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疫情應急響應啟動的反思

    日期:2020-04-16     作者:彭小玲(社會矛盾化解業(yè)務研究委員會、上海市新閔律師事務所)

新冠肺炎疫情爆發(fā)后,疫情信息公開問題引發(fā)了人們的強烈關注。從現(xiàn)有的法律規(guī)范的層面看,針對疫情的信息公開,《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應對法》都有規(guī)定。而之所以引發(fā)爭論,恰恰是因為這兩部法律位階相同,卻作了截然不同的規(guī)定。因此,究竟應該依據(jù)哪種法律來公開疫情信息,仁者見仁,智者見智,法學學者已經(jīng)展開了多方討論。

但本文認為,與其糾纏這個問題,陷入爭執(zhí),不如另辟蹊徑,尋找問題的解決辦法。本文試圖通過分析指出,從依法防疫的角度看,在疫情發(fā)現(xiàn)初期,除了疫情信息的公開之外,地方政府還有權依法啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案,并發(fā)布相應預警。本文想針對地方政府如何依法啟動應急響應機制這一問題,進行法律規(guī)范層面的探討。

   一、幾組重要的法律概念對比

首先要了解,在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中,政府對外發(fā)布的內容應當有哪些?根據(jù)現(xiàn)有的法律,筆者認為主要有以下九項:

A傳染病疫情信息;(《傳染病防治法》第三十八條)

B、突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應急處置工作的信息;(《突發(fā)事件應對法》第五十三條)

C、傳染病預警;(《傳染病防治法》第十九條)

D、突發(fā)事件預警;(《突發(fā)事件應對法》第四十三條)

E、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應;(《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》1.3、4.1

F、政府及有關部門應對突發(fā)事件作出的有關命令、決定;(《突發(fā)事件應對法》第十條)

G、依法劃定的危險源、危險區(qū)域信息;(《突發(fā)事件應對法》第二十條)

H、乙丙類傳染病范圍調整信息;(《傳染病防治法》第三條)

I采取甲類控制的乙類傳染病的相關信息。(《傳染病防治法》第四條)

而我們此次討論的問題主要與第AE項有關。以下我們將對這幾項內容進行詳細分析。

(一)“傳染病疫情信息”(AVS“突發(fā)事件信息”(B

“傳染病疫情信息”(A)的規(guī)定主要來自《傳染病防治法》第38條:“……傳染病暴發(fā)、流行時,國務院衛(wèi)生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息,并可以授權省、自治區(qū)、直轄市政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。”根據(jù)這一規(guī)定,在傳染病爆發(fā)、流行時,武漢市無權直接發(fā)布疫情信息,必須獲得國務院衛(wèi)生行政部門授權后方可由湖北省衛(wèi)生行政部門對外公布。

“突發(fā)事件信息”(B)的規(guī)定來自《突發(fā)事件應對法》第53條規(guī)定:履行統(tǒng)一領導職責或者組織處置突發(fā)事件的政府,應當按照有關規(guī)定統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應急處置工作的信息。按照這條規(guī)定,武漢市有權發(fā)布關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息。

這也是“疫情信息公開”在法律上存在的問題和引發(fā)巨大爭論的癥結所在??紤]到有關“傳染病疫情信息”與“突發(fā)事件信息”之間的區(qū)別及法律適用問題尚存爭論,本文也無意在此問題上做進一步討論,因此本文將繼續(xù)以下兩組的概念對比。

(二)“傳染病預警”(CVS“突發(fā)事件預警”(D

首先要明確的是,突發(fā)公共衛(wèi)生事件,并不僅僅包含傳染病。

《突發(fā)事件應對法》(2007)第三條規(guī)定,突發(fā)事件包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類事件?!?/span>突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》(2011修訂)第二條則明確對“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”做了定義,突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指:突然發(fā)生,造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。通過上述概念辨析,我們已經(jīng)大致認識到如下關系:突發(fā)事件的范圍要比突發(fā)公共衛(wèi)生事件的范圍廣,而突發(fā)公共衛(wèi)生事件的范圍要比傳染病廣。

我國突發(fā)事件應急管理實踐存在不少問題。比如,首先要判斷事件的性質、事件的等級級別,從而確定責任的主體等等,這些都拖延了突發(fā)應急的反應時間。201561日“東方之星”號客輪翻沉事件,湖北省、重慶市、交通運輸部、湖南省等前期都就責任主體而發(fā)生爭論,同時,該事件到底由氣象原因引發(fā),還是安全生產(chǎn)事故,適用什么應急預案,也引發(fā)各種爭論。

根據(jù)《傳染病防治法》第三十八條,在疫情發(fā)現(xiàn)初期,武漢無權公布疫情信息,根據(jù)《傳染病防治法》第十九條:“國務院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預測,及時發(fā)出傳染病預警,根據(jù)情況予以公布?!蔽錆h市無權發(fā)布傳染病預警。   

但同時,根據(jù)《突發(fā)事件應對法》第四十三條可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時,縣級以上地方各級人民政府應當根據(jù)有關法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的權限和程序,發(fā)布相應級別的警報,決定并宣布有關地區(qū)進入預警期?!?此外,根據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》(2006)3.2條也規(guī)定:“各級人民政府衛(wèi)生行政部門……按照公共衛(wèi)生事件的發(fā)生、發(fā)展規(guī)律和特點,……及時做出預警?!?/span>

由此看來,從《突發(fā)事件應對法》的角度,我們可以知道,武漢市有權發(fā)布的是突發(fā)事件預警警報。

(三)“傳染病疫情信息”(AVS“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應”(E

《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》第1.3規(guī)定:根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質、危害程度、涉及范圍,突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大(級)、重大(級)、較大(級)和一般(級)四級?!钡?/span>4.1條規(guī)定:發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時,事發(fā)地的縣級、市(地)級、省級人民政府及其有關部門按照分級響應的原則,作出相應級別應急反應?!?/span>

另外,《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》第1.4條則明確規(guī)定了本預案適用于各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處理。也就是說,不僅傳染病疫情應急事件適用《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》,非傳染病的其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件也適用《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》的相關規(guī)定。

根據(jù)上述分析,我們可以知道,雖然“傳染病疫情信息”公開權在國務院衛(wèi)生行政部門或其授權的省級衛(wèi)生行政部門,但是,突發(fā)公共衛(wèi)生事件(非傳染病公共衛(wèi)生事件)的應急響應的啟動權限在縣級與縣級以上政府,其有權決策并發(fā)布本行政區(qū)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應。 

   二、發(fā)布三/四級預警、啟動應急預案的法律依據(jù)

以此次新冠肺炎疫情為例,作為地方政府,武漢發(fā)布三四級預警、啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應的依據(jù)何在呢?筆者梳理如下:

(一)以《突發(fā)事件應對法》為龍頭的突發(fā)事件應急預案體系

《突發(fā)事件應對法》(2007)第十七條規(guī)定了全國建立突發(fā)事件應急預案體系, 國務院制定《國家突發(fā)事件總體應急預案》,并組織制定國家突發(fā)事件專項應急預案,地方各級人民政府及部門制定各自相應預案。

《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》(2006年)第1.6條明確了在全國突發(fā)公共事件預案體系中,總體應急預案是全國應急預案體系的總綱地位。同時,第1.3條明確了本預案所稱突發(fā)公共事件包括公共衛(wèi)生事件。而公共衛(wèi)生事件主要包括傳染病疫情,群體性不明原因疾病,食品安全等事件。

根據(jù)上述規(guī)定,可以得知,《突發(fā)事件應對法》(2007)、《國家突發(fā)事件總體應急預案》縱向統(tǒng)攝《湖北省突發(fā)事件總體應急預案》、《武漢市突發(fā)事件總體應急預案》等各級政府總體應急預案,橫向統(tǒng)攝《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》、《湖北省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》、《武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》等各級公共衛(wèi)生事件專項預案。

(二)武漢市關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級標準

首先,《武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》(2014)第1.4條明確定義了“群體性不明原因疾病”:指在短時間內,某個相對集中的區(qū)域內同時或者相繼出現(xiàn)具有共同臨床表現(xiàn)患者,且病例不斷增加,范圍不斷擴大,又暫時不能明確診斷的疾病。

1.5.2第三項規(guī)定,發(fā)生傳染性非典型肺炎、人傳染高致病性禽流感疑似病例,屬于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件(II級)。

第1.5.3第五項規(guī)定, 本市一個區(qū)內發(fā)現(xiàn)群體性不明原因疾病,屬于較大突發(fā)公共衛(wèi)生事件(III級)。

1.5.4第二十三項規(guī)定,發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎病例,屬于一般突發(fā)公共衛(wèi)生事件(IV級)。

根據(jù)上述規(guī)定,可以得知,如果能確定該衛(wèi)生事件確為“傳染”性質,按照武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級標準,可以構成重大(II級)及以上突發(fā)公共衛(wèi)生事件。如果不能確定“傳染”性質,根據(jù)“群體性不明原因疾病”的定義,則該事件屬于“不明原因肺炎”或“群體性不明原因疾病”,應劃歸三級或四級突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

(三)發(fā)布突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警并啟動三四級應急響應的權限規(guī)定

在考察了武漢市對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級標準后,接下來的問題是,武漢市是否有權發(fā)布預警并啟動三四級應急響應呢?

《武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》(2014)第4.2條還規(guī)定,突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后,市人民政府根據(jù)市衛(wèi)生計生委提出的建議,向本市發(fā)出公共衛(wèi)生事件預警。預警的內容包括預警的級別、可能引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的類別、性質、預期危害以及預警對象應當采取的響應措施建議等。

5.2條規(guī)定,一般IV級)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時,由區(qū)人民政府宣布啟動預案,并上報市人民政府。較大(III級)及以上級別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件由市專家組進行評估,由市人民政府宣布啟動預案,并上報省人民政府 。

由上述分析可知,武漢市作為市級政府,有權在疫情發(fā)現(xiàn)初期發(fā)布預警并啟動三四級公共衛(wèi)生事件應急響應;華南海鮮市場所在的江漢區(qū)作為區(qū)縣一級政府,有權發(fā)布預警并啟動四級突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應。

   三、結論

綜上分析,可以得出,疫情信息公開法律規(guī)定上存有爭議,但從《突發(fā)事件應對法》及其建立的預案體系的視角來看,地方政府依然有權發(fā)布相應級別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警并啟動應急響應。

中國疾控預防控制中心流行病學首席科學家曾光曾感嘆《傳染病防治法》的普及不夠,筆者在此更想補充強調對《突發(fā)事件應對法》的普及和深入學習,只有明確傳染病公共衛(wèi)生事件與其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件的區(qū)別和聯(lián)系,才能更好的及時、依法地履行各項應急管理職責。




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