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3月12日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（國發(fā)〔2020〕4號，以下簡稱“4號文”），賦予了省級人民政府更大用地自主權(quán)，一是將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；二是試點在長三角省份+四個直轄市+廣東省將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，試點期限1年。4號文將加速推進(jìn)征地審批，顯著影響中國未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程，尤其在此次新冠疫情對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生諸多不利影響的大背景下，增加土地供應(yīng)無疑屬于刺激經(jīng)濟(jì)增長，增加財政收入最直接的手段。
一、問題的提出
用地審批雖可加速，但征收土地的前提——建設(shè)項目必須具有“公共利益”這一條件必須滿足。2019年8月26日新修改的《土地管理法》（以下簡稱新《土地管理法》）第45條對集體土地征收前提之“公共利益”情形以“列舉+概括”方式進(jìn)行了規(guī)定。其中第5項規(guī)定了“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”，屬于公共利益情形之一。但對于什么是成片開發(fā)？何種成片開發(fā)屬于公共利益？商業(yè)開發(fā)建設(shè)是否被排除在公共利益范疇之外，這些問題都值得深入探討。
二、什么是
“
成片開發(fā)
”
現(xiàn)行法律對于成片開發(fā)沒有明確的界定。1990年頒布施行但現(xiàn)已失效的《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》第二條規(guī)定，本辦法所稱成片開發(fā)是指：在取得國有土地使用權(quán)后，依照規(guī)劃對土地進(jìn)行綜合性的開發(fā)建設(shè)，平整場地、建設(shè)供排水、供電、供熱、道路交通、通信等公用設(shè)施，形成工業(yè)用地和其他建設(shè)用地條件，然后進(jìn)行轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、經(jīng)營公用事業(yè)；或者進(jìn)而建設(shè)通用工業(yè)廠房以及相配套的生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施等地面建筑物，并對這些地面建筑物從事轉(zhuǎn)讓或出租的經(jīng)營活動。參照上述規(guī)定，作為征收集體土地前提之一的成片開發(fā)建設(shè)主要指依照規(guī)劃對一定規(guī)模土地進(jìn)行的綜合性配套開發(fā)建設(shè)，它包括兩個層次的開發(fā)：一是
公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，
如場地平整，建設(shè)水、電，道路交通、煤氣管道等設(shè)施；二是在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，建設(shè)通用廠房及配套的生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施，即
具體的項目開發(fā)。
三、
“
成片開發(fā)
”
與
“
公共利益
”
的關(guān)系
關(guān)于公共利益，目前也沒有明確的法律界定，它本身就是一個抽象、模糊的概念。理論界對公共利益的界定一直爭論不休。盡管新《土地管理法》列舉并概括了征地的公共利益情形，但建設(shè)項目是否符合公共利益的認(rèn)定仍然是一個非常復(fù)雜且極其困難的任務(wù)。本文從實務(wù)角度出發(fā)，分析關(guān)于“國有土地上房屋征收決定是否符合公共利益”的司法裁判，探討成片開發(fā)征地與公共利益的關(guān)系。主要有如下幾種觀點：
1.
符合規(guī)劃等于符合公共利益
在最高人民法院副院長江必新主編的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例理解與適用》一書中，最高院法官著述認(rèn)為，
“
符合規(guī)劃
”
是公共利益要求的應(yīng)有之義
。理論上，規(guī)劃既然是在民主參與、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上完成的，規(guī)劃本身就體現(xiàn)出公眾或大多數(shù)公眾的意愿。而需要以征收為前提的建設(shè)活動，當(dāng)然應(yīng)該符合既定的規(guī)劃，以
實現(xiàn)規(guī)劃作為公共意志產(chǎn)物對政府征收決定的制約
。
如湖北省高級人民法院（2017）鄂行終176號行政判決書中認(rèn)為，“該工程項目由江岸區(qū)發(fā)展和改革委員會以岸發(fā)改【2015】35號《關(guān)于中山大道綜合改造工程（江漢路至一元路）項目建議書的批復(fù)》批準(zhǔn)立項，并取得武漢市國土資源和規(guī)劃局頒發(fā)的《建設(shè)項目選址意見書》，符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃?！毙隆锻恋毓芾矸ā返?5條第2款的規(guī)定，與上述司法觀點一致，即成片開發(fā)征地“應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃”，“還應(yīng)當(dāng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃”。
2.
改善區(qū)域人居環(huán)境符合公共利益
如北京市第四中級人民法院在（2016）京04行初585號行政判決書中認(rèn)為，“根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條第（五）項規(guī)定，由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建屬于公共利益需要，可以進(jìn)行房屋征收。為深入推進(jìn)中心城區(qū)城市建設(shè)，
實現(xiàn)人民生活改善、城市環(huán)境改善、安全隱患消除的發(fā)展目標(biāo)
，按照本市關(guān)于加快中心城區(qū)棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治的工作要求……根據(jù)《北京市2015年棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治任務(wù)》及《西城區(qū)2015年棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治任務(wù)》，菜園街及棗林南里棚戶區(qū)改造項目被納入本市舊城改建計劃棚戶區(qū)改造范圍，
具備公益性質(zhì)，可以實施房屋行政征收
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最高人民法院在（2017）最高法行申2927號行政裁定書中認(rèn)為：“對于再審申請人主張被訴房屋征收決定不符合公共利益需要的問題，本案征收房屋所進(jìn)行的建設(shè)活動，是
為了完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，改善當(dāng)?shù)鼐用窬幼…h(huán)境的城中村改造項目，該項目雖包含商務(wù)建筑，但同時配建保障性住房、公共設(shè)施配套建筑等，并不影響其作為城中村改造的整體認(rèn)定
，
且臥龍區(qū)政府提供的證據(jù)可以證明該征收決定符合《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條、第九條的規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定該征收決定符合公共利益的需要。”
3.
商業(yè)開發(fā)利益并不能簡單否定征收行為的公益目的
在最高人民法院副院長江必新主編的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例理解與適用》一書中，最高院法官著述認(rèn)為，“客觀看來，部分商業(yè)開發(fā)項目的確包含部分公共利益的因素，有些商業(yè)利益項目間接產(chǎn)生的公共利益是不容忽視也是社會需要的……
現(xiàn)階段對商業(yè)利益是否具有公共利益因素，以及公共利益在商業(yè)利益中的構(gòu)成比例，是否可以構(gòu)成征收公益的判斷上，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)把握，但也不能簡單否定
。界定的關(guān)鍵不在于征收行為直接受益人的法律地位（行政主體或者私營主體），而是征收追求的目標(biāo)（征收目的）是否具有公共利益的性質(zhì)。如果公共福祉僅僅是企業(yè)活動的間接結(jié)果，而不是企業(yè)追求的直接目標(biāo)，但其
附屬結(jié)果符合公共利益，如地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善或者提供就業(yè)機(jī)會。對于此種利益需要，征收程序應(yīng)當(dāng)有更多相關(guān)公眾參與并享有相應(yīng)的權(quán)利
。”
可見，即使是帶有一定商業(yè)開發(fā)行為的項目，只要能帶來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善，或就業(yè)機(jī)會的增加，征收土地就具有公益因素，只不過需要通過公眾的廣泛參與程序等，確保征收目的正當(dāng)。
上述司法觀點，反映在最高人民法院的裁判文書中，如（2015）行監(jiān)字第612號行政裁定書中認(rèn)為：“在舊城區(qū)改造的過程中，
市、縣人民政府通過商業(yè)開發(fā)的形式來補(bǔ)充舊城改造資金的不足，其目的仍是為了改善被征收人的居住環(huán)境、提高生活品質(zhì)
。商業(yè)開發(fā)僅是房屋被征收后土地利用的一種手段，只要房屋征收補(bǔ)償安置確保了被征收人獲得回遷的選擇權(quán)，就不能據(jù)此否定征收的公共利益目的?！庇秩缱罡呷嗣穹ㄔ涸冢?017）最高法行申7046號行政裁定書中認(rèn)為：“
社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，建立公共服務(wù)供給的社會和市場參與機(jī)制是必然趨勢，不能以是否采用市場化的運作模式作為界定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)
。曾某芝根據(jù)《武漢市硚口區(qū)人民政府常務(wù)會議紀(jì)要》中的：‘該項目由硚房集團(tuán)以融資方式參與土地一級開發(fā)。硚房集團(tuán)與華科置業(yè)成立合作公司通過市場形式參與二級開發(fā)’，認(rèn)為該房屋征收決定不符合公共利益的需要，實質(zhì)是進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，沒有事實和法律依據(jù)，本院不予支持?！?/span>
綜合上述司法觀點可見，成片開發(fā)征地公共利益的考量要素
主要在于是否符合規(guī)劃，是否基于區(qū)域環(huán)境改善目的，且不絕對排除商業(yè)開發(fā)的情形
。結(jié)合上海的部分“城中村”地塊，集體土地大部分被征用，被城鎮(zhèn)建成區(qū)包圍或基本包圍，環(huán)境臟亂差，違章搭建現(xiàn)象突出，存在大量社會管理和安全隱患，且相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施超負(fù)荷運行適用。為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化及區(qū)域平衡，對“城中村”進(jìn)行改造，當(dāng)然符合征地的“公益目的”。本文只是結(jié)合案例對成片開發(fā)征地的公共利益判斷進(jìn)行實務(wù)分析，根據(jù)新《土地管理法》第45條第2款規(guī)定，成片開發(fā)征地“應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，可見具體認(rèn)定符合公共利益的成片開發(fā)，具體內(nèi)涵、面積、類型等標(biāo)準(zhǔn)，還
有待國務(wù)院自然資源主管部門的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)出臺
。
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