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上百紅頭文件管不住“嘴上腐敗” 財務(wù)制度存缺陷

來源：人民日報     日期：2012-02-07         閱讀：3,510次

上百紅頭文件管不住“嘴上腐敗” 財務(wù)制度存缺陷

●權(quán)力腐敗始于交易，交易需要場合，加之吃喝傳統(tǒng)，于是，手握權(quán)力的人被請上了餐桌?！俺允裁礋o所謂，關(guān)鍵是和誰吃”，“喝多少不重要，重要的是讓關(guān)鍵的人喝滿意”。

●財務(wù)制度的缺陷是公款吃喝的重要原因。我國現(xiàn)行的財務(wù)制度是允許公款吃喝的。公款吃喝可以在所謂會議費、出國費、培訓(xùn)費、調(diào)研費、科研費等合法的項目下報銷。

●大多公款吃喝禁令本身道德倡導(dǎo)性內(nèi)容過多，具體責(zé)任追究等細節(jié)性規(guī)定少，缺乏可操作性。

●將公款吃喝納入刑法范圍，能讓更多的公款吃喝者有所顧忌與收斂。但是，公款吃喝入罪還必須與財政透明和財政監(jiān)督的改革同時進行。

嘉賓：國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任 楊小軍 北京師范大學(xué)管理學(xué)院教授 王建民 編輯：倪光輝

編輯：不少人稱，如今公款吃喝之風(fēng)已經(jīng)登峰造極。放眼望去，幾乎就沒有不公款吃喝的場合：上級有上級的吃喝，下級有下級的吃喝；發(fā)達地區(qū)有發(fā)達地區(qū)的吃喝，貧困地區(qū)有貧困地區(qū)的吃喝。無論因公因私，只要能納入名目，全部公款買單。公款吃喝泛濫，究竟原因何在？

楊小軍：吃喝之風(fēng)，彌漫社會，既有自古以來的習(xí)俗，更有官場的風(fēng)氣，二者相互影響，彼此作用，共同發(fā)酵，散發(fā)出濃烈的腐敗之味、乖戾之氣、愚昧之態(tài)、諂諛之風(fēng)。比如：上級來人檢查考核，要吃吃喝喝搞好接待；向領(lǐng)導(dǎo)請示匯報工作，要吃吃喝喝聊表敬意；到上級爭取項目資金，要吃吃喝喝搞好協(xié)調(diào)；兄弟單位交流學(xué)習(xí)，要吃吃喝喝盡地主之誼；出門在外招商引資，要吃吃喝喝表現(xiàn)誠意。而公款吃喝又大多與職務(wù)腐敗密切相關(guān)，極易演變成“灰色腐敗”。

王建民：公款吃喝大行其道，其實是權(quán)力與利益交易的市場選擇。權(quán)力腐敗始于交易，交易需要場合。源于崇尚吃喝的傳統(tǒng)，順理成章，手握權(quán)力的人被請上了餐桌?！俺允裁礋o所謂，關(guān)鍵是和誰吃”，“喝多少不重要，重要的是讓關(guān)鍵的人喝滿意”，而人的需求是不斷升級的。這便是公款吃喝的檔次越來越高、成本越來越大的重要原因之一。

編輯：據(jù)有關(guān)方面不完全統(tǒng)計，中國公款吃喝開支1989年為370億元，1994年突破1000億元大關(guān)，2002年達2000億元，2005年突破了3000億元大關(guān)。如此觸目驚心的數(shù)據(jù)，令人痛心。對此百姓一片鞭撻之聲，黨政部門也頻發(fā)禁令。然而，各種名義的公款吃喝行為卻屢禁不止。

楊小軍：習(xí)俗風(fēng)氣，只是一個方面的原因，制度支持才是重要因素。如果沒有公款吃喝財務(wù)制度的保障，官員們吃自己的飯，喝自己的酒，無論如何也不會發(fā)展到如此程度。財務(wù)制度缺陷是公款吃喝的重要原因。我們的財務(wù)制度是允許公款吃喝的。公款吃喝可以在所謂會議費、出國費、培訓(xùn)費、調(diào)研費、科研費等合法的項目下報銷。

王建民：公款吃喝背后，存在巨大的利益鏈條，形成一種腐敗“文化”，成為有些干部跑門子、拉選票、建立所謂“人脈”關(guān)系的主要方式。而公款吃喝的費用之所以能夠順利通過財務(wù)部門、審計部門等的審核與監(jiān)督，是發(fā)票在“漂白”這些龐大的黑色賬目。財務(wù)報銷制度的不完善，在縱容著公款吃喝。

楊小軍：此外，監(jiān)管失策負有重要責(zé)任。貪污是犯罪，這個問題在法律上早已解決；公款吃喝就是一種浪費，這種浪費也應(yīng)是犯罪，卻一直沒有很好地解決。盡管我們下發(fā)過多份文件，試圖遏制公款吃喝，但不僅沒有什么效果，反倒是吃喝之風(fēng)更甚。究其原因，是監(jiān)管失策。正因為監(jiān)管失策，才會有無處不在的大吃大喝。

編輯：據(jù)統(tǒng)計，從新中國成立至今,我國出臺的相關(guān)禁令多達上百項。相關(guān)部門對于公款吃喝消費的規(guī)定越來越細，但“言之諄諄，聽之藐藐”，吃喝之風(fēng)卻有日趨泛濫、蔓延之勢。上百個紅頭文件為啥管不住一張嘴？

楊小軍：上百個紅頭文件來遏制公款吃喝之風(fēng)，說明我們的態(tài)度是堅決的，也是高度重視的，但同時也說明這些文件并沒有真正管用。要想管住公款吃喝之風(fēng)，不能再用一般性要求、反復(fù)強調(diào)等辦法，而應(yīng)當(dāng)用制度和法律手段進行治理。

王建民：不少公職人員認為，“不貪污不受賄，吃吃喝喝有啥罪？”而相關(guān)的規(guī)章制度本身也存在漏洞：一方面，大多禁令文件本身道德倡導(dǎo)性內(nèi)容過多，具體責(zé)任追究等細節(jié)性規(guī)定少，缺乏實際可操作性；另一方面，財政預(yù)算存在不透明、預(yù)算執(zhí)行彈性空間大等特點，各級公務(wù)接待標準也較為模糊，從而在客觀上為各地公款吃喝的超標違規(guī)提供了制度便利。

楊小軍：我們并不缺少遏制公款吃喝的文件，缺少的是保障這些文件規(guī)定能夠嚴格執(zhí)行的法治環(huán)境和法治文化。如果從以下幾個方面著手落實，根治公款吃喝的目的終會達到。

首先，改革財務(wù)制度。其一，所有財政資金使用單位(包括全額撥款和差額撥款單位)、國有企業(yè)和國有控股企業(yè)等，其財務(wù)制度中增設(shè)專門的公款吃喝科目，把所有專門、包含、隱藏在各個其他財務(wù)科目中的吃喝內(nèi)容，單獨列出來，統(tǒng)計匯總，讓吃喝之事和吃喝費用暴露出來。其二，給公款吃喝設(shè)定財務(wù)上限。包括每餐上限和總額上限，限制大吃大喝。其三，財務(wù)科目中的吃喝項目，必須附上參與吃喝的全體人員名單和吃喝的菜單，否則財務(wù)上不能報銷。這樣做，目的是要避免吃喝財務(wù)制度的模糊化，使吃喝之事、吃喝之人具體化、明細化。其四，公款吃喝原則上禁止用酒水，絕對禁止香煙和其他物品。

其次，陽光照射監(jiān)督。吃喝費用、吃喝之人和吃喝之菜單等信息公開，接受監(jiān)督。陽光是最好的防腐劑，也是治理吃喝之風(fēng)的最好方法。我們一直采用的機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督措施和方法，實踐證明并不管用。要管用，必須公開，向全社會公開，接受公眾監(jiān)督。

再次，實行行政問責(zé)。要遏制公款吃喝，關(guān)鍵是要遏制領(lǐng)導(dǎo)干部的吃喝。對于違反相關(guān)制度、參與吃喝的領(lǐng)導(dǎo)干部和負責(zé)批準的領(lǐng)導(dǎo)干部，實行行政問責(zé)，追究其違規(guī)、失職責(zé)任。同時發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。

編輯：數(shù)年前，一位全國人大代表向全國人大常委會提交了《關(guān)于遏制過度應(yīng)酬、公款吃喝的建議》，認為“公款吃喝者侵占和浪費了社會財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)對此通過立法定罪”，并建議修改刑法設(shè)立“揮霍浪費罪”。2009年10月，浙江省舟山市中級人民法院以貪污罪、受賄罪判處岱山縣高亭鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院院長傅平洪有期徒刑11年，傅平洪用公款供個人吃喝玩樂的44萬余元，也被法院全額認定為貪污款。這起案例打破了“刑不上吃喝”的慣例。通過“嚴刑重典”懲治公款吃喝可行嗎？

楊小軍：用“嚴刑重典”懲戒公款吃喝，國外早已有之，我國也有司法先例。法律責(zé)任追究是治理公款吃喝的重要“殺手锏”。具體來說，可在三個方面入法入罪：一是設(shè)立公款吃喝罪。對超出公款吃喝限制且數(shù)額較大的公款吃喝，可以考慮納入刑法范圍，嚴厲懲治公款大吃大喝。參與吃喝之人，均可定罪入刑，或者是對其中級別最高的官員定罪入刑。二是對于超出公款吃喝上限但數(shù)額不大的，可在法律上規(guī)定由參與吃喝之人自己負擔(dān)；已經(jīng)報銷入賬的，負責(zé)退賠。三是對公款吃喝財務(wù)造假之人以貪污罪定罪量刑，予以懲治。就公款吃喝報銷的情況看，不少都是以其他名義科目報銷的。如果對公款吃喝治理措施更加嚴厲，造假之事可能會更多，必須堵塞漏洞，嚴厲懲治財務(wù)造假之人。

王建民：當(dāng)文件和通知所提出的要求都被置若罔聞，那法治就成為必要之舉。一旦有人違規(guī)違法，就要讓其受到嚴厲懲罰，使違法成本大大高于收益。在“職務(wù)消費是個筐，什么都能往里裝”的社會背景下，專門設(shè)立“公款吃喝罪”，將公款吃喝納入刑法規(guī)定范圍，無疑能讓更多的公款吃喝者有所顧忌與收斂。

楊小軍：當(dāng)然，設(shè)立“公款吃喝罪”還必須與強化財政透明和財政監(jiān)督同時進行。懲治公款吃喝之風(fēng)，根本問題是權(quán)力的運行方式，要把行政審批的大權(quán)徹底搬回辦公桌上，而不是酒桌上。在公款吃喝入罪前，首先必須對不同級別、不同層次、不同領(lǐng)域的政府官員的職務(wù)消費情況，進行細致具體的界定。所以，我們要冷靜地看到，這個立法過程本身是個較為復(fù)雜的過程，而且面臨著一些現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

鏈 接

我國關(guān)于公款吃喝的部分禁令

1989年9月18日，中辦、國辦下發(fā)《關(guān)于在國內(nèi)公務(wù)活動中嚴禁用公款宴請和有關(guān)工作餐的規(guī)定》,明確規(guī)定各級黨和國家機關(guān)工作人員在國內(nèi)進行各種公務(wù)活動，包括上級到下級(含到企業(yè)、事業(yè)單位)檢查指導(dǎo)工作、調(diào)查研究，同級之間、地區(qū)之間公務(wù)往來、參觀學(xué)習(xí)以及干部工作調(diào)動等，嚴禁用公款搞任何形式的宴請。工作餐不準上價格昂貴的菜肴，不準用公款購買煙酒。

1993年5月，中辦、國辦發(fā)出通知，嚴禁黨政機關(guān)及工作人員在公務(wù)活動中，接受和贈送禮金、有價證券,請客送禮。對違反規(guī)定者，要堅決追究，并給予黨紀、政紀處分。

1995年1月20日，中紀委會議首次公布了領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的兩條補充規(guī)定：不準參加用公款支付的營業(yè)性歌廳、舞廳、夜總會和其他場所的高消費娛樂活動；在國內(nèi)的單位和個人交往中，不準接受可能對公正執(zhí)行公務(wù)有影響的宴請。

1997年3月28日，《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則(試行)》發(fā)布。準則要求勤儉節(jié)約,禁止講排場、比闊氣、揮霍公款、鋪張浪費。

2003年12月，中紀委、監(jiān)察部發(fā)出通知，要求元旦、春節(jié)期間嚴格遵守廉潔自律規(guī)定，反對鋪張浪費。通知再次強調(diào)堅決制止用公款大吃大喝和用公款支付的高消費娛樂活動。

2005年2月22日修訂的《國務(wù)院工作規(guī)則》中規(guī)定，不陪餐，不吃請，不收禮。

2006年10月20日，中辦、國辦印發(fā)《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》，對進一步規(guī)范黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待工作、嚴肅接待紀律、減少經(jīng)費支出、加強黨風(fēng)廉政建設(shè)提出更多的要求，強調(diào)接待單位不得超標準接待，不得用公款大吃大喝，不得以任何名義贈送禮金、有價證券和貴重禮品、紀念品。

2010年2月24日，《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》發(fā)布，禁止講排場、比闊氣、揮霍公款、鋪張浪費。