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新基建項(xiàng)目提速，有賴于成片開發(fā)征地工作的快速開展?！锻恋毓芾矸ā沸拚?，對(duì)土地征收制度作出了多項(xiàng)重大突破，如征地報(bào)批前，縣級(jí)以上地方政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議，簡(jiǎn)稱“預(yù)征收簽約”。相比正式征收補(bǔ)償安置協(xié)議（以下簡(jiǎn)稱“正式協(xié)議”），預(yù)征收簽約同樣需具備基本的協(xié)議要素，如擬征地目的、征收對(duì)象、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償安置內(nèi)容等。不同之處在于，正式協(xié)議是簽訂即生效，而預(yù)征收簽約尚未生效，其附有具體生效條款。
關(guān)于預(yù)征收簽約，許多人大呼“看不懂”，認(rèn)為這明顯屬于“未批先簽”，也有人認(rèn)為，這將導(dǎo)致征地工作更難開展，可能出現(xiàn)大量被征收人拒絕簽約，導(dǎo)致無(wú)法通過(guò)征地審批的情形出現(xiàn)。預(yù)征收制度的合理性基礎(chǔ)何在？預(yù)征收協(xié)議生效條件如何理解？預(yù)征收的簽約比例多少？預(yù)征收簽約補(bǔ)償金額如何確定？針對(duì)上述困惑，本文將逐一探討分析。
一、預(yù)征收簽約制度的合理性
將預(yù)征收簽約制度確定為征收前置程序，符合行政法上的比例原則，即行政機(jī)關(guān)在全面衡量公益與私益的基礎(chǔ)上選擇對(duì)相對(duì)人侵害最小的適當(dāng)方式進(jìn)行,不能超過(guò)必要限度，因而也被稱為“最小侵害原則”、“禁止過(guò)度原則”、“平衡原則”等。結(jié)合土地征收行為而言，“需用土地人與取得需用地之過(guò)程中，自應(yīng)優(yōu)先考量采行其他較溫和、侵害較小之手段，盡可能地努力以協(xié)議方式達(dá)到目的，且協(xié)議時(shí)，所提出之對(duì)價(jià)亦應(yīng)有助于協(xié)議之成立”（具體見陳立夫《土地法研究二》，臺(tái)北：新學(xué)林出版股份有限公司，2011年，第207頁(yè)）。也就是說(shuō)，如果可以通過(guò)談判協(xié)商的方式取得農(nóng)民集體所有的土地（包括宅基地），就沒有必要采用征收的方式，征收只能是最后不得已的手段。
在新《土地管理法》正式出臺(tái)前，最高人民法院多份裁判文書對(duì)預(yù)征收的現(xiàn)實(shí)合理性均予以認(rèn)可，如（2016）最高法行申2199號(hào)行政裁定書中認(rèn)為，“
市、縣人民政府在征地前先與被征收人簽訂土地補(bǔ)償安置協(xié)議，落實(shí)補(bǔ)償安置資金，充分體現(xiàn)了被征收人的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是土地征收民主協(xié)商機(jī)制的重要體現(xiàn)。與被征地的村集體經(jīng)濟(jì)組織（或村民小組）中絕大多數(shù)成員就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容達(dá)成書面協(xié)議，征地補(bǔ)償安置資金和社會(huì)保障費(fèi)用落實(shí)后再啟動(dòng)土地征收程序，此種做法與現(xiàn)有征收程序規(guī)定雖不完全吻合，但從實(shí)際效果看，如能實(shí)現(xiàn)公共利益與被征收人合法權(quán)益的平衡保護(hù)，則不宜僅以此為由否定該協(xié)議的效力。
”（2019）最高法行申10020號(hào)行政裁定書中認(rèn)為，“實(shí)行預(yù)征收，是實(shí)踐中市、縣人民政府為了確保集體土地征收工作順利進(jìn)行，試行的一項(xiàng)有效措施?！?/span>
二、預(yù)征收協(xié)議附生效條件的理解
預(yù)征收協(xié)議是附生效條件的協(xié)議。關(guān)于該生效條件，有觀點(diǎn)認(rèn)為，只有簽約達(dá)到一定比例后，該協(xié)議才生效，故協(xié)議在最后一條明確，“本協(xié)議在擬征收地塊簽約比例達(dá)到85%以上生效” ；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，預(yù)征收簽約是否生效，取決于有權(quán)機(jī)關(guān)是否批準(zhǔn)？故所附生效條件為“征地職權(quán)部門批準(zhǔn)”。
筆者認(rèn)為，預(yù)征收簽約是否生效，應(yīng)結(jié)合上述兩項(xiàng)條件綜合認(rèn)定：
一是簽約比例。
因?yàn)樾隆锻恋毓芾矸ā返?7條第4款規(guī)定：“個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明?！彼?，條文本身暗含預(yù)簽約需達(dá)到一定比例，只有在極個(gè)別戶數(shù)未簽約的情況下，才能申請(qǐng)征收土地。
二是有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)征收決定
。即使預(yù)簽約工作全部完成，但補(bǔ)償安置內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，有待于政府補(bǔ)償安置費(fèi)用足額到位，如期履行，故最終還有賴于政府征收決定的批準(zhǔn)。
三、預(yù)征收簽約制度待細(xì)化的問題
1、對(duì)“個(gè)別難以達(dá)成協(xié)議”中“個(gè)別”的判斷
前文已述及，關(guān)于預(yù)征收過(guò)程中，
“
個(gè)別難以達(dá)成協(xié)議
”
的
“
個(gè)別
”
應(yīng)如何判斷？尚無(wú)明確規(guī)定
。為更好地界定“個(gè)別”的標(biāo)準(zhǔn)，有必要對(duì)國(guó)有土地上房屋征收預(yù)簽約制度進(jìn)行分析，
本文主要借鑒北京與上海的舊城改造項(xiàng)目預(yù)簽約制度
。
《北京市舊城區(qū)改建房屋征收實(shí)施意見》第
8
條
：“區(qū)縣房屋征收部門按照公布的征收補(bǔ)償方案，組織產(chǎn)權(quán)人、公房承租人預(yù)簽附生效條件的征收補(bǔ)償協(xié)議。
預(yù)簽征收補(bǔ)償協(xié)議生效具體比例由各區(qū)縣人民政府確定
，預(yù)簽征收補(bǔ)償協(xié)議期限不超過(guò)6個(gè)月。預(yù)簽征收補(bǔ)償協(xié)議生效的，由區(qū)縣房屋征收部門報(bào)請(qǐng)區(qū)縣人民政府作出房屋征收決定；在預(yù)簽征收補(bǔ)償協(xié)議期限內(nèi)未達(dá)到生效比例的，征收工作終止?！薄爬ū硎黾搭A(yù)簽約相當(dāng)于房屋征收決定前的“征詢”，比例由區(qū)縣政府確定。
《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》第
12
條
：“因舊城區(qū)改建房屋征收范圍確定后，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)組織征詢被征收人、公有房屋承租人的改建意愿；有90%以上的被征收人、公有房屋承租人同意的，方可進(jìn)行舊城區(qū)改建?！薄爬ū硎黾锤慕ㄒ庠傅恼髟兪钦魇諞Q定前的“首輪征詢”。
第
21
條
：“因舊城區(qū)改建需要征收房屋的，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)在
征收決定作出后
，組織被征收人、公有房屋承租人根據(jù)征收補(bǔ)償方案簽訂附生效條件的補(bǔ)償協(xié)議。在簽約期限內(nèi)達(dá)到規(guī)定簽約比例的，補(bǔ)償協(xié)議生效；在簽約期限內(nèi)未達(dá)到規(guī)定簽約比例的，征收決定終止執(zhí)行。
簽約比例由區(qū)（縣）人民政府規(guī)定
，但不得低于80%?！薄爬ū硎黾凑魇諞Q定后附生效條件的簽約，相當(dāng)于舊城改造的“第二次征詢”，達(dá)到規(guī)定簽約比例的，征收決定才繼續(xù)執(zhí)行。該比例采取最低線+區(qū)縣政府自行確定的模式。
綜合上述國(guó)有土地上舊改預(yù)簽約的規(guī)定可見，關(guān)于預(yù)簽約協(xié)議的啟動(dòng)時(shí)間，既有北京模式——征收決定前簽約，也有上海模式——征收決定后簽約，但無(wú)論是北京模式還是上海模式，均附“生效比例”，且比例均由區(qū)縣政府確定，只不過(guò)上海規(guī)定了全市最低比例。
從《土地管理法》第47條的規(guī)定來(lái)說(shuō)，集體土地征收決定前的預(yù)簽約，類似于國(guó)有土地上舊改征收項(xiàng)目的“征詢”程序，但不同于國(guó)有土地上房屋征收決定系區(qū)縣級(jí)人民政府作出，
集體土地征收根據(jù)行政區(qū)劃和項(xiàng)目類別的不同，審批主體可能是國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府或區(qū)縣級(jí)人民政府，故預(yù)簽約比例宜由相應(yīng)審批主體確定。
2、預(yù)征收簽約的補(bǔ)償
（1）公平補(bǔ)償原則
征收決定前，政府與被征收人就擬征收土地及房屋的價(jià)格進(jìn)行協(xié)商，確定轉(zhuǎn)移受讓價(jià)格，雖屬于雙方自愿行為，但
政府系以國(guó)庫(kù)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，因此價(jià)格的確定需秉持公平立場(chǎng)，否則有造成國(guó)有資產(chǎn)流失之嫌
。至于什么是公平公正的補(bǔ)償價(jià)格，應(yīng)由專業(yè)第三方估價(jià)機(jī)構(gòu)評(píng)估土地及地上附著物的價(jià)值。
（2）預(yù)征收階段與正式征收階段評(píng)估程序銜接的問題
從現(xiàn)有的征收評(píng)估技術(shù)規(guī)范來(lái)看，評(píng)估機(jī)構(gòu)的確定方式有雙方協(xié)商一致選定、被征收人投票選舉、抽簽或搖號(hào)隨機(jī)產(chǎn)生等三種方式。預(yù)征收簽約階段如已按照上述方式確定評(píng)估機(jī)構(gòu)，在正式征收階段，無(wú)需再次選定評(píng)估機(jī)構(gòu)，以符合行政高效原則。
根據(jù)《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》3.0.7規(guī)定，評(píng)估應(yīng)制作實(shí)地查勘記錄?！渡虾Ｊ姓魇占w土地房屋補(bǔ)償評(píng)估管理規(guī)定》同樣規(guī)定評(píng)估的實(shí)地查勘程序。
預(yù)簽約階段已經(jīng)上門查勘現(xiàn)場(chǎng)，出具預(yù)評(píng)估報(bào)告，但簽約不成，轉(zhuǎn)為正式征收后，是否需要重新上門查勘？
筆者認(rèn)為，鑒于《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)<關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見>的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2004〕238號(hào))明確規(guī)定，在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門應(yīng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。在告知后，凡被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時(shí)一律不予補(bǔ)償。故
預(yù)評(píng)估階段的查勘現(xiàn)場(chǎng)結(jié)果即征收對(duì)象現(xiàn)狀，正式評(píng)估報(bào)告僅需變更評(píng)估時(shí)點(diǎn)，重新估價(jià)，無(wú)需再次查勘現(xiàn)場(chǎng)。
（3）預(yù)評(píng)估報(bào)告和正式評(píng)估報(bào)告，補(bǔ)償適用“就高不就低”原則
預(yù)評(píng)估報(bào)告與征收決定后評(píng)估報(bào)告價(jià)格出現(xiàn)差異的，可按照“就高不就低”的原則處理。如北京市高級(jí)人民法院在（2018）京行終5794號(hào)行政判決書中認(rèn)為：“本案中，《預(yù)評(píng)估報(bào)告》和《評(píng)估報(bào)告》同時(shí)送達(dá)王**，并賦予了王**申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估的權(quán)利。因《評(píng)估報(bào)告》的估價(jià)結(jié)果高于《預(yù)評(píng)估報(bào)告》的估價(jià)結(jié)果，《征補(bǔ)決定》按照‘就高不就低’的原則，依據(jù)《評(píng)估報(bào)告》確定的估價(jià)結(jié)果對(duì)王**進(jìn)行補(bǔ)償。故王**關(guān)于《預(yù)評(píng)估報(bào)告》送達(dá)違法的主張，沒有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，不予支持?！?/span>
總之，新《土地管理法》關(guān)于預(yù)征收程序的規(guī)定，充分體現(xiàn)了行政法比例原則的精神，在成片開發(fā)征地尤其是“城中村”改造過(guò)程中，征收部門如充分利用預(yù)征收制度，既能減少征收工作阻力，又能節(jié)約征收工作時(shí)長(zhǎng)，必將實(shí)現(xiàn)基建供地提速。
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