近日,接到某政府平臺公司A公司就其與某鎮(zhèn)政府、B公司簽訂的三方協(xié)議糾紛的咨詢。
該協(xié)議具體權(quán)利義務(wù)大致為:某鎮(zhèn)政府?dāng)M收回B公司位于該鎮(zhèn)的劃撥用地使用權(quán),并協(xié)助A公司競拍取得該鎮(zhèn)甲地塊的國有土地使用權(quán)。若A公司其后事實上取得甲地塊的國有土地使用權(quán)的,需以低于市場價格將其位于該鎮(zhèn)乙地塊上的部分建筑物出賣給B公司。其中B公司取得乙地塊上建筑物的價格與市場價格的差額部分,即實際優(yōu)惠的金額,則抵作鎮(zhèn)政府本應(yīng)支付給B公司的動遷安置補償款項部分。
鑒于該協(xié)議在后續(xù)履行過程中產(chǎn)生各種糾紛,該三方協(xié)議的效力問題成為各方爭議焦點之一。
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一、法院認定該類協(xié)議有效的情形
1
、法院以“協(xié)議內(nèi)容不涉及分割或協(xié)議處置土地出讓金、土地的具體交付、過戶時間等具體問題”為由,認為其并不是一份正式的土地出讓合同,據(jù)此認為未違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定,應(yīng)屬有效。
【案例01】上海市浦東新區(qū)曹路鎮(zhèn)人民政府與上海陸洋經(jīng)濟聯(lián)合發(fā)展有限公司建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛審判監(jiān)督民事裁定書,上海市高級人民法院(2016)滬民申115號
【案涉協(xié)議書摘要】2000年,陸洋公司與曹路鎮(zhèn)政府簽訂《協(xié)議書》,約定:陸洋公司為支持曹路鎮(zhèn)汽車工業(yè)發(fā)展,將其擁有的位于上川路以北、陳邵路以西、金惠路以東(金惠路以西尚有部分)某某村100.857畝土地使用權(quán)以18萬元/畝的價格轉(zhuǎn)讓給曹路鎮(zhèn)政府;同時,曹路鎮(zhèn)政府為了補償陸洋公司,愿意將外環(huán)線以東、金海路以北、民耀路以西的154畝土地(即下所述“新華村10宗土地”)轉(zhuǎn)讓給陸洋公司開發(fā),土地征用、養(yǎng)吸勞安置、動拆遷由曹路鎮(zhèn)政府負責(zé),完成后交付陸洋公司,轉(zhuǎn)讓價格按60萬元∕畝。
2005年,雙方又簽訂《補充協(xié)議》,約定:陸洋公司通過摘牌方式取得新華村10宗土地的開發(fā)權(quán),無論最終摘牌價格多少,曹路鎮(zhèn)均按110萬元/畝收取成本,并在110萬元/畝的價格內(nèi)按110萬元/畝為基礎(chǔ)承擔(dān)政府收取的土地出讓金,摘牌價格超出110萬元/畝的部分全部返還陸洋公司,超出部分的土地出讓金由陸洋公司按超出部分為基礎(chǔ)自行承擔(dān);如果陸洋公司未獲得新華村10宗土地的開發(fā)權(quán),曹路鎮(zhèn)政府按該塊土地出讓價格的70%扣除110萬元/畝后返還陸洋公司。
【法院裁判認為】《協(xié)議書》中并未對新華村土地的具體交付、過戶時間等事項進行約定,由此可見,《協(xié)議書》并不是一份正式的土地出讓合同
[1]
?!秴f(xié)議書》系約定集體土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換前置程序的土地置換框架協(xié)議,并無直接出讓集體土地的意思表示?!堆a充協(xié)議》中結(jié)算方式的條款系以競拍的不同結(jié)果為條件,分別約定了競拍成功與不成功情況下的補償金計算方法,并無陸洋公司可直接收取土地出讓金的意思表示。故上述兩份協(xié)議均未違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定,應(yīng)屬有效。
2
、法院以“協(xié)議僅對雙方權(quán)利義務(wù)進行框架性約定,無法就其單獨全面履行”為由認定協(xié)議性質(zhì)為預(yù)約合同,且未違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定,合法有效。
【案例02】香港大橫瀝國際度假村投資管理公司、綿陽市新南湖樂園有限公司合同糾紛二審民事判決書,最高人民法院 (2017)
最高法民終194號
【案涉協(xié)議書摘要】2002年,綿陽市經(jīng)開區(qū)管委會與大橫瀝公司簽訂《購買土地協(xié)議》,約定:一、大橫瀝公司在綿陽市注冊新南湖項目公司用于建設(shè)南湖樂園等項目,占地面積約2000畝,項目投資3億元;土地性質(zhì)為出讓,用地性質(zhì)為商業(yè)用地,使用期限50年,爭取70年,協(xié)議簽訂之日起七日內(nèi)付土地款100萬元,項目建成后再付土地款100萬元,經(jīng)開區(qū)管委會交付國有土地使用證予大橫瀝公司后,大橫瀝公司再支付余款300萬元。二、經(jīng)開區(qū)管委會為大橫瀝公司用地配套水、電、氣、通訊、道路等基礎(chǔ)設(shè)施及道路兩邊綠化。三、南湖樂園內(nèi)主干道建設(shè)由經(jīng)開區(qū)管委會負責(zé)完成。四、經(jīng)開區(qū)管委會向大橫瀝公司出讓南湖樂園以北、鴻南路以西土地200畝;五、經(jīng)開區(qū)管委會在大橫瀝公司進場之前,協(xié)助大橫瀝公司做好注冊公司進區(qū)項目立項、工商注冊登記、城建報批等服務(wù)工作;六、大橫瀝公司在經(jīng)開區(qū)內(nèi)注冊公司,享受綿陽科技城有關(guān)優(yōu)惠政策。
【法院裁判認為】該協(xié)議對雙方的權(quán)利義務(wù)進行了框架性約定,是雙方當(dāng)事人的真實意思表示。但是,《購買土地協(xié)議》除總體規(guī)劃招商引資和土地出讓等內(nèi)容,對協(xié)議所涉及的出讓土地性質(zhì)的調(diào)整、如何達成符合城市規(guī)劃及土地出讓的具體條件、出讓土地范圍和具體時間等均未明確,這就決定其難以只就該協(xié)議單獨進行全面實際履行。因此,《購買土地協(xié)議》對項目的構(gòu)架進行的約定,為雙方當(dāng)事人以后訂立具體的履行合同確立了基礎(chǔ)。本案中,當(dāng)事人也正是通過《土地出讓協(xié)議》和《南湖公園承包經(jīng)營合同》的方式,使該框架性協(xié)議得以部分落實,即單獨履行《購買土地協(xié)議》不具備的條件,通過后續(xù)合同予以調(diào)整、完善并得以實際履行。本案當(dāng)事人訂立的《購買土地協(xié)議》是雙方當(dāng)事人真實意思表示,協(xié)議不違反法律、行政法規(guī)的效力性強制性規(guī)定,應(yīng)認定為有效合同。
二、法院認定該類協(xié)議無效的情形
1
、法院以“協(xié)議或協(xié)議中某條款內(nèi)容涉及出讓土地的范圍、年限、價格、交接前的前期工作”為由,認為本質(zhì)上屬于土地使用權(quán)出讓合同,因簽約主體違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定,該協(xié)議或該條款無效。
【案例03】何偉忠、常昆工業(yè)園區(qū)管理委員會建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛二審民事判決書,最高人民法院(2017)最高法民終215號
【案涉協(xié)議書摘要】2002年,常昆工業(yè)園管委會(甲方)與常昆大酒店(乙方)簽訂《意向書》,約定:甲方把常昆工業(yè)園區(qū)B區(qū)常昆公路以西,新南橋以北,加油站以南,張家港以東國有土地88畝使用權(quán)依法出讓給乙方使用;甲方負責(zé)出讓地塊“五通一平”工作(五通即路通、電通、給排水通、電訊通、煤氣管接通,一平即場地平整);雙方簽約后,甲方負責(zé)辦理涉及批租土地手續(xù)的相關(guān)事項,確保乙方領(lǐng)取土地使用權(quán)證,并提供建設(shè)管理等服務(wù),確保乙方項目按時實施;乙方在批租土地上新建建筑物,須按規(guī)定辦理報批手續(xù);乙方確認土地使用權(quán)出讓金價格,總額為352萬元,雙方簽約后七天內(nèi)交付批租總額計160萬元,余款在乙方領(lǐng)到土地使用權(quán)證時全部付清;該宗土地使用權(quán)出讓合同書經(jīng)有權(quán)一級人民政府批準(zhǔn)后,乙方與常熟國土局訂立國有土地使用權(quán)出讓合同,并在甲方幫助下辦理土地使用權(quán)證手續(xù)等。
【法院裁判認為】結(jié)合《意向書》的內(nèi)容分析,涉及出讓土地的范圍、年限、價格、土地交接前的前期工作,故案涉合同本質(zhì)上屬于土地使用權(quán)出讓合同。本案中何偉忠并未舉證證明常熟國土局對案涉土地使用權(quán)出讓合同進行追認以及與常熟國土局訂立正式的土地使用權(quán)出讓合同,常昆工業(yè)園管委會無權(quán)訂立土地使用權(quán)出讓合同,其簽訂《意向書》,與常昆大酒店訂立的土地使用權(quán)出讓合同,不能認定為預(yù)約合同,其效力應(yīng)屬于無效合同。
【案例04】再審申請人福州宏偉興業(yè)化纖有限公司與被申請人福建省羅源灣開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展公司、羅源灣開發(fā)區(qū)管理委員會合同糾紛申請再審民事裁定書,最高人民法院(2013)民申字第2283號
【案涉協(xié)議書摘要】2002年,羅源灣開發(fā)區(qū)管委會(甲方)與宏偉公司法定代表人施振根(乙方)簽訂《投資項目合同》,約定:甲方將羅源灣開發(fā)區(qū)北工業(yè)區(qū)化纖生產(chǎn)專用廠房及土地17.6畝租賃給乙方,租賃期限5年,2003年1月15日至2008年1月15日。該《投資項目合同》第六條第七款約定:“租賃期滿后,甲方按廠區(qū)(含所有建筑物及附屬設(shè)施、設(shè)備)建設(shè)的成本價(以審計部門審核確認的造價為準(zhǔn))將廠區(qū)(含土地)轉(zhuǎn)讓給乙方。乙方分三年平均支付轉(zhuǎn)讓金,轉(zhuǎn)讓金于每年6月1日前付清?!?/span>
【法院裁判認為】案涉《項目投資合同》系管委會與化纖公司簽訂,其中第六條第七款約定:“租賃期滿后,甲方(管委會)按廠區(qū)(含所有建筑物及附屬設(shè)施、設(shè)備)建設(shè)的成本價(以審計部門審核確認的造價為準(zhǔn))將廠區(qū)(含土地)轉(zhuǎn)讓給乙方(化纖公司),乙方分三年平均支付轉(zhuǎn)讓金,轉(zhuǎn)讓金于每年6月1日前付清。”上述合同條款中包含土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓內(nèi)容,根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)規(guī)定
[2]
,該條款應(yīng)認定為無效;雖本案屬于《解釋》實施前由開發(fā)區(qū)管委會作為出讓方與受讓方簽訂合同的情形,但由于在本案起訴前并未經(jīng)市、縣人民政府追認,因此仍不能適用《解釋》第二條第二款的除外條款,案涉合同第六條第七款仍應(yīng)當(dāng)認定為無效。
2
、法院以“協(xié)議涉及的土地性質(zhì)不具出讓條件(未利用地或集體土地)”為由,認為違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定認定,協(xié)議無效。
【案例05】皋蘭縣人民政府與甘肅創(chuàng)偉土地整理有限公司合同糾紛申訴、申請民事裁定書,最高人民法院(2015)民申字第1192號
【法院裁判認為】本案訟爭項目土地屬國有荒山、荒坡等未利用地,其開發(fā)建設(shè)不僅應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理專項規(guī)劃,且需經(jīng)依法批準(zhǔn)后進行。經(jīng)原審法院審理查明,涉案《項目合同書》《補充合同》及《補充條款》簽訂時,訟爭合同項下的國有未利用地的開發(fā)建設(shè)并未獲得有權(quán)政府的批準(zhǔn)。據(jù)此,原審法院認為本案雙方當(dāng)事人未經(jīng)蘭州市政府批準(zhǔn)即開始對涉案的國有未利用地實施土地開發(fā)的行為違反了《中華人民共和國土地管理法》第七十六條
[3]
的強制性規(guī)定,雙方所簽訂的上述合同為無效合同的認定,理據(jù)充分,并無不妥。
【案例06】煙臺市國土資源局經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)分局與煙臺開發(fā)區(qū)巨人房地產(chǎn)建筑開發(fā)總公司建設(shè)用地使用權(quán)糾紛再審復(fù)查與審判監(jiān)督民事裁定書,山東省高級人民法院(2016)魯民申185號
【案涉協(xié)議書摘要】2004年,開發(fā)區(qū)國土局與巨人公司簽訂《調(diào)換土地協(xié)議書》,就高壓走廊和奇章化工廠占用了轉(zhuǎn)讓給巨人公司的土地使得原有土地面積減少進行土地調(diào)換的補償作出約定:調(diào)換后的土地位置為開發(fā)區(qū)北于家村西北角、卡斯特酒莊東(即A-14小區(qū))。后經(jīng)查,協(xié)議簽訂時,涉案A-14小區(qū)的土地屬于開發(fā)區(qū)古現(xiàn)街道北于家村的集體土地。
【法院裁判認為】申請人與被申請人簽訂調(diào)換土地協(xié)議時,部分土地的所有權(quán)性質(zhì)尚未發(fā)生變化,即部分土地仍屬于農(nóng)村集體土地,尚未被征收轉(zhuǎn)性為國有土地。根據(jù)我國土地管理法等法律的規(guī)定
[4]
,農(nóng)村集體土地在未被征收轉(zhuǎn)為國有土地的情形下不允許進入土地流轉(zhuǎn)市場,因此,申請人與被申請人訂立的調(diào)換土地協(xié)議中所涉標(biāo)的物出讓違反了法律的效力性強制性規(guī)定;即使開發(fā)區(qū)國土局取得了上述土地的處分權(quán),調(diào)換土地協(xié)議書也違反了我國法律中關(guān)于經(jīng)營性用地應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價的方式出讓的強制性禁止規(guī)定
[5]
。因此,被申請人與申請人訂立的調(diào)換土地協(xié)議應(yīng)認定無效。
通過上述整理可以看出,非土地管理部門簽訂的土地置換類協(xié)議的效力相對復(fù)雜,還是需要具體問題具體分析,但法院的整體審理思路還是據(jù)其是否存違反法律、行政法規(guī)效力性強制性規(guī)定的約定來做相應(yīng)裁定。
[1]
《城市房地產(chǎn)管理法》第十五條規(guī)定,土地使用權(quán)出讓,應(yīng)當(dāng)簽訂書面出讓合同。土地使用權(quán)出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。
[2] 《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二條規(guī)定,開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同,應(yīng)當(dāng)認定無效。 本解釋實施前,開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同,起訴前經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門追認的,可以認定合同有效。
[3] 《中華人民共和國土地管理法》第七十六條規(guī)定,未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn),非法占用土地的,由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地,對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施,恢復(fù)土地原狀,對符合土地利用總體規(guī)劃的,沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施,可以并處罰款;對非法占用土地單位的直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。 超過批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地,多占的土地以非法占用土地論處。
[4]
《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定,農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是,符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。
[5]
《城市房地產(chǎn)管理法》第十三條規(guī)定,土地使用權(quán)出讓,可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地,有條件的,必須采取拍賣、招標(biāo)方式;沒有條件,不能采取拍賣、招標(biāo)方式的,可以采取雙方協(xié)議的方式。采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價。
《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第四條規(guī)定,商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地,必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。