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2003 年“非典”猶在眼前，現(xiàn)今新冠肺炎卻正瘋狂肆虐。當年“非典”來襲，直接導致了《傳染病防治法》2004年初的第一次修訂，同時還催生出了《突發(fā)事件應對法》，彌補了中國應急管理領域“一事一法”的缺陷。而現(xiàn)今的肺炎疫情，迫使我們重新審視《突發(fā)事件應對法》。
尤其是在此次肺炎疫情防控中，武漢市“疫情披露不及時”以及武漢市長對此的回應，讓疫情信息公布成為社會公眾及所有法律人最為關心的問題之一，作為一名法律工作者，筆者從信息公開的角度，再次解讀已經(jīng)實施十余年的《突發(fā)事件應對法》。
作為我國應急管理的第一部綜合性法律，《突發(fā)事件應對法》結束了我國應急管理法律體系“分類管理”零散單行的局面。那么，從信息公開的角度，《突發(fā)事件應對法》究竟確立了哪些重要的原則和宗旨？其與各個領域的單行法之間該如何正確解釋和適用呢？其本身還存在哪些問題呢？
一、《突發(fā)事件應對法》確立的“屬地管理”原則和“信息公開”政府權限
《突發(fā)事件應對法》自2007年8月頒布以來，已實施十余年。國務院法制辦負責人就《突發(fā)事件應對法》答新華社記者問中曾提到，在《突發(fā)事件應對法》頒布前，我國已經(jīng)制定涉及突發(fā)事件應對的法律，如《傳染病防治法》、《防洪法》、《防震減災法》等35件、《公共衛(wèi)生事件條例》等行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件、規(guī)范性文件111件。由此可知，2007年前，我國就已經(jīng)建立了基本的突發(fā)事件應對法律體系，但以上均屬于“分類管理”，即針對專門領域制定對應的法律法規(guī)，缺少一部綜合性的、系統(tǒng)性的法律，以規(guī)范調整所有突發(fā)事件。
與其他單行法尤其是《傳染病防治法》相比，《突發(fā)事件應對法》非常突出的一點是：確立了“屬地管理”原則，即將應急職責明確在屬地政府身上，并相應地將突發(fā)事件信息披露和應對權限也放置在屬地政府。這一理念是從多次的應急事件，尤其是2003年的“非典”疫情的血淚教訓中得出的寶貴經(jīng)驗。
曾參與起草《突發(fā)事件應對法》的中國政法大學教授林鴻潮曾指出，“在當時立法過程中，各界吸取“非典”等重大突發(fā)事件應對的教訓，形成了一個基本共識，即：屬地政府的綜合協(xié)調比主管部門的專業(yè)應對更重要，應急管理應當堅持綜合協(xié)調基礎之上的專業(yè)分工，也就是“塊”重于“條”，而不是相反?！?/span>
另一位參與《突發(fā)事件應對法》立法的人民大學教授莫于川在接受記者采訪時曾表示：“最開始我們研究（突發(fā)事件信息披露和應對權限）是放到省級政府，最后從效率角度考慮，放到了縣級政府，縣級政府是最基本的責任主體，從這個角度說，《突發(fā)事件應對法》是給了政府更大的授權?！?/span>
最終，《突發(fā)事件應對法》通過第四條：“國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制?！钡谄邨l：“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應對工作負責；……突發(fā)事件發(fā)生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴重社會危害的，應當及時向上級人民政府報告。上級人民政府應當及時采取措施，統(tǒng)一領導應急處置工作?！?第八條：“……縣級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人、駐當?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊有關負責人組成的突發(fā)事件應急指揮機構，統(tǒng)一領導、協(xié)調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應對工作；……。上級人民政府主管部門應當在各自職責范圍內(nèi)，指導、協(xié)助下級人民政府及其相應部門做好有關突發(fā)事件的應對工作。” 的上述規(guī)定，落實了《突發(fā)事件應對法》“屬地管理”的基本原則。
同時，《突發(fā)事件應對法》通過第五十三條規(guī)定：“履行統(tǒng)一領導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應當按照有關規(guī)定統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應急處置工作的信息”，落實了屬地政府對突發(fā)事件信息公開的職權。
二、 《突發(fā)事件應對法》VS《傳染病防治法》之爭
關于此次肺炎疫情信息公開問題。早在2019年12月8日，武漢已經(jīng)發(fā)現(xiàn)第一例不明原因肺炎；但直至2019年12月31日，也就是23天之后，武漢市衛(wèi)健委才首次公開發(fā)布通報稱，目前已發(fā)現(xiàn)27例病例，其中7例病情嚴重，有多例肺炎病例與華南海鮮城有關聯(lián)。
1月22日，國家衛(wèi)健委應急辦主任許樹強在回答記者提問時表示，疫情發(fā)生后，國家衛(wèi)健委指導武漢市衛(wèi)健委于2019年12月31日和2020年1月3日、5日、9日發(fā)布了疫情和防控信息，同時根據(jù)疫情發(fā)展的變化，從1月11日起每日更新發(fā)布。
1月27日，武漢市市長周先旺接受央視專訪時坦承，在肺炎疫情中，武漢市有披露不及時的一面。但他解釋，“作為地方政府，我獲得信息之后，授權之后才能披露。”
所謂“授權之后才能披露”的法律依據(jù)主要來自《傳染病防治法》第38條規(guī)定：“國家建立傳染病疫情信息公布制度。國務院衛(wèi)生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。傳染病暴發(fā)、流行時，國務院衛(wèi)生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區(qū)、直轄市政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息?！备鶕?jù)上述規(guī)定，在傳染病爆發(fā)、流行時，武漢市政府無權直接發(fā)布疫情信息，必須獲得國務院衛(wèi)生行政部門授權后方可由湖北省衛(wèi)生行政部門對外公布。
但《突發(fā)事件應對法》第53條規(guī)定：“履行統(tǒng)一領導職責或者組織處置突發(fā)事件的政府，應當按照有關規(guī)定統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應急處置工作的信息。”
《傳染病防治法》與《突發(fā)事件應對法》法律位階相同，但對疫情發(fā)布主體的權限卻做了截然不同的規(guī)定。疫情信息公開究竟應該適用何種法律規(guī)定？
就此問題，法學界開展了多方討論，有觀點認為應該適用《傳染病防治法》，因為特別法優(yōu)于一般法；有觀點認為應該適用《突發(fā)事件應對法》，因為該法是在2007年，也就是《傳染病防治法》之后頒布，新法優(yōu)于舊法；有觀點質疑《突發(fā)事件應對法》作為一般法的法律性質，認為將其視為一般法，并在《傳染病防治法》之后適用，是沒有全面掌握了解《突發(fā)事件應對法》立法精神，《突發(fā)事件應對法》立法本意就是作為應急管理領域龍頭性和托底性法律，為其他各專門領域的單行法定規(guī)立綱，其確定的基本原則和基本制度不可動搖，而不是反過來仍屈居于各單行法之后；還有觀點質疑將《傳染病防治法》仍視為舊法的看法，因為該法在2013年已經(jīng)進行了第二次修訂，不能再認為是舊法，但同時也有觀點與其針鋒相對，指出《傳染病防治法》2013年第二次修訂中并沒有修訂第38條，就此仍應將其視為舊法。
各種觀點不一而足，但無論法學界爭論如何，有一點是一致的，即：無論如何，即便在法律操作程序存在爭議的情況下，武漢市也不應反過來封鎖、隱瞞疫情信息，并實施不利于疫情防控的行為活動。
三、《突發(fā)事件應對法》中關于“信息公開”存在的重要問題
武漢疫情披露不及時讓我們發(fā)現(xiàn)了問題，并且讓《突發(fā)事件應對法》確立的原則和價值得到了重新發(fā)掘，并開始注重該法與其他單行法之間的一致性和銜接性。該事件之后，有學者開始呼吁盡快修訂《傳染病防治法》，以保證其與《突發(fā)事件應對法》確立的精神和原則相一致，改變原有的‘條’重于‘塊’的體制色彩。這既是對《突發(fā)事件應對法》基本原則和價值的肯定，也是具體的法律解釋和適用上的進步。
但筆者認為《突發(fā)事件應對法》作為我國應急管理領域龍頭性法律，雖然在原則理念上作出了突出貢獻，但是其與配套規(guī)定以及具體操作適用上仍存在嚴重混亂。筆者甚至認為，上述論及的疫情披露不及時，以及《突發(fā)事件應對法》和《傳染病防治法》之爭等等現(xiàn)象，某種程度上與這種混亂存在一定聯(lián)系，甚至誘發(fā)了疫情信息公開的混亂和無序。具體問題筆者分述如下：
（一）“突發(fā)事件”缺乏全國統(tǒng)一的分級標準
《突發(fā)事件應對法》第三條規(guī)定：“按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規(guī)或者國務院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。 突發(fā)事件的分級標準由國務院或者國務院確定的部門制定?！?
《突發(fā)事件應對法》第四十二條規(guī)定：“國家建立健全突發(fā)事件預警制度。 可以預警的自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件的預警級別，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢態(tài)和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。 預警級別的劃分標準由國務院或者國務院確定的部門制定?！?/span>
從上述規(guī)定可知，四級突發(fā)事件的分級標準是什么？預警、響應主體分別是誰？《突發(fā)事件應對法》并沒有明確界定，而是交由國務院或者國務院確定的部門制定。但是目前我國尚無法規(guī)規(guī)章對突發(fā)事件分級作出統(tǒng)一規(guī)定。
根據(jù)之前所述，我國應急管理一直以來是分類、線性管理的，換言之，各類不同的突發(fā)事件有著各自不同的分級標準。至于各類突發(fā)事件的詳細響應等級以及預警等級劃分，實踐中則要需要參照各類專項應急預案來判定。比如，國務院先后發(fā)布的各類專項應急預案有：《國家防汛抗旱應急預案 》《國家通信保障應急預案 》《國家核應急預案 》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案 》《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應急預案 》等。這些專項預案與總體預案一起構成了我國的全國突發(fā)公共事件應急預案體系。不同領域、不同性質事件的應急預案的分級標準各有不同，但是事件的定性本身就會導致時間的拖延和不同責任主體相互的推諉。例如，2015年6月1日“東方之星”號客輪翻沉事件，湖北省、重慶市、交通運輸部、湖南省等前期都就責任主體而發(fā)生爭論，同時，該事件到底由氣象原因引發(fā)，還是安全生產(chǎn)事故，適用什么應急預案，也引發(fā)各種爭論。
此外，實踐中預案除了專項領域不同外，還包括各種不同類別，比如總體預案、專項預案、部門預案、地方預案等各種類別。某些地方法規(guī)甚至還授權“各地可根據(jù)本地區(qū)實際情況制訂適合當?shù)厍闆r的應急響應級別”，而各地分級標準也并非由地方法規(guī)制定，而是由某些地方政府部門制定。因如此一來，事件級別、預警級別、響應級別不僅有不同領域的級別、不同類別的級別、還有了各級政府的級別、不同政府部門的級別。因此，在每項具體的突發(fā)事件中，分級標準最終在一片紛繁蕪雜中，被具體化、個案化。而上述信息一經(jīng)向公眾發(fā)布，紅橙黃藍滿天飛，普通老百姓根本搞不懂是哪級政府的級別，也不明白這些不同等級、不同的類別的級別之間具體有何區(qū)別和聯(lián)系，對外發(fā)布的意義已經(jīng)減半。
（二）突發(fā)事件上報之后，“分級負責”權責范圍不明
《突發(fā)事件應對法》第七條規(guī)定：“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應對工作負責；……突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。 突發(fā)事件發(fā)生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴重社會危害的，應當及時向上級人民政府報告。上級人民政府應當及時采取措施，統(tǒng)一領導應急處置工作。 法律、行政法規(guī)規(guī)定由國務院有關部門對突發(fā)事件的應對工作負責的，從其規(guī)定；地方人民政府應當積極配合并提供必要的支持?！?/span>
第八條：“……縣級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人、駐當?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊有關負責人組成的突發(fā)事件應急指揮機構，統(tǒng)一領導、協(xié)調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應對工作；……。上級人民政府主管部門應當在各自職責范圍內(nèi)，指導、協(xié)助下級人民政府及其相應部門做好有關突發(fā)事件的應對工作?！?/span>
第七條規(guī)定中，當屬地政府“不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴重社會危害的”，應當報上一級人民政府。并由上級人民政府及時采取措施、統(tǒng)一領導。但第八條規(guī)定又說明，上級政府的統(tǒng)一領導，并沒有撤銷或吸收了各下級政府的相應的行政管理權，甚至還是以屬地管理為主。那么，在突發(fā)事件的應對管理過程中，究竟其“各自職責范圍如何呢？”《突發(fā)事件應對法》沒有詳細規(guī)定。
另外，《突發(fā)事件應對法》第四條確立了“統(tǒng)一領導”、“分級負責”、“屬地管理”的原則，按照分級負責原則，只要發(fā)生突發(fā)事件上報，法律層面上就會出現(xiàn)多級政府按照相關標準分級響應的問題。換言之，只要出現(xiàn)了上報，就必然會有響應問題，就不可避免會出現(xiàn)多層級政府之間的權責范圍的界定問題。實踐中，一旦出現(xiàn)了多層級政府同時響應的情況，對于屬地政府而言，最大的難題是如何確定指揮權問題，即原屬地政府職權職責究竟發(fā)生了何種調整，并且由誰來負責指揮的問題。
（三）分級標準不清、公布主體不明，導致信息公開難以及時有效實現(xiàn)
《突發(fā)事件應對法》第十條規(guī)定：“有關人民政府及其部門作出的應對突發(fā)事件的決定、命令，應當及時公布?！?/span>
第二十條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府按照本法規(guī)定登記的危險源、危險區(qū)域，應當按照國家規(guī)定及時向社會公布?！?/span>
第四十三條規(guī)定：“可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據(jù)有關法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的權限和程序，發(fā)布相應級別的警報，決定并宣布有關地區(qū)進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當?shù)伛v軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區(qū)的人民政府通報?！?/span>
第四十四條規(guī)定：“發(fā)布三級、四級警報，宣布進入預警期后，縣級以上地方各級人民政府應當根據(jù)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點和可能造成的危害，采取下列措施： （二）……向社會公布反映突發(fā)事件信息的渠道，加強對突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展情況的監(jiān)測、預報和預警工作；（四）定時向社會發(fā)布與公眾有關的突發(fā)事件預測信息和分析評估結果，并對相關信息的報道工作進行管理； （五）及時按照有關規(guī)定向社會發(fā)布可能受到突發(fā)事件危害的警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布咨詢電話
第四十五條規(guī)定：“發(fā)布一級、二級警報，宣布進入預警期后，縣級以上地方各級人民政府除采取本法第四十四條規(guī)定的措施外，還應當針對即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點和可能造成的危害，采取下列一項或者多項措施：（五）及時向社會發(fā)布有關采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告；”
第五十三條規(guī)定：“履行統(tǒng)一領導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應當按照有關規(guī)定統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應急處置工作的信息?！?/span>
上述規(guī)定明確了突發(fā)事件中，應當予以信息公開的內(nèi)容，具體包括：政府有關命令、決定；危險源、危險區(qū)域信息；預警警報；反映突發(fā)事件信息的渠道；突發(fā)事件預測信息和分析評估結果；可能受到突發(fā)事件危害的警告；公布咨詢電話；采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告；突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應急處置工作的信息。
而上述種種信息內(nèi)容，均與突發(fā)事件的分級定性、責任主體的明確有著內(nèi)在的緊密聯(lián)系，尤其是突發(fā)事件信息上報后，存在多級響應、分級負責時，信息發(fā)布的權限和渠道是統(tǒng)一管理，還是按各自權限劃分呢？劃分的具體標準又是怎樣呢？另外，上級是否享有對下級公布信息的更正、撤銷權呢？其具體程序又如何進行呢？以上種種問題，直接關系信息公開的有效、及時實現(xiàn)，仍待《突發(fā)事件應對法》及配套法規(guī)的解答。
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