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新冠肺炎疫情爆發(fā)后，疫情信息公開問題引發(fā)了人們的強烈關注。從現(xiàn)有的法律規(guī)范的層面看，針對疫情的信息公開，《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應對法》都有規(guī)定。而之所以引發(fā)爭論，恰恰是因為這兩部法律位階相同，卻作了截然不同的規(guī)定。因此，究竟應該依據(jù)哪種法律來公開疫情信息，仁者見仁，智者見智，法學學者已經(jīng)展開了多方討論。
但本文認為，與其糾纏這個問題，陷入爭執(zhí)，不如另辟蹊徑，尋找問題的解決辦法。本文試圖通過分析指出，從依法防疫的角度看，在疫情發(fā)現(xiàn)初期，除了疫情信息的公開之外，地方政府還有權依法啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案，并發(fā)布相應預警。本文想針對地方政府如何依法啟動應急響應機制這一問題，進行法律規(guī)范層面的探討。
一、幾組重要的法律概念對比
首先要了解，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，政府對外發(fā)布的內容應當有哪些？根據(jù)現(xiàn)有的法律，筆者認為主要有以下九項：
A、傳染病疫情信息；（《傳染病防治法》第三十八條）
B、突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應急處置工作的信息；（《突發(fā)事件應對法》第五十三條）
C、傳染病預警；（《傳染病防治法》第十九條）
D、突發(fā)事件預警；（《突發(fā)事件應對法》第四十三條）
E、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應；（《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》1.3、4.1）
F、政府及有關部門應對突發(fā)事件作出的有關命令、決定；（《突發(fā)事件應對法》第十條）
G、依法劃定的危險源、危險區(qū)域信息；（《突發(fā)事件應對法》第二十條）
H、乙丙類傳染病范圍調整信息；（《傳染病防治法》第三條）
I、采取甲類控制的乙類傳染病的相關信息。（《傳染病防治法》第四條）
而我們此次討論的問題主要與第A至E項有關。以下我們將對這幾項內容進行詳細分析。
（一）“傳染病疫情信息”（A）VS“突發(fā)事件信息”（B）
“傳染病疫情信息”（A）的規(guī)定主要來自《傳染病防治法》第38條：“……傳染病暴發(fā)、流行時，國務院衛(wèi)生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區(qū)、直轄市政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。”根據(jù)這一規(guī)定，在傳染病爆發(fā)、流行時，武漢市無權直接發(fā)布疫情信息，必須獲得國務院衛(wèi)生行政部門授權后方可由湖北省衛(wèi)生行政部門對外公布。
“突發(fā)事件信息”（B）的規(guī)定來自《突發(fā)事件應對法》第53條規(guī)定：“履行統(tǒng)一領導職責或者組織處置突發(fā)事件的政府，應當按照有關規(guī)定統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應急處置工作的信息。”按照這條規(guī)定，武漢市有權發(fā)布關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息。
這也是“疫情信息公開”在法律上存在的問題和引發(fā)巨大爭論的癥結所在?？紤]到有關“傳染病疫情信息”與“突發(fā)事件信息”之間的區(qū)別及法律適用問題尚存爭論，本文也無意在此問題上做進一步討論，因此本文將繼續(xù)以下兩組的概念對比。
（二）“傳染病預警”（C）VS“突發(fā)事件預警”（D）
首先要明確的是，突發(fā)公共衛(wèi)生事件，并不僅僅包含傳染病。
《突發(fā)事件應對法》（2007）第三條規(guī)定，突發(fā)事件包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類事件?！?/span>突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》（2011修訂）第二條則明確對“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”做了定義，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指：突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。通過上述概念辨析，我們已經(jīng)大致認識到如下關系：突發(fā)事件的范圍要比突發(fā)公共衛(wèi)生事件的范圍廣，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件的范圍要比傳染病廣。
我國突發(fā)事件應急管理實踐存在不少問題。比如，首先要判斷事件的性質、事件的等級級別，從而確定責任的主體等等，這些都拖延了突發(fā)應急的反應時間。2015年6月1日“東方之星”號客輪翻沉事件，湖北省、重慶市、交通運輸部、湖南省等前期都就責任主體而發(fā)生爭論，同時，該事件到底由氣象原因引發(fā)，還是安全生產(chǎn)事故，適用什么應急預案，也引發(fā)各種爭論。
根據(jù)《傳染病防治法》第三十八條，在疫情發(fā)現(xiàn)初期，武漢無權公布疫情信息，根據(jù)《傳染病防治法》第十九條：“國務院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預測，及時發(fā)出傳染病預警，根據(jù)情況予以公布?！蔽錆h市無權發(fā)布傳染病預警。
但同時，根據(jù)《突發(fā)事件應對法》第四十三條：“可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據(jù)有關法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的權限和程序，發(fā)布相應級別的警報，決定并宣布有關地區(qū)進入預警期?！?此外，根據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》(2006)第3.2條也規(guī)定：“各級人民政府衛(wèi)生行政部門……按照公共衛(wèi)生事件的發(fā)生、發(fā)展規(guī)律和特點，……及時做出預警?！?/span>
由此看來，從《突發(fā)事件應對法》的角度，我們可以知道，武漢市有權發(fā)布的是突發(fā)事件預警警報。
（三）“傳染病疫情信息”（A）VS“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應”（E）
《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》第1.3條規(guī)定：“根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質、危害程度、涉及范圍，突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）四級?！钡?/span>4.1條規(guī)定：“發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，事發(fā)地的縣級、市（地）級、省級人民政府及其有關部門按照分級響應的原則，作出相應級別應急反應?！?/span>
另外，《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》第1.4條則明確規(guī)定了本預案適用于各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處理。也就是說，不僅傳染病疫情應急事件適用《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》，非傳染病的其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件也適用《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》的相關規(guī)定。
根據(jù)上述分析，我們可以知道，雖然“傳染病疫情信息”公開權在國務院衛(wèi)生行政部門或其授權的省級衛(wèi)生行政部門，但是，突發(fā)公共衛(wèi)生事件（非傳染病公共衛(wèi)生事件）的應急響應的啟動權限在縣級與縣級以上政府，其有權決策并發(fā)布本行政區(qū)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應。
二、發(fā)布三/四級預警、啟動應急預案的法律依據(jù)
以此次新冠肺炎疫情為例，作為地方政府，武漢發(fā)布三四級預警、啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應的依據(jù)何在呢？筆者梳理如下：
（一）以《突發(fā)事件應對法》為龍頭的突發(fā)事件應急預案體系
《突發(fā)事件應對法》（2007）第十七條規(guī)定了全國建立突發(fā)事件應急預案體系， 國務院制定《國家突發(fā)事件總體應急預案》，并組織制定國家突發(fā)事件專項應急預案，地方各級人民政府及部門制定各自相應預案。
《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》（2006年）第1.6條明確了在全國突發(fā)公共事件預案體系中，總體應急預案是全國應急預案體系的總綱地位。同時，第1.3條明確了本預案所稱突發(fā)公共事件包括公共衛(wèi)生事件。而公共衛(wèi)生事件主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全等事件。
根據(jù)上述規(guī)定，可以得知，《突發(fā)事件應對法》（2007）、《國家突發(fā)事件總體應急預案》縱向統(tǒng)攝《湖北省突發(fā)事件總體應急預案》、《武漢市突發(fā)事件總體應急預案》等各級政府總體應急預案，橫向統(tǒng)攝《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》、《湖北省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》、《武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》等各級公共衛(wèi)生事件專項預案。
（二）武漢市關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級標準
首先，《武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》（2014）第1.4條明確定義了“群體性不明原因疾病”：指在短時間內，某個相對集中的區(qū)域內同時或者相繼出現(xiàn)具有共同臨床表現(xiàn)患者，且病例不斷增加，范圍不斷擴大，又暫時不能明確診斷的疾病。
第1.5.2第三項規(guī)定，發(fā)生傳染性非典型肺炎、人傳染高致病性禽流感疑似病例，屬于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件（II級）。
第1.5.3第五項規(guī)定， 本市一個區(qū)內發(fā)現(xiàn)群體性不明原因疾病，屬于較大突發(fā)公共衛(wèi)生事件（III級）。
第1.5.4第二十三項規(guī)定，發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎病例，屬于一般突發(fā)公共衛(wèi)生事件（IV級）。
根據(jù)上述規(guī)定，可以得知，如果能確定該衛(wèi)生事件確為“傳染”性質，按照武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級標準，可以構成重大（II級）及以上突發(fā)公共衛(wèi)生事件。如果不能確定“傳染”性質，根據(jù)“群體性不明原因疾病”的定義，則該事件屬于“不明原因肺炎”或“群體性不明原因疾病”，應劃歸三級或四級突發(fā)公共衛(wèi)生事件。
（三）發(fā)布突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警并啟動三四級應急響應的權限規(guī)定
在考察了武漢市對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級標準后，接下來的問題是，武漢市是否有權發(fā)布預警并啟動三四級應急響應呢？
《武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》（2014）第4.2條還規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，市人民政府根據(jù)市衛(wèi)生計生委提出的建議，向本市發(fā)出公共衛(wèi)生事件預警。預警的內容包括預警的級別、可能引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的類別、性質、預期危害以及預警對象應當采取的響應措施建議等。
第5.2條規(guī)定，一般（IV級）突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，由區(qū)人民政府宣布啟動預案，并上報市人民政府。較大（III級）及以上級別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件由市專家組進行評估，由市人民政府宣布啟動預案，并上報省人民政府 。
由上述分析可知，武漢市作為市級政府，有權在疫情發(fā)現(xiàn)初期發(fā)布預警并啟動三四級公共衛(wèi)生事件應急響應；華南海鮮市場所在的江漢區(qū)作為區(qū)縣一級政府，有權發(fā)布預警并啟動四級突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應。
三、結論
綜上分析，可以得出，疫情信息公開法律規(guī)定上存有爭議，但從《突發(fā)事件應對法》及其建立的預案體系的視角來看，地方政府依然有權發(fā)布相應級別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警并啟動應急響應。
中國疾控預防控制中心流行病學首席科學家曾光曾感嘆《傳染病防治法》的普及不夠，筆者在此更想補充強調對《突發(fā)事件應對法》的普及和深入學習，只有明確傳染病公共衛(wèi)生事件與其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件的區(qū)別和聯(lián)系，才能更好的及時、依法地履行各項應急管理職責。
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