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       三、《促進(jìn)條例》的內(nèi)容框架及要點(diǎn)解讀

《促進(jìn)條例》共分八章65條。第一章為總則部分，第1條至第5條。第二章為職責(zé)分工，第6條至第17條，內(nèi)容包括：人民政府及綜治部門職責(zé)、司法機(jī)構(gòu)職責(zé)、信訪機(jī)構(gòu)職責(zé)、村委居委職責(zé)、人民團(tuán)體和社會(huì)團(tuán)體職責(zé)及其聯(lián)合化解職責(zé)。第三章為化解途徑，第18條至31條，主要包括：七種糾紛化解途徑、中立評(píng)估和調(diào)查、在線化解糾紛等。 第四章為程序銜接 ，第32條至42條，內(nèi)容包括：首接負(fù)責(zé)制、邀請(qǐng)調(diào)解、多種糾紛解決方式的銜接等。第五章為組織建設(shè) ，第43條至51條，主要包括：人民調(diào)解委員會(huì)、行業(yè)性調(diào)解組織和商事調(diào)解組織、個(gè)人調(diào)解工作室、律師調(diào)解隊(duì)伍等多方調(diào)解力量。第六章為保障措施，第52條至59條，內(nèi)容包括：糾紛多元化解服務(wù)平臺(tái)、訴訟與非訴訟對(duì)接平臺(tái)、經(jīng)費(fèi)保障、購(gòu)買社會(huì)服務(wù)等。第七章為監(jiān)督考核和責(zé)任追究，第60條至64條，內(nèi)容包括：對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督考核、對(duì)調(diào)解組織和調(diào)解員的監(jiān)督管理、市場(chǎng)收費(fèi)等。第八章為附則。 
     《促進(jìn)條例》總結(jié)吸納了山東各地推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，借鑒吸收了國(guó)內(nèi)外理論與實(shí)踐探索的有益成果，在制度設(shè)計(jì)和內(nèi)容安排上體現(xiàn)了多項(xiàng)創(chuàng)新舉措：

      （一）對(duì)各糾紛化解主體組織建設(shè)和職責(zé)進(jìn)行定位，推進(jìn)糾紛化解分流 

根據(jù)《促進(jìn)條例》規(guī)定，各類矛盾糾紛可在源頭處從以下幾個(gè)層面分流:

1、人民法院內(nèi)部訴調(diào)的分流

人民法院可以通過建立和完善特邀調(diào)解員名冊(cè)制度、法院專職調(diào)解員制度， 以及通過訴訟外調(diào)解組織在人民法院的設(shè)立調(diào)解工作室，通過立案前或立案后多階段的委托調(diào)解、案件類型的分流引導(dǎo)、專業(yè)事項(xiàng)的分類處理，實(shí)現(xiàn)調(diào)解與裁判的適當(dāng)分離。

       2、充分發(fā)揮其他訴訟外調(diào)解組織的調(diào)解作用

首先，從化解主體上看，《促進(jìn)條例》規(guī)定了十大主體的化解職責(zé)，分別為人民政府、各級(jí)社會(huì)綜治部門、人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政部門、人民政府法制工作機(jī)構(gòu)、信訪工作機(jī)構(gòu)、村委居委、各類人民團(tuán)體和社會(huì)團(tuán)體，以及上述主體的聯(lián)合化解職責(zé)。

其次，從化解方式上看，《促進(jìn)條例》在規(guī)定了和解、調(diào)解、行政裁決、復(fù)議、仲裁、訴訟等常規(guī)化解途徑之外，還強(qiáng)調(diào)了中立評(píng)估和調(diào)查的作用，并開創(chuàng)了在線化解糾紛的新形式。

再次，《促進(jìn)條例》還通過矛盾化解首接負(fù)責(zé)制、邀請(qǐng)調(diào)解制、和解或調(diào)解協(xié)議債權(quán)文書公證、仲裁確認(rèn)、調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)等規(guī)定，為多種糾紛解決方式能達(dá)成合力奠定了程序銜接的立法基礎(chǔ)。

     （二）明確了人民法院在多元化解糾紛工作中的職責(zé)定位，并提出了具體要求：

1、訴訟風(fēng)險(xiǎn)告知。人民法院在登記立案前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行訴訟風(fēng)險(xiǎn)告知，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適宜的糾紛化解途徑。

2、先行調(diào)解。當(dāng)事人起訴的民事商事糾紛，人民法院認(rèn)為適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，先行調(diào)解的糾紛可以通過在人民法院調(diào)解組織和調(diào)解員名冊(cè)中的組織或者個(gè)人進(jìn)行調(diào)解。

3、司法確認(rèn)和審查非訴執(zhí)行。對(duì)符合法律規(guī)定的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以依法共同向人民法院申請(qǐng)確認(rèn)其法律效力。對(duì)公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的債權(quán)文書，對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)制作的發(fā)生法律效力的調(diào)解書、裁決書，當(dāng)事人可以依法申請(qǐng)執(zhí)行。

4、訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)。中級(jí)、基層人民法院構(gòu)建訴訟與非訴訟方式對(duì)接平臺(tái)。調(diào)解組織可以在該平臺(tái)設(shè)立調(diào)解工作室。

（三）多層次的經(jīng)費(fèi)保障制度

經(jīng)費(fèi)保障是推動(dòng)矛盾糾紛多元化解的物質(zhì)基礎(chǔ)。

《條例》規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)糾紛多元化解工作所需經(jīng)費(fèi)給予必要的支持和保障，對(duì)社會(huì)組織設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)、公益性調(diào)解組織及其人員給予適當(dāng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助和補(bǔ)貼。

縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)所需工作經(jīng)費(fèi)，納入本級(jí)人民政府財(cái)政預(yù)算。而對(duì)于沒有政府資金支持、實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的調(diào)解，則可以適當(dāng)收取費(fèi)用。

       四、《促進(jìn)條例》意義及啟示

     （一）深入認(rèn)識(shí)《促進(jìn)條例》的重大意義

     全面深化多元化糾紛解決機(jī)制改革，是山東省為響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)中央戰(zhàn)略部署、提升社會(huì)治理水平、推進(jìn)全社會(huì)多層次多領(lǐng)域依法治理的重大改革舉措。《促進(jìn)條例》規(guī)定，建立健全由和解、調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁、訴訟等途徑有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、高效便捷的糾紛多元化解機(jī)制，合理配置糾紛化解資源，為人民群眾提供適宜的糾紛化解渠道，宗旨是要促進(jìn)糾紛多元化解，保障人民群眾合法權(quán)益，增進(jìn)社會(huì)和諧，維護(hù)公平正義，無(wú)論對(duì)國(guó)家治理還是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，都具有重要意義。 

      （二）發(fā)揮市場(chǎng)主體在建設(shè)多元化解糾紛機(jī)制中的“先遣兵”作用

       1、律所等市場(chǎng)主體能滿足多元化解機(jī)制中第三方中立、專業(yè)、責(zé)任監(jiān)管等要求

《促進(jìn)條例》第十一條規(guī)定，司法行政部門應(yīng)積極推動(dòng)律師事務(wù)所等法律服務(wù)組織參與糾紛化解。事實(shí)上，律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)是糾紛多元化解的一支重要力量。律師事務(wù)所的本身所具有的法律服務(wù)行業(yè)屬性決定了其具有一般的市場(chǎng)主體所不具有的專業(yè)性和技術(shù)性；其次，律師事務(wù)所可以根據(jù)當(dāng)事人雙方的共同委托，對(duì)糾紛事實(shí)、法律適用進(jìn)行評(píng)估，或者對(duì)糾紛事實(shí)依法進(jìn)行調(diào)查。評(píng)估意見和調(diào)查結(jié)果作為糾紛化解的參考依據(jù)。其發(fā)揮中立第三方的作用不可忽視；再次，律師事務(wù)所是成熟的國(guó)家法律行業(yè)機(jī)構(gòu)之一，具有較強(qiáng)的組織性，其行業(yè)規(guī)則、職業(yè)道德和行政監(jiān)管都已然成熟，具有較強(qiáng)的可追責(zé)性。

因此，律師事務(wù)所在糾紛多元化解機(jī)制中，應(yīng)當(dāng)充分意識(shí)到其優(yōu)勢(shì)地位，發(fā)揮應(yīng)有的先遣作用，《促進(jìn)條例》第五十條也規(guī)定，鼓勵(lì)和支持律師協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所建立律師調(diào)解員隊(duì)伍，為糾紛化解提供服務(wù)。

2、律所等市場(chǎng)主體能利用市場(chǎng)方式解決財(cái)政預(yù)算的有限性

目前，根據(jù)《促進(jìn)條例》第五十四、五十五、六十二條規(guī)定，山東省糾紛多元化解系統(tǒng)目前采用的補(bǔ)助補(bǔ)貼、財(cái)政撥款、市場(chǎng)合理收費(fèi)、服務(wù)購(gòu)買相結(jié)合的多層次保障機(jī)制。

對(duì)社會(huì)組織設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)、公益性調(diào)解組織及其人員給予適當(dāng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助和補(bǔ)貼；縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)則由本級(jí)政府財(cái)政撥款，納入預(yù)算；沒有政府資金支持的市場(chǎng)化調(diào)解運(yùn)作，則可以適當(dāng)收取費(fèi)用。但補(bǔ)助和補(bǔ)貼的金額有限，財(cái)政撥款則受限于財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)籌約束，其固有的有限性、約束性決定了其必定無(wú)法滿足廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)于各種矛盾糾紛的解決需求，以及各種不同的解決層次和方式。而律師事務(wù)所則可以在此充分發(fā)揮其市場(chǎng)主體的靈活性，通過市場(chǎng)化的運(yùn)作，在提供全方位、多層次、專業(yè)性的化解服務(wù)供給的同時(shí)，用市場(chǎng)手段彌補(bǔ)財(cái)政經(jīng)費(fèi)無(wú)暇顧及之處，達(dá)到人民群眾、政府、法院和社會(huì)發(fā)展等各方利益的共贏。