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近日，接到某政府平臺公司A公司就其與某鎮(zhèn)政府、B公司簽訂的三方協(xié)議糾紛的咨詢。
該協(xié)議具體權(quán)利義務(wù)大致為：某鎮(zhèn)政府?dāng)M收回B公司位于該鎮(zhèn)的劃撥用地使用權(quán)，并協(xié)助A公司競拍取得該鎮(zhèn)甲地塊的國有土地使用權(quán)。若A公司其后事實上取得甲地塊的國有土地使用權(quán)的，需以低于市場價格將其位于該鎮(zhèn)乙地塊上的部分建筑物出賣給B公司。其中B公司取得乙地塊上建筑物的價格與市場價格的差額部分，即實際優(yōu)惠的金額，則抵作鎮(zhèn)政府本應(yīng)支付給B公司的動遷安置補償款項部分。
鑒于該協(xié)議在后續(xù)履行過程中產(chǎn)生各種糾紛，該三方協(xié)議的效力問題成為各方爭議焦點之一。
我們在為客戶提供法律服務(wù)的同時，進行了大量的法律規(guī)定及案例檢索，就此特做整理歸類，希望對各位有一些幫助。
一、法院認定該類協(xié)議有效的情形
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、法院以“協(xié)議內(nèi)容不涉及分割或協(xié)議處置土地出讓金、土地的具體交付、過戶時間等具體問題”為由，認為其并不是一份正式的土地出讓合同，據(jù)此認為未違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定，應(yīng)屬有效。
【案例01】上海市浦東新區(qū)曹路鎮(zhèn)人民政府與上海陸洋經(jīng)濟聯(lián)合發(fā)展有限公司建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛審判監(jiān)督民事裁定書，上海市高級人民法院(2016)滬民申115號
【案涉協(xié)議書摘要】2000年，陸洋公司與曹路鎮(zhèn)政府簽訂《協(xié)議書》，約定：陸洋公司為支持曹路鎮(zhèn)汽車工業(yè)發(fā)展，將其擁有的位于上川路以北、陳邵路以西、金惠路以東（金惠路以西尚有部分）某某村100.857畝土地使用權(quán)以18萬元/畝的價格轉(zhuǎn)讓給曹路鎮(zhèn)政府；同時，曹路鎮(zhèn)政府為了補償陸洋公司，愿意將外環(huán)線以東、金海路以北、民耀路以西的154畝土地（即下所述“新華村10宗土地”）轉(zhuǎn)讓給陸洋公司開發(fā)，土地征用、養(yǎng)吸勞安置、動拆遷由曹路鎮(zhèn)政府負責(zé)，完成后交付陸洋公司，轉(zhuǎn)讓價格按60萬元∕畝。
2005年，雙方又簽訂《補充協(xié)議》，約定：陸洋公司通過摘牌方式取得新華村10宗土地的開發(fā)權(quán)，無論最終摘牌價格多少，曹路鎮(zhèn)均按110萬元/畝收取成本，并在110萬元/畝的價格內(nèi)按110萬元/畝為基礎(chǔ)承擔(dān)政府收取的土地出讓金，摘牌價格超出110萬元/畝的部分全部返還陸洋公司，超出部分的土地出讓金由陸洋公司按超出部分為基礎(chǔ)自行承擔(dān)；如果陸洋公司未獲得新華村10宗土地的開發(fā)權(quán)，曹路鎮(zhèn)政府按該塊土地出讓價格的70%扣除110萬元/畝后返還陸洋公司。
【法院裁判認為】《協(xié)議書》中并未對新華村土地的具體交付、過戶時間等事項進行約定，由此可見，《協(xié)議書》并不是一份正式的土地出讓合同
[1]
?！秴f(xié)議書》系約定集體土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換前置程序的土地置換框架協(xié)議，并無直接出讓集體土地的意思表示?！堆a充協(xié)議》中結(jié)算方式的條款系以競拍的不同結(jié)果為條件，分別約定了競拍成功與不成功情況下的補償金計算方法，并無陸洋公司可直接收取土地出讓金的意思表示。故上述兩份協(xié)議均未違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定，應(yīng)屬有效。
2
、法院以“協(xié)議僅對雙方權(quán)利義務(wù)進行框架性約定，無法就其單獨全面履行”為由認定協(xié)議性質(zhì)為預(yù)約合同，且未違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定，合法有效。
【案例02】香港大橫瀝國際度假村投資管理公司、綿陽市新南湖樂園有限公司合同糾紛二審民事判決書，最高人民法院 (2017)
最高法民終194號
【案涉協(xié)議書摘要】2002年，綿陽市經(jīng)開區(qū)管委會與大橫瀝公司簽訂《購買土地協(xié)議》，約定：一、大橫瀝公司在綿陽市注冊新南湖項目公司用于建設(shè)南湖樂園等項目，占地面積約2000畝，項目投資3億元；土地性質(zhì)為出讓，用地性質(zhì)為商業(yè)用地，使用期限50年，爭取70年，協(xié)議簽訂之日起七日內(nèi)付土地款100萬元，項目建成后再付土地款100萬元，經(jīng)開區(qū)管委會交付國有土地使用證予大橫瀝公司后，大橫瀝公司再支付余款300萬元。二、經(jīng)開區(qū)管委會為大橫瀝公司用地配套水、電、氣、通訊、道路等基礎(chǔ)設(shè)施及道路兩邊綠化。三、南湖樂園內(nèi)主干道建設(shè)由經(jīng)開區(qū)管委會負責(zé)完成。四、經(jīng)開區(qū)管委會向大橫瀝公司出讓南湖樂園以北、鴻南路以西土地200畝；五、經(jīng)開區(qū)管委會在大橫瀝公司進場之前，協(xié)助大橫瀝公司做好注冊公司進區(qū)項目立項、工商注冊登記、城建報批等服務(wù)工作；六、大橫瀝公司在經(jīng)開區(qū)內(nèi)注冊公司，享受綿陽科技城有關(guān)優(yōu)惠政策。
【法院裁判認為】該協(xié)議對雙方的權(quán)利義務(wù)進行了框架性約定，是雙方當(dāng)事人的真實意思表示。但是，《購買土地協(xié)議》除總體規(guī)劃招商引資和土地出讓等內(nèi)容，對協(xié)議所涉及的出讓土地性質(zhì)的調(diào)整、如何達成符合城市規(guī)劃及土地出讓的具體條件、出讓土地范圍和具體時間等均未明確，這就決定其難以只就該協(xié)議單獨進行全面實際履行。因此，《購買土地協(xié)議》對項目的構(gòu)架進行的約定，為雙方當(dāng)事人以后訂立具體的履行合同確立了基礎(chǔ)。本案中，當(dāng)事人也正是通過《土地出讓協(xié)議》和《南湖公園承包經(jīng)營合同》的方式，使該框架性協(xié)議得以部分落實，即單獨履行《購買土地協(xié)議》不具備的條件，通過后續(xù)合同予以調(diào)整、完善并得以實際履行。本案當(dāng)事人訂立的《購買土地協(xié)議》是雙方當(dāng)事人真實意思表示，協(xié)議不違反法律、行政法規(guī)的效力性強制性規(guī)定，應(yīng)認定為有效合同。
二、法院認定該類協(xié)議無效的情形
1
、法院以“協(xié)議或協(xié)議中某條款內(nèi)容涉及出讓土地的范圍、年限、價格、交接前的前期工作”為由，認為本質(zhì)上屬于土地使用權(quán)出讓合同，因簽約主體違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定，該協(xié)議或該條款無效。
【案例03】何偉忠、常昆工業(yè)園區(qū)管理委員會建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛二審民事判決書，最高人民法院（2017）最高法民終215號
【案涉協(xié)議書摘要】2002年，常昆工業(yè)園管委會（甲方）與常昆大酒店（乙方）簽訂《意向書》，約定：甲方把常昆工業(yè)園區(qū)B區(qū)常昆公路以西，新南橋以北，加油站以南，張家港以東國有土地88畝使用權(quán)依法出讓給乙方使用；甲方負責(zé)出讓地塊“五通一平”工作（五通即路通、電通、給排水通、電訊通、煤氣管接通，一平即場地平整）；雙方簽約后，甲方負責(zé)辦理涉及批租土地手續(xù)的相關(guān)事項，確保乙方領(lǐng)取土地使用權(quán)證，并提供建設(shè)管理等服務(wù)，確保乙方項目按時實施；乙方在批租土地上新建建筑物，須按規(guī)定辦理報批手續(xù)；乙方確認土地使用權(quán)出讓金價格，總額為352萬元，雙方簽約后七天內(nèi)交付批租總額計160萬元，余款在乙方領(lǐng)到土地使用權(quán)證時全部付清；該宗土地使用權(quán)出讓合同書經(jīng)有權(quán)一級人民政府批準(zhǔn)后，乙方與常熟國土局訂立國有土地使用權(quán)出讓合同，并在甲方幫助下辦理土地使用權(quán)證手續(xù)等。
【法院裁判認為】結(jié)合《意向書》的內(nèi)容分析，涉及出讓土地的范圍、年限、價格、土地交接前的前期工作，故案涉合同本質(zhì)上屬于土地使用權(quán)出讓合同。本案中何偉忠并未舉證證明常熟國土局對案涉土地使用權(quán)出讓合同進行追認以及與常熟國土局訂立正式的土地使用權(quán)出讓合同，常昆工業(yè)園管委會無權(quán)訂立土地使用權(quán)出讓合同，其簽訂《意向書》，與常昆大酒店訂立的土地使用權(quán)出讓合同，不能認定為預(yù)約合同，其效力應(yīng)屬于無效合同。
【案例04】再審申請人福州宏偉興業(yè)化纖有限公司與被申請人福建省羅源灣開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展公司、羅源灣開發(fā)區(qū)管理委員會合同糾紛申請再審民事裁定書，最高人民法院（2013）民申字第2283號
【案涉協(xié)議書摘要】2002年，羅源灣開發(fā)區(qū)管委會（甲方）與宏偉公司法定代表人施振根（乙方）簽訂《投資項目合同》，約定：甲方將羅源灣開發(fā)區(qū)北工業(yè)區(qū)化纖生產(chǎn)專用廠房及土地17.6畝租賃給乙方，租賃期限5年，2003年1月15日至2008年1月15日。該《投資項目合同》第六條第七款約定：“租賃期滿后，甲方按廠區(qū)（含所有建筑物及附屬設(shè)施、設(shè)備）建設(shè)的成本價（以審計部門審核確認的造價為準(zhǔn)）將廠區(qū)（含土地）轉(zhuǎn)讓給乙方。乙方分三年平均支付轉(zhuǎn)讓金，轉(zhuǎn)讓金于每年6月1日前付清?！?/span>
【法院裁判認為】案涉《項目投資合同》系管委會與化纖公司簽訂，其中第六條第七款約定：“租賃期滿后，甲方（管委會）按廠區(qū)（含所有建筑物及附屬設(shè)施、設(shè)備）建設(shè)的成本價（以審計部門審核確認的造價為準(zhǔn)）將廠區(qū)（含土地）轉(zhuǎn)讓給乙方（化纖公司），乙方分三年平均支付轉(zhuǎn)讓金，轉(zhuǎn)讓金于每年6月1日前付清。”上述合同條款中包含土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓內(nèi)容，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）規(guī)定
[2]
，該條款應(yīng)認定為無效；雖本案屬于《解釋》實施前由開發(fā)區(qū)管委會作為出讓方與受讓方簽訂合同的情形，但由于在本案起訴前并未經(jīng)市、縣人民政府追認，因此仍不能適用《解釋》第二條第二款的除外條款，案涉合同第六條第七款仍應(yīng)當(dāng)認定為無效。
2
、法院以“協(xié)議涉及的土地性質(zhì)不具出讓條件（未利用地或集體土地）”為由，認為違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定認定，協(xié)議無效。
【案例05】皋蘭縣人民政府與甘肅創(chuàng)偉土地整理有限公司合同糾紛申訴、申請民事裁定書，最高人民法院（2015）民申字第1192號
【法院裁判認為】本案訟爭項目土地屬國有荒山、荒坡等未利用地，其開發(fā)建設(shè)不僅應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理專項規(guī)劃，且需經(jīng)依法批準(zhǔn)后進行。經(jīng)原審法院審理查明，涉案《項目合同書》《補充合同》及《補充條款》簽訂時，訟爭合同項下的國有未利用地的開發(fā)建設(shè)并未獲得有權(quán)政府的批準(zhǔn)。據(jù)此，原審法院認為本案雙方當(dāng)事人未經(jīng)蘭州市政府批準(zhǔn)即開始對涉案的國有未利用地實施土地開發(fā)的行為違反了《中華人民共和國土地管理法》第七十六條
[3]
的強制性規(guī)定，雙方所簽訂的上述合同為無效合同的認定，理據(jù)充分，并無不妥。
【案例06】煙臺市國土資源局經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)分局與煙臺開發(fā)區(qū)巨人房地產(chǎn)建筑開發(fā)總公司建設(shè)用地使用權(quán)糾紛再審復(fù)查與審判監(jiān)督民事裁定書，山東省高級人民法院（2016）魯民申185號
【案涉協(xié)議書摘要】2004年，開發(fā)區(qū)國土局與巨人公司簽訂《調(diào)換土地協(xié)議書》，就高壓走廊和奇章化工廠占用了轉(zhuǎn)讓給巨人公司的土地使得原有土地面積減少進行土地調(diào)換的補償作出約定：調(diào)換后的土地位置為開發(fā)區(qū)北于家村西北角、卡斯特酒莊東（即A-14小區(qū)）。后經(jīng)查，協(xié)議簽訂時，涉案A-14小區(qū)的土地屬于開發(fā)區(qū)古現(xiàn)街道北于家村的集體土地。
【法院裁判認為】申請人與被申請人簽訂調(diào)換土地協(xié)議時，部分土地的所有權(quán)性質(zhì)尚未發(fā)生變化，即部分土地仍屬于農(nóng)村集體土地，尚未被征收轉(zhuǎn)性為國有土地。根據(jù)我國土地管理法等法律的規(guī)定
[4]
，農(nóng)村集體土地在未被征收轉(zhuǎn)為國有土地的情形下不允許進入土地流轉(zhuǎn)市場，因此，申請人與被申請人訂立的調(diào)換土地協(xié)議中所涉標(biāo)的物出讓違反了法律的效力性強制性規(guī)定；即使開發(fā)區(qū)國土局取得了上述土地的處分權(quán)，調(diào)換土地協(xié)議書也違反了我國法律中關(guān)于經(jīng)營性用地應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價的方式出讓的強制性禁止規(guī)定
[5]
。因此，被申請人與申請人訂立的調(diào)換土地協(xié)議應(yīng)認定無效。
通過上述整理可以看出，非土地管理部門簽訂的土地置換類協(xié)議的效力相對復(fù)雜，還是需要具體問題具體分析，但法院的整體審理思路還是據(jù)其是否存違反法律、行政法規(guī)效力性強制性規(guī)定的約定來做相應(yīng)裁定。
[1]
《城市房地產(chǎn)管理法》第十五條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓，應(yīng)當(dāng)簽訂書面出讓合同。土地使用權(quán)出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。
[2] 《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二條規(guī)定，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，應(yīng)當(dāng)認定無效。 本解釋實施前，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，起訴前經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門追認的，可以認定合同有效。
[3] 《中華人民共和國土地管理法》第七十六條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。 超過批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。
[4]
《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。
[5]
《城市房地產(chǎn)管理法》第十三條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價。
《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第四條規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。
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