編者按:近年來海域溢油事件的頻發(fā)引起了社會的關(guān)注。2010年4月的墨西哥灣重大溢油事件尚在后期處理中,2011年7月的渤海灣溢油事件又再次引發(fā)了社會的強烈熱議。對于環(huán)境信息公開這項重要的監(jiān)督制度,我國已于2008年5月1日正式實施了國務院頒布的《政府信息公開條例》和原國家環(huán)??偩职l(fā)布的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》。然而,在近來發(fā)生的重大環(huán)境事件中,政府、企業(yè)頻頻被指未及時、如實地公開相關(guān)信息。這背后,也折射出了我國現(xiàn)行信息公開制度中存在的諸多弊端。本文以眼下正在發(fā)生的渤海灣溢油事件為視角,剖析我國現(xiàn)行的信息公開制度及其實施情況,并就存在的弊端提出評述及建議。
一、國內(nèi)外海域溢油污染事件信息公開歷程回顧
近期國內(nèi)外發(fā)生了諸多海域溢油事件。以最近發(fā)生的墨西哥灣溢油事件與我國渤海灣溢油事件的歷程作一對比回顧,可以發(fā)現(xiàn)我國的處理方式尚有欠缺。
(一)2010年墨西哥灣漏油事件
2010年4月20日夜間,英國石油公司(BP)位于墨西哥灣的“深水地平線”鉆井平臺發(fā)生爆炸并引發(fā)大火,4月24日起發(fā)生漏油事故,至2010年9月24日時的測算統(tǒng)計已有440萬桶原油流入墨西哥灣。
4月20日爆炸事故發(fā)生當日,以美國海岸警衛(wèi)隊為核心的地方應急指揮中心成立;第二天,國家應急組啟動,包括中國在內(nèi)的各國媒體已經(jīng)公布事故照片。4月24日漏油事故發(fā)生;25日相關(guān)官員抵達現(xiàn)場;28日總統(tǒng)趕往事故現(xiàn)場,但仍遭到了民眾激烈批評———速度實在太慢了。29日,政府公布事故升級為國家特大級溢油事故,英國石油公司(BP)公布溢油量,政府介入救援,媒體指責政府救援過慢。5月2日,BP公司開始受理索賠;美國國家海洋和大氣局(NOAA)發(fā)布禁漁令。
在整個事件進程中,政府反映還是相當迅速的,并在第一時間向各國媒體公開事故最新進程,在事故發(fā)生當日即啟動了應急方案。事故責任人BP公司在溢油后第四日即公布了溢油量統(tǒng)計。事故在信息公開和公眾監(jiān)督下,得到了有序的處理。
(二)我國渤海灣溢油事件
今年6月4日,由中海油與康菲中國公司合作的位于渤海的油田發(fā)生漏油事故。此后,關(guān)于事故的發(fā)生時間、發(fā)生原因、事故影響、事故索賠等各個方面引起了社會熱議。
渤海灣此次溢油事件是我國近三十年來采油作業(yè)事故中最嚴重的一次,但在事件發(fā)生后,卻未能引起各方足夠重視。國家海洋局在事故中沒有履行好自身的監(jiān)管職責,更未對公眾及時公布事故情況,而是在事故發(fā)生后第32天才召開新聞發(fā)布會向公眾告知。中海油作為油田51%股權(quán)的持有者、康菲公司作為實際作業(yè)者,在事故的處置、應對上都“僅對外輸送可能預知的最好消息”,被指責瞞報、謊報,且在事故后從未對相關(guān)漁業(yè)人員通報可能受污染的海域等信息,致使發(fā)生大量貝類死亡,漁民損失慘重。企業(yè)、政府對污染事件的曖昧態(tài)度使整個事件的真相撲朔迷離。
在我國此次渤海灣溢油事件的處理進程中,政府作為信息公開的主體及監(jiān)督方,未及時向公眾進行事故的發(fā)生、影響、處理結(jié)果等的信息公開。作為責任方,中海油及康菲公司不僅未向公眾進行及時的披露,而且事后對外公開的信息更為有限,甚至披露的內(nèi)容廣泛遭質(zhì)疑。在其背后,存在著我國現(xiàn)行信息公開制度的缺陷和不足。
二、我國現(xiàn)行信息公開制度的法律框架
目前,我國信息公開制度最主要的法律規(guī)范是2007年4月5日國務院發(fā)布的《政府信息公開條例》,以及原國家環(huán)??偩衷?007年4月11日發(fā)布的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》。該兩項規(guī)范皆在2008年5月1日起施行。
(一)政府環(huán)境信息公開的法律框架
環(huán)境信息公開制度中,對于政府的信息公開和報告義務主要由《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法(試行)》和《環(huán)境保護行政主管部門突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法(試行)》(簡稱“《突發(fā)環(huán)境事件報告辦法》”)予以規(guī)范。前兩部文件主要針對的是政府日常環(huán)境報告及信息公開,針對類似于渤海灣溢油的突發(fā)事件和重大環(huán)境事故,主要由《突發(fā)環(huán)境事件報告辦法》予以規(guī)范。
《突發(fā)環(huán)境事件報告辦法》系根據(jù)《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》而制定的規(guī)范政府部門對突發(fā)環(huán)境事件信息的內(nèi)部報告程序。其中對突發(fā)環(huán)境事件作出了明確定義。突發(fā)環(huán)境事件,是指突然發(fā)生,造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失和對全國或者某一地區(qū)的經(jīng)濟社會穩(wěn)定、政治安定構(gòu)成重大威脅和損害,有重大社會影響的涉及公共安全的環(huán)境事件。本次渤海灣溢油事件屬于突發(fā)環(huán)境事件,政府部門應當按照《突發(fā)環(huán)境事件報告辦法》予以報告。
該辦法第五條要求:“在得知突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后,事發(fā)地環(huán)境保護行政主管部門應當立即派人趕赴現(xiàn)場調(diào)查了解情況,采取措施努力控制污染和生態(tài)破壞事故繼續(xù)擴大,對突發(fā)環(huán)境事件的性質(zhì)和類別作出初步認定,并把初步認定的情況及時報同級人民政府和上級環(huán)境保護行政主管部門?!蓖瑫r,辦法詳細規(guī)定了針對《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》規(guī)定的突發(fā)環(huán)境事件的不同分級,各級部門、政府的報告流程。其中針對最低一級的一般突發(fā)環(huán)境事件,也要求“事發(fā)地環(huán)境保護行政主管部門應在發(fā)現(xiàn)或得知突發(fā)環(huán)境事件后1小時內(nèi),向同級人民政府和上一級環(huán)境保護行政主管部門報告?!?br /> 對于突發(fā)環(huán)境事件政府的對外公開要求,我國目前現(xiàn)行法規(guī)仍較原則,主要體現(xiàn)在《政府信息公開條例》的第九條,即“行政機關(guān)對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開:……(十)突發(fā)公共事件的應急預案、預警信息及應對情況”。而《環(huán)境信息公開辦法(試行)》由于是針對環(huán)保部門對法律法規(guī)、各項政策及企業(yè)常規(guī)污染事項的公開義務,并未涉及突發(fā)環(huán)境事件政府對外信息公開的要求。這正是我國目前政府及時公開環(huán)境事件信息,以及突發(fā)環(huán)境事件對外信息公開的一大缺陷。
(二)企業(yè)環(huán)境信息公開的法律框架
企業(yè)的環(huán)境信息公開制度主要規(guī)定在1989年12月26日實施的《環(huán)境保護法》及2000年4月1日經(jīng)修訂實施的《海洋環(huán)境保護法》中。
《環(huán)境保護法》第三十一條規(guī)定:“因發(fā)生事故或者其他突然性事件,造成或者可能造成污染事故的單位,必須立即采取措施處理,及時通報可能受到污染危害的單位和居民,并向當?shù)丨h(huán)境保護行政主管部門和有關(guān)部門報告,接受調(diào)查處理?!薄逗Q蟓h(huán)境保護法》第十七條規(guī)定:“因發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件,造成或者可能造成海洋環(huán)境污染事故的單位和個人,必須立即采取有效措施,及時向可能受到危害者通報,并向依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門報告,接受調(diào)查處理?!?br /> 令人遺憾的是,在《環(huán)境信息公開辦法(試行)》里,雖規(guī)定了企業(yè)的強制公開和自愿公開制度,但是針對企業(yè)日常經(jīng)營中產(chǎn)生污染的報告,并沒有相關(guān)規(guī)定?!董h(huán)境信息公開辦法(試行)》規(guī)定的強制公開的企業(yè)為“污染物排放超過國家或者地方排放標準,或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業(yè)”。當企業(yè)發(fā)生重大環(huán)境事故或環(huán)境事件時企業(yè)的具體信息公開要求、公開程序、公開方式等,目前都沒有明確規(guī)定。
針對我國上市公司,企業(yè)的環(huán)境信息公開制度相對完善,目前已頒布實施了《關(guān)于加強上市公司環(huán)境保護監(jiān)督管理工作的指導意見》、《上海證券交易所上市公司環(huán)境信息披露指引》、《關(guān)于重污染行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營公司IPO申請申報文件的通知;2010年的《環(huán)境保護部關(guān)于進一步嚴格上市環(huán)保核查管理制度,加強上市公司環(huán)保核查后督查工作的通知》、《上市公司環(huán)境信息披露指南(征求意見稿)》等一系列的法律規(guī)范。但是這些制度規(guī)范的僅是我國上市企業(yè),本次渤海灣事件中的中海油公司,因其系在香港上市的公司,前述針對我國上市企業(yè)的規(guī)范不適用,造成了法律適用的真空地帶。
三、我國政府的信息公開法律義務
(一)公開的范圍
根據(jù)信息公開的法規(guī),政府公開信息分為主動公開和依申請公開?!墩畔⒐_條例》第九條、第十條規(guī)定了政府應當主動公開的部分事項,《環(huán)境信息公開辦法(試行)》將政府職責設計的相對較細致,規(guī)定了17類公開內(nèi)容,同時該辦法第十一條要求,環(huán)保部門應當在職責權(quán)限范圍內(nèi)向社會主動公開突發(fā)環(huán)境事件的應急預案、預報、發(fā)生和處置等情況。
而在本次渤海灣溢油事件中,我們看到國家海洋局作為負職責的政府主體,在溢油發(fā)生后根本沒有對發(fā)生情況進行主動公布,而是在事故發(fā)生一個月后,在媒體和輿論的壓力下,僅對外公布了事故的大體情況及簡單的調(diào)查結(jié)果。
(二)公開的時間要求
根據(jù)法律要求,政府的信息公開應當及時、準確?!墩畔⒐_條例》第六條要求,行政機關(guān)應當及時、準確地公開政府信息。同時,法律規(guī)定公開應在20個工作日內(nèi)完成。《政府信息公開條例》第十八條規(guī)定:“屬于主動公開范圍的政府信息,應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的期限另有規(guī)定的,從其規(guī)定。”《環(huán)境信息公開辦法》第十四條也相應要求,屬于主動公開范圍的政府環(huán)境信息,環(huán)保部門應當自該環(huán)境信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開。
然而本次事件國家海洋局第一次的新聞發(fā)布會,系在事故發(fā)生后整整32天,已經(jīng)違反了相關(guān)法律的明文規(guī)定。
(三)違反公開義務的法律責任
對于環(huán)保部門的信息公開義務是強制性的,在其履行環(huán)境保護職責中制作或者獲取的信息都是應當公開的。應當主動公開的不公開,對于環(huán)保部門來說就是行政不作為?!墩畔⒐_條例》的懲罰措施分為公眾舉報處理和監(jiān)督機關(guān)處理兩種方式。舉報處理如條例第三十三條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)不依法履行政府信息公開義務的,可以向上級行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報?!北O(jiān)督機關(guān)處理方式如條例第三十五條:“行政機關(guān)違反本條例的規(guī)定,有不依法履行政府信息公開義務的情形的,由監(jiān)察機關(guān)、上一級行政機關(guān)責令改正;情節(jié)嚴重的,對行政機關(guān)直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責任?!薄董h(huán)境信息公開辦法(試行)》也規(guī)定了類似的罰則。
可見,罰則規(guī)定的懲罰措施包括調(diào)查處理、責令改正、對負責人處分、追究刑事責任。然而,到目前為止,本事件中我們還未看到對違規(guī)不公開事故信息的相關(guān)部門進行責任認定乃至進一步追究責任的處理。
四、企業(yè)的信息公開法律義務
(一)企業(yè)信息公開義務的主體
根據(jù)《環(huán)境信息公開辦法(試行)》的規(guī)定,企業(yè)環(huán)境信息,是指企業(yè)以一定形式記錄、保存的,與企業(yè)經(jīng)營活動產(chǎn)生的環(huán)境影響和企業(yè)環(huán)境行為有關(guān)的信息。該辦法專設第三章對企業(yè)環(huán)境信息的公開作出了要求。
目前,企業(yè)的信息公開試行的是自愿公開與強制性公開相結(jié)合的制度。按照現(xiàn)行辦法,只規(guī)定了“兩超”企業(yè)是在強制公開的主體范圍內(nèi),即污染物排放超過國家或者地方排放標準,或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業(yè)。其他主體皆屬于自愿公開的范疇。
本事件中,是否中海油、康菲公司就不是信息公開義務的主體了呢?并非如此。根據(jù)《環(huán)境保護法》第三十一條、《海洋環(huán)境保護法》第十七條的規(guī)定,因發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件,造成或者可能造成海洋環(huán)境污染事故的單位都應當進行公開披露。由于事故油田是合作開發(fā),對于合作開發(fā)者信息披露的主體,是否合作者各方都有披露義務,在法規(guī)中沒有明確,這是目前法律規(guī)范中的疏漏。
(二)企業(yè)信息公開的對象
在國家海洋局召開新聞發(fā)布會后,康菲公司面對輿論瞞報、謊報的質(zhì)疑,堅持稱自己已在第一時間內(nèi)向有關(guān)部門進行了報告,并未瞞報事故。對此,企業(yè)在信息公開的對象要求上,是否只要像有關(guān)部門進行內(nèi)部報告就認為是履行了信息公開的義務呢?
同樣根據(jù)《環(huán)境保護法》第三十一條、《海洋環(huán)境保護法》第十七條的規(guī)定,因發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件,造成或者可能造成海洋環(huán)境污染事故的單位和個人,必須立即采取有效措施,及時向可能受到危害者通報,并向依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門報告,接受調(diào)查處理。因此,義務主體不僅應當向有關(guān)部門進行報告,更應當向可能受到危害的人員進行報告。
(三)企業(yè)信息公開的要求及罰則
目前《環(huán)境信息公開辦法(試行)》僅規(guī)定了對于“兩超”企業(yè),應當在環(huán)保部門公布其名單后30日內(nèi),在所在地主要媒體上公布其環(huán)境信息,并將向社會公開的環(huán)境信息報所在地環(huán)保部門備案。但對于其他,如應當對重大事故進行報告的,應在多少時間內(nèi)、報告哪些內(nèi)容,目前規(guī)范都未涉及。
在罰則方面,《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定違反本法有關(guān)規(guī)定,發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件不按照規(guī)定報告的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門予以警告,或者處五萬元以下的罰款。目前,對于中海油、康菲公司對于信息公開義務的不履行,有關(guān)部門并未追究責任,也未對其進行處理。
五、對我國現(xiàn)行信息公開制度的評述及建議
自2008年5月1日《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法(試行)》實施以來,我國已經(jīng)在信息公開的制度上花大力氣建設,但是為何在面對重大環(huán)境事故時,從2009年的陽宗海水污染事件、2010年紫金礦業(yè)銅礦污染事件,到2011年渤海灣重大溢油事故,都頻頻爆出污染企業(yè)瞞報、謊報,政府部門監(jiān)管不利、甚至被報政府與企業(yè)形成了同一利益鏈條的新聞。那么,我國現(xiàn)行制度存在哪些缺陷和障礙需要改進?
(一)政府信息公開制度
1.健全問責制度
《政府信息公開條例》對相關(guān)行政主體違反條例的法律責任規(guī)定不足,應當首先予以明確,向誰問責,由誰問責。
首先是對責任主體的確定,條例并未作出明確規(guī)定。自條例實施以來尚未曝光一起因政府信息公開不力而受到行政處罰的例子,而近年來的諸多重大環(huán)境污染事件中相關(guān)部門信息公開義務的履行已經(jīng)屢遭詬病。在條例的執(zhí)行層面,因我國時常決策與執(zhí)行主體不分,監(jiān)督與被監(jiān)督主體不清,導致了最終責任主體難以明確。事故發(fā)生后,究竟是因為決策失誤還是由于決策執(zhí)行不力、甚至執(zhí)行錯誤造成的,兩者往往難以區(qū)分,更難以追究責任。
其次是由誰來問責的障礙。目前根據(jù)《政府信息公開條例》第四章,規(guī)定由各級人民政府進行考核、評議、責任追究;政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機關(guān)負責對行政機關(guān)政府信息公開的實施情況進行監(jiān)督檢查。現(xiàn)行上述法律的問責制度是“同體問責制度”,即由政府內(nèi)部進行問責。然而,政府內(nèi)部問責的方式缺乏透明度,公眾知情權(quán)更是無法得到保障,使得最終問責和處理成為內(nèi)部事件。
筆者認為應當建立必要的“異體問責制度”,即由公民(包括相關(guān)受害人、其他公眾)、社會團體以及媒體構(gòu)成的立體問責制度,增強對違法行政機關(guān)的監(jiān)督、處理透明度,這也能使信息公開制度的實施更有保障力。
2.降低公眾申請公開的限制
要增加公眾的參與度和監(jiān)督力,就必須保障公眾對信息的知曉權(quán)利和獲取權(quán)利。目前條例明確規(guī)定了公眾只有與“自身生產(chǎn)、生活、科研”相關(guān),才能申請政府部門對“相關(guān)信息”進行公開。
此規(guī)范在環(huán)境污染事件中,嚴重限制了公眾對相關(guān)信息的知情權(quán),更剝奪了一些民間環(huán)保組織和機構(gòu)、志愿者個人對環(huán)境事件的公益維權(quán)和信息獲取。在多次重大環(huán)境事件中,包括本次渤海灣溢油事件中,都未見有相關(guān)人員向政府部門申請對事故的情況進行公開,這是公眾監(jiān)督的一塊空白區(qū)域,建議降低公眾申請公開的限制,以保障全方位的公眾知情權(quán)利。
3.改變公開模式
現(xiàn)行條例采取列舉方式將17項公開事項予以列明,并且規(guī)定涉密文件不能公開,我國逐漸形成了以不公開為原則以公開為例外的模式。然而,我們看到國外的相關(guān)制度則正好相反,以公開為原則以不公開為例外,以列舉不可公開信息的方式予以規(guī)范。
我國的模式存在很大問題,將直接導致雖有信息公開制度,但在實踐操作中應當公開的信息很容易變相地成為了籠統(tǒng)的涉密文件,這樣其實間接地侵犯了公眾和權(quán)利人的知情權(quán),造成信息公開制度成虛設、被架空。
4.增加公開義務履行的方式
目前《政府信息公開條例》及《環(huán)境信息公開辦法(試行)》對政府應當主動公開的環(huán)境信息,要求通過政府網(wǎng)站、公報、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。目前實踐操作中多以政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會方式公開。然而,因在一定程度上公眾對其信任度已經(jīng)不足,政府網(wǎng)站公布的信息更加難以服眾。建議可通過專業(yè)環(huán)保機構(gòu)、環(huán)保組織的網(wǎng)站等予以公布,并且可以與政府述職報告、企業(yè)社會責任報告制度相結(jié)合,要求政府公布年度環(huán)境報告書。
(二)企業(yè)信息公開制度
1.增加強制公開義務主體
目前《環(huán)境信息公開辦法(試行)》規(guī)定的強制公開主體只有“兩超”企業(yè),此規(guī)范過于狹隘,對于其他有重大環(huán)境污染事件的企業(yè)未予涉及,未做到與《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》中的相關(guān)規(guī)定相結(jié)合。
建議以企業(yè)的行業(yè)、所在區(qū)域、國有成分性質(zhì)、是否上市企業(yè)等多個維度為區(qū)分,增加強制公開的主體。尤其是對于影響面廣泛的上市企業(yè),或像中海油這樣在香港上市或其他國家上市的企業(yè),更應嚴格規(guī)范其信息公開的責任,避免在海外上市的企業(yè)成為我國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的真空地帶,導致最終對其違法行為難以追究的情形。
2.健全責任救濟制度
對于企業(yè)不按照法律規(guī)定履行或拒絕履行信息公開的情況,應當審查其拒不履行是否與企業(yè)有其商業(yè)秘密或其他利益信息不便透露有關(guān),還是單純地為逃避執(zhí)法而瞞報。
對于企業(yè)對監(jiān)管單位強行公開信息的要求有異議的,目前法規(guī)未有規(guī)范。對該情形,也應當考慮保護企業(yè)自身的經(jīng)營自主權(quán),衡量其與公眾知情權(quán)的矛盾輕重。對于認為自身權(quán)益受侵害的企業(yè)應當賦予其救濟權(quán)利,如設立行政復議及行政訴訟的對應制度相銜接。
3.提高企業(yè)自愿公開信息的質(zhì)量
企業(yè)一般會在年報時順便披露環(huán)境信息,這就導致環(huán)境信息一般是歷史信息,其內(nèi)容絕大多數(shù)是過去發(fā)生的事項,對公眾、政府監(jiān)管機構(gòu)及時地知情幫助很小。同時,因為企業(yè)披露的環(huán)境信息語言晦澀,很難讓公眾理解。而一些企業(yè)正利用公眾的非專業(yè),故意用含混不清的語言來披露對其不利的環(huán)境信息,這樣他可以既完成了披露的任務,又把公眾蒙在鼓里。應該規(guī)定環(huán)境信息披露的內(nèi)容要簡單易懂,既有客觀數(shù)據(jù),又有主觀推論;定性分析為主,定量分析為輔的方式,向社會公眾呈現(xiàn)出有理有據(jù)的簡單易懂的環(huán)境信息報告。