的理念。其中,第1款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé),依照法律、法規(guī)的規(guī)定,實(shí)施行政強(qiáng)制措施?！蓖癸@行政強(qiáng)制措施對(duì)“公共利益”的保障功能。但該條第2款又規(guī)定:“違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒(méi)有明顯社會(huì)危害的,可以不采取行政強(qiáng)制措施?！睆?qiáng)調(diào)了保護(hù)重要的“個(gè)人利益”優(yōu)于維護(hù)微量的“公共利益”。

該法還注重通過(guò)限制對(duì)公民實(shí)施行政強(qiáng)制來(lái)保護(hù)個(gè)人利益。如第二十條規(guī)定限制公民人身自由應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格的程序,并不得超過(guò)法定期限；第二十六條規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施、財(cái)物盡妥善保管義務(wù),造成損失的應(yīng)當(dāng)賠償；第二十八條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除查封、扣押的法定情形；第三十九條和第四十條分別規(guī)定了中止執(zhí)行和終結(jié)執(zhí)行的法定情形；第四十三條規(guī)定除情況緊急外行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行,不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定等。

總之,公共利益與個(gè)人利益保護(hù)并重是行政強(qiáng)制法的立法基調(diào),這類條款在該法中比比皆是。

不枉不過(guò)保證公正與效率并重

記者:沒(méi)有一個(gè)人會(huì)反對(duì)追求更多的社會(huì)公平,但可能付出的代價(jià)之一是“無(wú)效率”,行政強(qiáng)制法如何兼顧公平與效率?

袁曙宏:法治政府既要求公正執(zhí)法,又要求高效執(zhí)法。在行政強(qiáng)制中,如何避免在公正與效率之間失之偏頗,以不枉不過(guò)地保持平衡,這是處理二者關(guān)系的關(guān)鍵。

例如,在金錢給付義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行中,如果片面追求效率,省略了查封、扣押和凍結(jié)的必經(jīng)程序,就會(huì)犧牲程序公正,并往往導(dǎo)致相對(duì)人提起行政復(fù)議和行政訴訟,從而最終也損害了效率。在對(duì)嚴(yán)重傳染病患者強(qiáng)制隔離等涉及到人民群眾重大生命安全的即時(shí)強(qiáng)制中,如果片面追求公正,設(shè)置太多復(fù)雜繁瑣的行政程序,往往會(huì)導(dǎo)致疫情擴(kuò)散的嚴(yán)重社會(huì)后果,最終不僅犧牲了效率,也損害了社會(huì)公正。

我認(rèn)為,行政強(qiáng)制法的制度設(shè)計(jì)較好地平衡了公正與效率的關(guān)系。一是該法關(guān)于行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的設(shè)定,基本目的之一就是為了保障行政效率,實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。二是該法關(guān)于當(dāng)場(chǎng)行政強(qiáng)制執(zhí)行、立即強(qiáng)制執(zhí)行、直接送達(dá)、代履行以及行政強(qiáng)制執(zhí)行期限等規(guī)定,保證了行政強(qiáng)制的基本效率。三是該法對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制的嚴(yán)格實(shí)體和程序規(guī)定,對(duì)公民、法人和其他組織申辯權(quán)、救濟(jì)權(quán)的規(guī)定,都是為了保證行政強(qiáng)制得到公正實(shí)施,不被濫用。