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新冠肺炎防控進(jìn)行至今，相信大家對“一級響應(yīng)”這個名字已經(jīng)不再陌生。自從2020年1月21日，國務(wù)院批準(zhǔn)新冠肺炎納入《傳染病防治法》中的乙類傳染病并采取甲類預(yù)防、控制措施，正式打響抗疫阻擊戰(zhàn)以來，浙江省于2020年1月23日第一個宣布啟動一級響應(yīng)。截止至1月25日全國三十一個省陸續(xù)啟動一級響應(yīng)。隨著疫情防控在不同地區(qū)取得不同的成效，甘肅省于2月21日起，將一級應(yīng)急響應(yīng)調(diào)整為省三級，成為了在此次疫情抗戰(zhàn)中第一個降級防控的省市。
因此，筆者以浙江省和甘肅省為例，梳理在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，一級響應(yīng)從啟動、疫情信息發(fā)布到降級、終止的全生命周期，并探討此過程中重要的法律問題。
一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)啟動的法律依據(jù)
（一）什么是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)？以及一級響應(yīng)？
首先，《傳染病防治法》（2013年修訂）第三條將傳染病根據(jù)傳染及危害程度劃分為甲、乙、丙三類，并且乙類傳染病中就明確包括有“傳染性非典型性肺炎”。第四條又規(guī)定對乙類中的傳染性非典型性肺炎等，采取“乙類傳染病、甲類控制”方式，同時還規(guī)定，其他乙類傳染病和突發(fā)原因不明的傳染病，需要采取甲類控制的，需要由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。而1月21日，國務(wù)院就正式批準(zhǔn)了將新冠肺炎納入“乙類傳染病、甲類控制”的范疇中。
然后，在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上，《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（2006年）第1.3條，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）四級。而特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件就包括“……發(fā)生傳染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有擴(kuò)散趨勢”這一情形。
同時《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（2006年）第4.1條規(guī)定：“發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，事發(fā)地的縣級、市（地）級、省級人民政府及其有關(guān)部門按照分級響應(yīng)的原則，作出相應(yīng)級別應(yīng)急反應(yīng)?！睋?jù)此，根據(jù)分級響應(yīng)的原則，各級響應(yīng)（自然也包含一級響應(yīng)）由此而來。
因此，需要強(qiáng)調(diào)的是：
1、這里存在三個概念：傳染病種類、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等級、響應(yīng)等級。
傳染病分為甲乙丙三類，突發(fā)公共衛(wèi)生事件等級分四級，兩者并不是一一對應(yīng)的關(guān)系。至于響應(yīng)等級，國家級預(yù)案中僅規(guī)定了特別重大（I級）突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院或國務(wù)院衛(wèi)生行政部門組織實(shí)施應(yīng)對，特別重大以下的，由地方各級人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施，甚至連響應(yīng)等級一共分為幾級也沒有規(guī)定。而是交由地方自行規(guī)定。
由此可知，傳染病甲乙丙、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等級、響應(yīng)等級，完全是三個不同的事。
2、通過查看湖北、上海、浙江、甘肅等地的預(yù)案，各地基本上將響應(yīng)等級列為四級。但同樣都是四級，卻可能包含完全不同的含義。
首先，有些地方的四級，是內(nèi)化為省級政府的自己的四級響應(yīng)，而不論國家究竟將其列為幾級重大事件。而有些地方的四級，其內(nèi)涵是嵌入到國家標(biāo)準(zhǔn)中的四級，也就是我們可以在網(wǎng)上看到的部分來源不明的國家對應(yīng)一級、省級對應(yīng)二級、市級對應(yīng)三級、縣級對應(yīng)四級的響應(yīng)格局。
其次，各地方的響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)不是統(tǒng)一的，而是各地方人民政府根據(jù)自己的具體情況制定的。國家層面目前并沒有對地方政府一級響應(yīng)的啟動制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。
（二）誰有權(quán)啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)？以及一級響應(yīng)？
1、從《突發(fā)事件應(yīng)對法》相關(guān)規(guī)定來看：
《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十七、四十二條、四十三、四十四條規(guī)定，國務(wù)院、國務(wù)院各部門、縣級以上各級人民政府及各部門均應(yīng)制定相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。在突發(fā)事件即將發(fā)生時，縣級以上地方各級人民政府均有權(quán)發(fā)布相應(yīng)級別的警報，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期。在作出這一決定時需要向上一級人民政府報告，但并不需要上一級人民政府的批準(zhǔn)。
在哪怕發(fā)出最低一級（即四級）的警報并宣布進(jìn)入預(yù)警期后，縣級以上地方各級人民政府均有權(quán)立即啟動應(yīng)急預(yù)案。換言之，也就是立即啟動響應(yīng)機(jī)制。
由此可知，縣級以上地方各級人民政府有權(quán)啟動其在權(quán)限內(nèi)制定的應(yīng)急預(yù)案中授權(quán)其啟動的響應(yīng)等級。
2、從《傳染病防治法》（2013年修訂）及其系列相關(guān)規(guī)定來看：
《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》明確將《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（2011年修訂）作為其上位法，因此將其三者者作為一個系列的法律法規(guī)看待。
《傳染病防治法》第二十條、第四十二條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定傳染病預(yù)防、控制預(yù)案。傳染病暴發(fā)和流行時，縣級以上地方人民政府均有權(quán)啟動預(yù)案，并按照預(yù)案規(guī)定進(jìn)行防控，無需上報批準(zhǔn)。
《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第十條、二十七條規(guī)定，國家衛(wèi)健委制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件全國應(yīng)急預(yù)案，并報國務(wù)院批準(zhǔn)。省級政府根據(jù)國家預(yù)案制定各自轄區(qū)內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案。國家衛(wèi)健委報國務(wù)院批準(zhǔn)后有權(quán)在全國范圍內(nèi)或者跨省啟動全國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。省級政府可以決定在自己轄區(qū)內(nèi)啟動預(yù)案，僅需報告，而無需國務(wù)院批準(zhǔn)。
《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第4.3條規(guī)定，特別重大（一級）突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作由國務(wù)院或國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和有關(guān)部門組織實(shí)施。特別重大級別以下（二級、三級、四級）的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作由地方各級人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施。
由此可知，從《傳染病防治法》這一脈法律規(guī)定看，與《突發(fā)事件應(yīng)對法》關(guān)于此項(xiàng)的規(guī)定相同，基本上也是縣級以上地方各級人民政府有權(quán)啟動其在權(quán)限內(nèi)制定的應(yīng)急預(yù)案中授權(quán)其啟動的響應(yīng)等級。
但同時國家預(yù)案又進(jìn)一步有了明確規(guī)定：國家標(biāo)準(zhǔn)（或說層面）上，突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)只能由國務(wù)院或國家衛(wèi)健委啟動。一級以下交由省級政府決定，而一般省級政府會授權(quán)由其以下各級人民政府制定相應(yīng)預(yù)案加以規(guī)定。
（三）浙江省和甘肅省啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)的法律依據(jù)
那么，除了上述規(guī)定外，浙江省和甘肅省省級預(yù)案中對其啟動一級響應(yīng)有哪些規(guī)定呢？
1、浙江省啟動一級響應(yīng)的法律依據(jù)
根據(jù)《浙江省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第5.3條關(guān)于分級響應(yīng)的規(guī)定，浙江省是將國家預(yù)案中對突發(fā)衛(wèi)生事件的等級內(nèi)化成了相對應(yīng)的浙江省自己的響應(yīng)等級。換言之，在浙江省預(yù)案中，事件分級已經(jīng)是浙江省的分級，而響應(yīng)等級也全部都是浙江省的響應(yīng)等級，在這個預(yù)案里面，浙江省有完全的把控權(quán)。換言之，也就是說，理論上完全可能出現(xiàn)，國務(wù)院啟動二級公共衛(wèi)生事件預(yù)案，而浙江省啟動一級響應(yīng)，換言之，浙江省的分級響應(yīng)和國家層面的事件分級，在浙江省的預(yù)案里，是兩回事。
可以看一下具體規(guī)定。第5.3條規(guī)定，當(dāng)特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件（Ⅰ級）、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件（Ⅱ級）發(fā)生時，省政府、省衛(wèi)生廳、市縣級政府應(yīng)急響應(yīng)，其中，省政府成立應(yīng)急指揮部，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。當(dāng)發(fā)生較大突發(fā)公共衛(wèi)生事件（Ⅲ級）時，市政府、市衛(wèi)生行政部門、省衛(wèi)生廳應(yīng)急響應(yīng)，市政府啟動本級預(yù)案，成立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)。當(dāng)發(fā)生一般突發(fā)公共衛(wèi)生事件（Ⅳ級）時，縣級政府負(fù)責(zé)應(yīng)急處置工作，成立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部。省、市級政府衛(wèi)生行政部門進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)。
由上述規(guī)定可知，浙江省在此次新冠肺炎抗疫中啟動一級響應(yīng)，其完整的法律依據(jù)是：《傳染病防治法》第二十條、第四十二條；《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第十條、二十七條；《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第1.3、4.1條；《浙江省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第5.3條。
與浙江此方面規(guī)定相類似還有上海、湖北。
2、甘肅省啟動一級響應(yīng)的法律依據(jù)
《甘肅省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》則與《浙江省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》不同，甘肅省的預(yù)案中，嚴(yán)格按照國家預(yù)案第4.3條的規(guī)定，將一級事件的啟動、組織、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)留給了國務(wù)院和衛(wèi)生部。
其具體規(guī)定如下:第1.3對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級作出了與《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》完全同樣的規(guī)定，同樣也規(guī)定了傳染性非典型肺炎屬于特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。第4.4條明確規(guī)定：“Ⅰ級應(yīng)急反應(yīng)由國務(wù)院和衛(wèi)生部做出應(yīng)急反應(yīng)和組織應(yīng)急處置，啟動國家應(yīng)急預(yù)案；Ⅱ級應(yīng)急反應(yīng)由省政府和省衛(wèi)生廳作出應(yīng)急反應(yīng)和組織應(yīng)急處置，啟動省級應(yīng)急預(yù)案；Ⅲ級應(yīng)急反應(yīng)由市州政府及其衛(wèi)生行政部門做出應(yīng)急反應(yīng)和組織應(yīng)急處置，啟動市州級應(yīng)急預(yù)案；Ⅳ級應(yīng)急反應(yīng)由縣市區(qū)政府及其衛(wèi)生行政部門作出應(yīng)急反應(yīng)和組織應(yīng)急處置，啟動縣級應(yīng)急預(yù)案?！?span>
由此可以理解甘肅省在應(yīng)急預(yù)案中的思路，是將甘肅的事件等級分級和響應(yīng)等級分級嵌入到國家分級標(biāo)準(zhǔn)之中的。一級就只能是國家級的，嚴(yán)格說來，省級政府是無權(quán)作出超出二級以上的應(yīng)急反應(yīng)的。
二、一級響應(yīng)下疫情信息的發(fā)布權(quán)
啟動預(yù)案、作出應(yīng)急響應(yīng)、采取措施是一回事；而對疫情信息及時進(jìn)行公布又是另一回事，普通老百姓非常容易將這二者混為一談。但其實(shí)，二者主體不同、公布的內(nèi)容不同。新冠肺炎爆發(fā)以后，許多人在討論武漢市疫情信息公布不及時的問題，而武漢市則認(rèn)為，其沒有疫情信息發(fā)布權(quán)，只有國家衛(wèi)健委或其授權(quán)的湖北省衛(wèi)健委才有權(quán)公布。那么，即便此種說法有法可據(jù)，根據(jù)我們的上述分析，武漢市也應(yīng)該根據(jù)其權(quán)限啟動響應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，并采取措施。
另外，武漢市關(guān)于疫情公布的說法究竟是否有法律依據(jù)呢?筆者做以下詳細(xì)分析：
（一）一級響應(yīng)后，誰有權(quán)公布疫情信息？
1、從《突發(fā)事件應(yīng)對法》相關(guān)規(guī)定來看：
《突發(fā)事件應(yīng)對法》全文本身并沒有對應(yīng)急響應(yīng)分級作出規(guī)定。因此，不存在一級響應(yīng)后，疫情信息公布權(quán)的問題，而是一個普遍的“疫情信息公布權(quán)”的問題。關(guān)于這一點(diǎn)，第五十三條規(guī)定：“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息。”換言之，也就是，也就是將疫情信息公布權(quán)賦予了彼時彼刻“負(fù)有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)”的政府。
因此，問題就在于，如何判斷在某個階段，哪一級政府才是“負(fù)有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)”的政府呢？《突發(fā)事件應(yīng)對法》第七條規(guī)定：“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)。 ……突發(fā)事件發(fā)生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害的，應(yīng)當(dāng)及時向上級人民政府報告。上級人民政府應(yīng)當(dāng)及時采取措施，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置工作。”
也就是說，從《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定看來，分兩個層次：第一，負(fù)有應(yīng)急管理職責(zé)的縣級以上各級人民政府均有權(quán)公布疫情信息；第二，但如果突發(fā)事件升級，一經(jīng)上報至上級政府，自上級政府履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)之日起，疫情信息公布權(quán)統(tǒng)一由上級政府吸收。
2、從《傳染病防治法》（2013年修訂）及其系列相關(guān)規(guī)定來看：
《傳染病防治法》（2013年修訂）第三十八條規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。傳染病暴發(fā)、流行時，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息?！币簿褪钦f，在疫情爆發(fā)以后，包括一級響應(yīng)啟動后，疫情信息公布只能由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門公布，或國務(wù)院衛(wèi)生行政部門授權(quán)省級政府公布本行政區(qū)的疫情信息。
《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（2011年修訂）第二十五條規(guī)定與《傳染病防治法》第三十八條完全相同。
《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（2006年）第4.2.2條的規(guī)定也與《傳染病防治法》第三十八條完全相同。
（二）浙江省和甘肅省件一級響應(yīng)后疫情信息公布的相關(guān)規(guī)定
1、浙江省的相關(guān)規(guī)定
《浙江省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第5.3條規(guī)定了在一級、二級響應(yīng)中，省衛(wèi)生廳有權(quán)向社會發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息，而在三級、四級響應(yīng)中，對此問題沒有明確規(guī)定。
2、甘肅省的相關(guān)規(guī)定
《甘肅省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中關(guān)于疫情公布權(quán)的規(guī)定與事件和響應(yīng)分級無關(guān)。第4.2.2條規(guī)定，經(jīng)衛(wèi)生部授權(quán)，由省衛(wèi)生廳向社會發(fā)布突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息或公告。
（三）延伸探討
1、從上述分析來看武漢疫情公布問題。從《傳染病防治法》的角度，武漢市的確沒有疫情公布的權(quán)力，該權(quán)力最低在湖北省衛(wèi)健委。但從《突發(fā)事件應(yīng)對法》的角度，在疫情爆發(fā)初期，武漢市作為履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮職責(zé)的屬地政府，其有權(quán)公布疫情信息。
2、從上述法律規(guī)定的不同，此處法律規(guī)定產(chǎn)生了矛盾。
《突發(fā)事件應(yīng)對法》將疫情信息公布權(quán)放在了屬地政府，而《傳染病防治法》及系列規(guī)定，是將該權(quán)力放在了國務(wù)院衛(wèi)生行政部門及經(jīng)授權(quán)的省級衛(wèi)生行政部門。從地方性預(yù)案的規(guī)定和實(shí)踐可以看出，目前是按照《傳染病防治法》及配套規(guī)定來實(shí)施的。
3、而究竟該適用何種法律，關(guān)鍵在于辨析：傳染病突發(fā)事件在所有的突發(fā)事件中是否具有特殊性？因而應(yīng)當(dāng)將《突發(fā)事件應(yīng)對法》看成是一般法，而《傳染病防治法》及配套規(guī)定看做特殊法，并適用特殊法的相關(guān)規(guī)定。
三、一級響應(yīng)的降級和終止依據(jù)
（一）關(guān)于一級響應(yīng)降級和終止的法律依據(jù)
1、從《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定看：
《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十八條規(guī)定：“突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行依照本法規(guī)定采取的應(yīng)急處置措施，同時采取或者繼續(xù)實(shí)施必要措施，防止發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的次生、衍生事件或者重新引發(fā)社會安全事件?！?span>
換言之，在突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)定里，響應(yīng)的降級和終止均在于當(dāng)時當(dāng)刻履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府。也就是說，在此次新冠肺炎公共衛(wèi)生事件中，該決定權(quán)在國務(wù)院或其授權(quán)的國家衛(wèi)健委。
2、從《傳染病防治法》（2013年修訂）規(guī)定來看：
《傳染防治法》中沒有關(guān)于響應(yīng)和降級的明確規(guī)定，只有關(guān)于“甲類措施”和解除權(quán)的規(guī)定，且主要集中在《傳染病防治法》的第41、42、43條規(guī)定中。第41條主要是規(guī)定了對已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場所或者該場所內(nèi)的特定區(qū)域的人員，當(dāng)?shù)乜h級以上政府經(jīng)上級政府批準(zhǔn)后，可以采取“隔離措施”。同時，該隔離措施的解除，需要原決定機(jī)關(guān)的同意并宣布。第42條主要是經(jīng)上級政府批準(zhǔn)后，可以實(shí)施限制聚集、停工停學(xué)聽課等的規(guī)定，第43條主要是關(guān)于劃定疫區(qū)的規(guī)定，經(jīng)過上級政府批準(zhǔn)后，縣級政府可以在自己轄區(qū)內(nèi)劃定疫區(qū)。同樣，42、43條都規(guī)定了，解除權(quán)均在原決定機(jī)關(guān)，并由其宣布。
總結(jié)一下，傳染病防治法中，能決定采取并解除關(guān)于甲類措施的政府，至少在市級政府。
3、從《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定來看：
《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第4.1條規(guī)定：“發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，事發(fā)地的縣級、市（地）級、省級人民政府……應(yīng)及時升級預(yù)警和反應(yīng)級別；對范圍局限、不會進(jìn)一步擴(kuò)散的事件，應(yīng)相應(yīng)降低反應(yīng)級別，及時撤銷預(yù)警?！?
第4.4條規(guī)定：“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)的終止需符合以下條件：突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患或相關(guān)危險因素消除，或末例傳染病病例發(fā)生后經(jīng)過最長潛伏期無新的病例出現(xiàn)。特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門組織有關(guān)專家進(jìn)行分析論證，提出終止應(yīng)急反應(yīng)的建議，報國務(wù)院或全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部批準(zhǔn)后實(shí)施。特別重大以下突發(fā)公共衛(wèi)生事件由地方各級人民政府衛(wèi)生行政部門……報本級人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，并向上一級人民政府衛(wèi)生行政部門報告?！?span>
換言之，縣級以上地方各級人民政府有權(quán)調(diào)整預(yù)案、作出降級決定，但是，特別重大突發(fā)衛(wèi)生事件的終止權(quán)在國務(wù)院或其成立的應(yīng)急指揮部，特別重大以下的終止權(quán)在縣級以上地方各級人民政府。
4、小結(jié)
從上述法律規(guī)定來看，可以得出如下幾個結(jié)論：
第一，關(guān)于響應(yīng)等級的降級，從《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定看，應(yīng)該是履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮的人民政府，目前看也就是國務(wù)院或其成立的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。按照國家預(yù)案看，縣級以上各級人民政府均有權(quán)調(diào)控響應(yīng)等級。
第二，關(guān)于響應(yīng)的終止，從《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定看，仍然是履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮的人民政府，目前看也就是國務(wù)院或其成立的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。從國家預(yù)案看，特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的終止權(quán)在國務(wù)院，特別重大以下在地方各級人民政府。
第三，響應(yīng)等級的降級權(quán)和采取甲類措施的解除權(quán)不完全一致。各級政府都有權(quán)在預(yù)案內(nèi)降級，但甲類措施的解除權(quán)至少在市級政府。
第四，關(guān)于響應(yīng)等級的降級和響應(yīng)等級的終止，目前國家缺少統(tǒng)一的規(guī)定，同時二者之間也缺少有效的銜接。比如，如果保證國家一級公共衛(wèi)生事件與地方一級響應(yīng)之間的動態(tài)關(guān)系，以確保全國上下一盤棋？同時，又給予地方足夠的靈活性，同時又避免地方政府利用降級，而逃避國務(wù)院對特別重大事件響應(yīng)終止權(quán)的控制。筆者以為，浙江省的相關(guān)規(guī)定可做借鑒，并建議將其作為國家統(tǒng)一規(guī)定。
（二）浙江省、甘肅省關(guān)于一級響應(yīng)降級、終止的相關(guān)規(guī)定
1、浙江省的相關(guān)規(guī)定
《浙江省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》5.1規(guī)定，發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，事件發(fā)生地的市、縣（市、區(qū)）政府及其有關(guān)部門按照分級響應(yīng)原則，作出相應(yīng)級別應(yīng)急響應(yīng)。同時，動態(tài)調(diào)控響應(yīng)級別。
第5.4條規(guī)定，特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)終止，由省應(yīng)急指揮部報請國務(wù)院或全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部決定。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件由省衛(wèi)生廳報省政府或省應(yīng)急指揮部批準(zhǔn)后實(shí)施，并向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門報告。較大突發(fā)公共衛(wèi)生事件由市衛(wèi)生行政部門報請市政府或市級突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部批準(zhǔn)后實(shí)施，并向省衛(wèi)生廳報告。一般突發(fā)公共衛(wèi)生事件由縣（市、區(qū)）衛(wèi)生行政部門報請縣級政府批準(zhǔn)后實(shí)施，并向市級政府衛(wèi)生行政部門報告。
2、甘肅省的相關(guān)規(guī)定
《甘肅省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》4.1條規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，事發(fā)地縣市區(qū)、市州和省政府及其有關(guān)部門按照分級反應(yīng)原則，作出相應(yīng)級別應(yīng)急反應(yīng)。同時動態(tài)調(diào)控響應(yīng)級別。
第5.5條規(guī)定，特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)終止由國務(wù)院或全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部宣布后實(shí)施。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件由省衛(wèi)生行政部門報省政府批準(zhǔn)后實(shí)施，并向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門報告。較大突發(fā)公共衛(wèi)生事件由市州衛(wèi)生行政部門報同級政府批準(zhǔn)后實(shí)施，并向省衛(wèi)生行政部門報告。一般突發(fā)公共衛(wèi)生事件由縣市區(qū)衛(wèi)生行政部門報同級政府批準(zhǔn)后實(shí)施，并向上一級衛(wèi)生行政部門報告。
（三）延伸探討
2020年2月21日，甘肅省新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)出公告，“根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和甘肅省新冠肺炎疫情發(fā)展形勢，經(jīng)省政府研究決定， 自2020年2月21日14時起，將甘肅省新冠肺炎疫情防控應(yīng)急響應(yīng)級別由一級應(yīng)急響應(yīng)調(diào)整為省級三級應(yīng)急響應(yīng)。 ”成為新冠肺炎抗疫中第一個降低響應(yīng)等級的省政府。盡管2月18日，國務(wù)院國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制印發(fā)《關(guān)于科學(xué)防治精準(zhǔn)施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導(dǎo)意見》，指出：“各省級人民政府要動態(tài)調(diào)整轄區(qū)內(nèi)低風(fēng)險、中風(fēng)險、高風(fēng)險縣（市、區(qū)、旗）名單。各地要按照相關(guān)法律法規(guī)要求，動態(tài)開展分析研判，在病例數(shù)保持穩(wěn)定下降、疫情擴(kuò)散風(fēng)險得到有效管控后，及時分地區(qū)降低應(yīng)急響應(yīng)級別或終止應(yīng)急響應(yīng)。”但是，根據(jù)《甘肅省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中的相關(guān)規(guī)定，甘肅省政府在應(yīng)急反應(yīng)終止、響應(yīng)等級降級等規(guī)定是否嚴(yán)謹(jǐn)，仍值得商榷。
四、結(jié)語
通過以上分析，筆者進(jìn)行以下總結(jié)：
1、一級響應(yīng)機(jī)制或者說所謂“分級響應(yīng)”機(jī)制，并不是網(wǎng)絡(luò)流傳的“國家對應(yīng)一級、省級對應(yīng)二級、市級對應(yīng)三級、縣級對應(yīng)四級”這樣的結(jié)構(gòu)；這種對應(yīng)在國家級層面是沒有規(guī)定的，而僅僅是為某些省級預(yù)案所采取。
2、預(yù)案的啟動、作出應(yīng)急響應(yīng)，與疫情信息的發(fā)布是兩回事。在疫情信息發(fā)布存在法律規(guī)定矛盾的地方，屬地政府并不能以此作為不啟動預(yù)案、不采取應(yīng)急措施的合法借口。
3、響應(yīng)等級的降級和疫情甲類措施的解除，是兩回事，并不是完全對應(yīng)的。
4、省級預(yù)案應(yīng)立于何種層面來架設(shè)才會更加合理？個人認(rèn)為浙江式更為合理：首先，地方預(yù)案本身就不能為國家級機(jī)構(gòu)設(shè)定權(quán)利或義務(wù)；其次，地方預(yù)案將事件等級、響應(yīng)等級等全部內(nèi)化為地方標(biāo)準(zhǔn)后，才能為從響應(yīng)的啟動、響應(yīng)等級的調(diào)整、終止，在省級權(quán)限內(nèi)，提供合法合理的路徑。
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號
