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背景介紹：2003SARS、中東呼吸綜合窘迫癥狀、2019新型冠狀病毒，對(duì)我國(guó)人民身體健康、財(cái)產(chǎn)安全造成的極大的損害。我國(guó)曾有防控、治療2003年SARS事件的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)對(duì)于處理類(lèi)似的突發(fā)公共衛(wèi)生事件有較為寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。然而，2019年新新型冠狀病毒的爆發(fā)或多或少系由于缺乏足夠完整地專(zhuān)門(mén)針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的體制、機(jī)制造成的。公眾曾一度質(zhì)疑武漢市在對(duì)疫情報(bào)告、上報(bào)、信息披露層面是否存在履職不當(dāng)、瞞報(bào)、漏報(bào)等問(wèn)題。武漢市市長(zhǎng)周旺生在接受新聞媒體采訪時(shí)，曾經(jīng)指出有關(guān)疫情的報(bào)告批量，地方政府無(wú)權(quán)事先披露，需要上報(bào)相關(guān)部門(mén)方能對(duì)社會(huì)公眾公開(kāi)。故，我們回顧整起事件結(jié)合新聞媒體的報(bào)道，可以清楚看到事實(shí)上的處理機(jī)制是相關(guān)醫(yī)院發(fā)現(xiàn)高度懷疑疑似SARS事件上報(bào)至武漢市衛(wèi)健委再由其上報(bào)到國(guó)家層面。嗣后，由國(guó)家衛(wèi)建委派出專(zhuān)家組到當(dāng)?shù)卣{(diào)查。期間國(guó)家先后派出多次專(zhuān)家組直至2020年1月20日鐘南山院士接受央視采訪時(shí)明確有人傳人的現(xiàn)象，國(guó)家層面才從根本上根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)啟動(dòng)了防控疫情戰(zhàn)的部署。
從事實(shí)層面通過(guò)各類(lèi)醫(yī)學(xué)專(zhuān)家反饋，武漢本應(yīng)該采取更加果斷地措施，這樣可以最大限度減少疫情防控壓力。但從法學(xué)層面我們有理由相信在突發(fā)公共衛(wèi)生事件上，正是缺乏明確可操作性地專(zhuān)門(mén)的系統(tǒng)性立法，導(dǎo)致疫情的發(fā)生面臨是否可以公布疫情？是否地方政府做出封城規(guī)定？各地方政府之間的應(yīng)急響應(yīng)以及地方政府與省政府之間有關(guān)疫情防控的權(quán)職？省級(jí)政府與國(guó)務(wù)院之間有關(guān)突發(fā)事件衛(wèi)生的發(fā)布的權(quán)限？不能說(shuō)沒(méi)有法律，只是說(shuō)我們?cè)诿鎸?duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，面臨疫情防控的時(shí)間急迫性及現(xiàn)有體制機(jī)制反映慢或者缺乏明確的可操作性時(shí)候，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的問(wèn)題，從系統(tǒng)性工程角度考慮，相關(guān)特別法形成體系，以解決在此次事件發(fā)生中已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題及未來(lái)可能出現(xiàn)的法律問(wèn)題。
一、主要立法及其執(zhí)法效果
公共衛(wèi)生立法的梳理：中華人民共和國(guó)傳染病防治法（2013修正）（全國(guó)人大常委會(huì)2013年06月29日）；關(guān)于發(fā)布《普通高等學(xué)校傳染病預(yù)防控制指南》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)通告（國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、教育部2019年01月23日）；衛(wèi)生部關(guān)于加強(qiáng)傳染病防治工作的通知（衛(wèi)生部 2003年5月13日）；傳染性非典型肺炎防治管理辦法（衛(wèi)生部2003年5月12日）。
突發(fā)事件立法的梳理：中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法（全國(guó)人大常委會(huì) 2007年8月30日）；突發(fā)事件公共衛(wèi)生事件條例（2011修訂）（國(guó)務(wù)院2011年1月8日）；國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案（國(guó)務(wù)院 2006年1月8日）；國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案（國(guó)務(wù)院 2006年2月26日）；突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法（2006修訂）（衛(wèi)生部2006年8月22日）；衛(wèi)生部關(guān)于印發(fā)《突發(fā)急性傳染病預(yù)防控制戰(zhàn)略》的通知（衛(wèi)生部2007年6月20日）；突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急規(guī)定（衛(wèi)生部、交通部 2004年3月4日）；公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例（2019修正）（國(guó)務(wù)院2019年4月2）。
通過(guò)此次疫情的實(shí)際防控，應(yīng)對(duì)此類(lèi)突發(fā)事件公共衛(wèi)生問(wèn)題，需要多部門(mén)協(xié)調(diào)，涉及包括中央政府統(tǒng)一部署、疫情防控、應(yīng)急管理、衛(wèi)生醫(yī)療、人員管理、市場(chǎng)監(jiān)督、交通管制、海關(guān)檢疫、財(cái)政保障、公益慈善、基層組織、勞動(dòng)保障等多元性防控。我們通過(guò)上述立法梳理可以看到從法律層面并沒(méi)有覆蓋到上述部分，但在實(shí)際層面以上各個(gè)領(lǐng)域都涉及到。
湖北民族大學(xué)董之偉教授明確，必須在法治的軌道上化解公共衛(wèi)生危機(jī)。董教授指出現(xiàn)有法律體系對(duì)于應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)是有法可依的，但是較為嚴(yán)重的問(wèn)題是在執(zhí)法領(lǐng)域，存在有法不依的問(wèn)題。
二、立法滯后性問(wèn)題
我們?nèi)狈椃ㄏ嚓P(guān)層次有關(guān)突發(fā)事件下的公共衛(wèi)生立法。憲法第67條規(guī)定全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)由決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)的職權(quán)。憲法第89條規(guī)定國(guó)務(wù)院有依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)的職權(quán)。但是具體如何操作缺乏相應(yīng)的法律。有學(xué)者指出我國(guó)在這一層次缺乏緊急狀態(tài)法。這部法主要解決的是在突發(fā)事件下，公權(quán)力機(jī)關(guān)獲得哪些常態(tài)化下的沒(méi)有的職權(quán)和權(quán)限，公民哪些權(quán)利受到限制以及享有哪些不可被剝奪的權(quán)利。
除了法律規(guī)定的空白，甚至還出現(xiàn)主要法律存在沖突，在法律適用上存在矛盾的問(wèn)題。如《傳染病防治法》第19條規(guī)定國(guó)家建立傳染病預(yù)警制度。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，及時(shí)發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第43條規(guī)定可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào)，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期，同時(shí)向上一級(jí)人民政府報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)，并向當(dāng)?shù)伛v軍和可能受到危害的毗鄰或者相關(guān)地區(qū)的人民政府通報(bào)。比較以后，可以看出兩部法律關(guān)于預(yù)警制度的發(fā)布主體是不統(tǒng)一的。另外《傳染病防治法》第45條規(guī)定傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國(guó)務(wù)院有權(quán)在全國(guó)范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級(jí)以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。緊急調(diào)集人員的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定給予合理報(bào)酬。臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償；能返還的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第52條規(guī)定履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時(shí)可以向單位和個(gè)人征用應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)地、交通工具和其他物資，請(qǐng)求其他地方人民政府提供人力、物力、財(cái)力或者技術(shù)支援，要求生產(chǎn)、供應(yīng)生活必需品和應(yīng)急救援物資的企業(yè)組織生產(chǎn)、保證供給，要求提供醫(yī)療、交通等公共服務(wù)的組織提供相應(yīng)的服務(wù)。 履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應(yīng)當(dāng)組織協(xié)調(diào)運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)單位，優(yōu)先運(yùn)送處置突發(fā)事件所需物資、設(shè)備、工具、應(yīng)急救援人員和受到突發(fā)事件危害的人員。通過(guò)比較我們也可以看出，在處理公共衛(wèi)生與突發(fā)事件中的相關(guān)主體存在不一致。事實(shí)上，傳染病防治法更多指向于如2003年SARS，2019新型冠狀病毒等公共衛(wèi)生事件，而突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法更多指向于諸如2008年汶川地震這一的事件。故立法可能有所不同。這就需要把握兩者之間的關(guān)系，如何使得立法上更加完善明確。
三、立法適應(yīng)性問(wèn)題
中央政治局常委會(huì)3月4日召開(kāi)會(huì)議指出，必須深入貫徹落實(shí)統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議精神，加快建立同疫情防控相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，完善相關(guān)舉措。突發(fā)事件衛(wèi)生立法中可能有相應(yīng)的法律規(guī)定，但某些規(guī)定可能不具有可操作性，甚至出現(xiàn)矛盾性。2004年在建議立法時(shí)就制定《緊急狀態(tài)法》還是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》發(fā)生過(guò)爭(zhēng)議。雖然突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法是此次中央部署、地方抗疫的主要法律依據(jù)，但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，尤其是面對(duì)新中國(guó)歷史從未遇到過(guò)的如此被動(dòng)的防疫局面，不少地區(qū)采取了類(lèi)似其他國(guó)家“戰(zhàn)時(shí)管制法”。而這種實(shí)踐，更加貼近于緊急狀態(tài)，而非突發(fā)事件。另外，突發(fā)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生的法律，包括法規(guī)等，從其立法技術(shù)及內(nèi)容上過(guò)于原則、抽象，大概是由于我國(guó)在這方面缺乏實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)。這很容易使得法律缺乏可操作性，容易造成不同利益主體對(duì)法律法規(guī)做不同的解釋。我國(guó)《傳染病防治法》下位法僅為準(zhǔn)行政法規(guī)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》下位法連準(zhǔn)行政法規(guī)都沒(méi)有。在此次疫情下，更多地是各地方制定的地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章、地方規(guī)章等，沒(méi)有形成一個(gè)突發(fā)事件公共衛(wèi)生立法的體系，找不到法律的高位階依據(jù)，又存在大量立法尺度不一、分散于各地方的自行立法中，致使突發(fā)事件公共衛(wèi)生立法缺乏體系性，難以對(duì)相關(guān)法律適用或者準(zhǔn)用。
四、立法前瞻性問(wèn)題
所謂立法前瞻性是指立法時(shí)既要考慮到社會(huì)現(xiàn)實(shí)，又要考慮未來(lái)因自然因素、社會(huì)因素等改變而產(chǎn)生的糾紛，從而在立法時(shí)充分賦予執(zhí)法者、司法者較大的權(quán)力空間。在突發(fā)事件下公共衛(wèi)生立法的一個(gè)主要立法原意在于有效防控，及時(shí)防控，這與法律的滯后性、程序性要求相互矛盾。有學(xué)者指出我們完全可以通過(guò)政策途徑來(lái)解決立法前瞻性問(wèn)題。但政策較之法律具有極大的不確定性，不能以政策的臨時(shí)性來(lái)替代法律的一貫性。我國(guó)既然已經(jīng)建立中國(guó)特色法制體系就應(yīng)依法治國(guó)。而且我國(guó)具有依法防治突發(fā)事件、公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗(yàn)。所以有必要通過(guò)法律明確在特殊時(shí)期，相關(guān)執(zhí)法者的權(quán)利界限、邊界，如何把握在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的矛盾化解，應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)。這樣既能保障執(zhí)法者依法而為，又能使得守法者謹(jǐn)慎而為。
五、疫情防控中事實(shí)上面臨的法律問(wèn)題
從法學(xué)理論層面考察，不少專(zhuān)家學(xué)者提出疫情下產(chǎn)生的糾紛究其實(shí)質(zhì)系公權(quán)力擴(kuò)張性與公民權(quán)利克制性。但筆者認(rèn)為疫情防控中的法律問(wèn)題涉及三個(gè)維度即國(guó)家政府、防疫專(zhuān)家、普通百姓之間的利益平衡。其實(shí)質(zhì)是政府權(quán)力擴(kuò)張性、疫情防控的緊迫性、公民權(quán)利保障性。
人民日?qǐng)?bào)刊登《打著防疫的旗號(hào)就能為所欲為嗎》，某地區(qū)顯示相關(guān)部門(mén)沖進(jìn)居民家中，對(duì)于正在家里進(jìn)行麻將活動(dòng)的家庭成員進(jìn)行驅(qū)散，并砸毀居民私人財(cái)物。而對(duì)此立法上并不存在滯后性及立法空白?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條規(guī)定，有關(guān)人民政府及其部門(mén)采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害性質(zhì)、程度和范圍相應(yīng)性；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。這在其他法律中，也有類(lèi)似的法理即打擊與對(duì)抗措施的相稱(chēng)性，正當(dāng)防衛(wèi)的過(guò)度性、緊急避險(xiǎn)的過(guò)分性等。
我們也許對(duì)于法律程序會(huì)嚴(yán)格苛責(zé)化。進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)行使權(quán)利程序的泛濫化和限制公民權(quán)利的必要化。比如在不少地方發(fā)布命令，規(guī)定當(dāng)?shù)鼐用癖仨毩粼诩依锊怀鰬?hù)，否則一律處10日以下治安拘留。從先有法律體系我們注意到，這種命令做出是違背《立法法》的規(guī)定，因?yàn)橹挥腥珖?guó)人大或常委會(huì)才有權(quán)發(fā)布。這里就需要考慮如何在確?，F(xiàn)有法律的權(quán)威下，允許地方政府在特殊事件突破現(xiàn)有法律，但必須事后履行報(bào)備程序，并賦予相關(guān)利益主體有事后進(jìn)行補(bǔ)償或賠償?shù)臋?quán)利。
歸根到底就是面臨如何在突發(fā)事件的情況下，通過(guò)系統(tǒng)立法對(duì)現(xiàn)有法律的適度擴(kuò)張。也就是說(shuō)，在突發(fā)事件情況下，適用特別法。通過(guò)法定程序確認(rèn)事件結(jié)束后，回復(fù)到正常的法律體系下。尤其總書(shū)記將這次的疫情防疫定性為總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)、人民戰(zhàn)，這正是對(duì)突發(fā)事件下突發(fā)這一變量的考慮。因?yàn)樵谕话l(fā)事件下，所有的法律可能存在不適應(yīng)性，滯后性；此時(shí)就允許我們?cè)谕话l(fā)事件情況下的公共衛(wèi)生立法賦予一定的靈活性即法的前瞻性。二是在不能突破現(xiàn)有法律情況下，在先行法律體系下，如何在突發(fā)事件情況下，對(duì)先行有關(guān)公共衛(wèi)生系統(tǒng)立法做出相關(guān)的有利于防疫的解釋。行政、執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何在一定程度下，擴(kuò)張自身的權(quán)力。這一點(diǎn)，上海市在此次疫情防控中，其措施相對(duì)溫和理性。
此次疫情期間，廣大群眾詬病較多地是關(guān)于中國(guó)CDC的有關(guān)負(fù)責(zé)人及專(zhuān)家在疫情爆發(fā)之初未能準(zhǔn)確提示風(fēng)險(xiǎn)，更有甚者浙江大學(xué)王立民教授實(shí)名點(diǎn)名論文研究中出現(xiàn)證據(jù)證實(shí)CDC方面早在12月就獲得了證據(jù)。從立法層面來(lái)看，正是由于立法的分散性，使得對(duì)于CDC這一主體沒(méi)有納入到系統(tǒng)之中加以規(guī)制。目前也沒(méi)有相關(guān)部門(mén)對(duì)此事件進(jìn)行追蹤，源于沒(méi)有清晰的法律依據(jù)。
進(jìn)一步追問(wèn)法律依據(jù)為何缺失，在于有關(guān)衛(wèi)健委及所屬CDC，在其所依據(jù)的法域中，并沒(méi)有賦予其強(qiáng)有力地職責(zé)，這就是為何在其履行了通報(bào)后，武漢還是召開(kāi)了兩會(huì)。
六、初步觀點(diǎn)和結(jié)論
經(jīng)過(guò)法律和事實(shí)兩個(gè)層面，發(fā)現(xiàn)法律層面存在的滯后性、適應(yīng)性、前瞻性問(wèn)題，而事實(shí)層面發(fā)現(xiàn)正是由于缺乏相應(yīng)系統(tǒng)性的立法，有關(guān)突發(fā)事件下公共衛(wèi)生法體系不夠健全和完善，尤其出現(xiàn)多頭負(fù)責(zé)、多頭權(quán)限之間的法律沖突，以及在特殊期間，追求防控的及時(shí)性有效性，人民基本健康財(cái)產(chǎn)的安全性，社會(huì)大局的穩(wěn)定性，法律的權(quán)威性等通過(guò)突發(fā)事件下公共衛(wèi)生背景下，在原有的法律模式下思考就略顯不足，因?yàn)闆](méi)有將這樣一個(gè)事實(shí)定性為一個(gè)系統(tǒng)，沒(méi)有從系統(tǒng)的角度去解決他，自然在社會(huì)中會(huì)出現(xiàn)許多特別的糾紛。為此，筆者建議應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌現(xiàn)有突發(fā)事件及公共衛(wèi)生立法，統(tǒng)籌政府行政執(zhí)法及特殊期間的特別立法，有針對(duì)性地構(gòu)建一套法律體系，既能夠協(xié)調(diào)各方利益，又能夠協(xié)調(diào)各方利益。
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