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“3060”雙碳目標提出以來，能源轉(zhuǎn)型、節(jié)能降碳成為各界關注的熱點。2024年11月8日，全國人大常委會會議審議通過了《中華人民共和國能源法》，自2025年1月1日起施行。能源法立足我國能源資源稟賦實際，適應能源發(fā)展新形勢，就能源領域基礎性重大問題在法律層面作出規(guī)定，是能源領域的基礎性、統(tǒng)領性法律。為提升上海律師從事能源法律服務的能力和水平，上海律協(xié)律師學院聯(lián)合環(huán)境資源與能源專業(yè)委員會主辦“能源法律實務”系列講座。
第三講講座于2024年12月1日上午，在上海電力大學楊浦北校區(qū)舉行，上海律協(xié)環(huán)境資源與能源專業(yè)委員會主任吳榮良律師主持本次講座。上海電力大學教授謝敬東和上海律協(xié)環(huán)境資源與能源專業(yè)委員會委員陳建萍律師為本次講座的分享嘉賓。
一、新能源參與電力市場的機制設計與影響分析
謝敬東教授是上海電力大學教授，博士后，上海智能電網(wǎng)技術研究協(xié)同創(chuàng)新中心主任，中國能源研究會理事，中國電機工程學會電力市場專委會委員，中國能源行業(yè)電力市場標委會委員。謝教授從以下兩個部分展開：第一部分新能源參與電力市場的機制設計，第二部分是新能源參與市場的影響分析。
2024年標志著傳統(tǒng)電力系統(tǒng)向新型電力系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的關鍵年份。非化石能源在能源結構中的占比達到了53.9%，首次超過50%。我們預計，到2024年底，風電和太陽能加起來超過10%、37%。也就是說，風電和太陽能在歷史上首次超過了50%。意味著新能源已成為能源結構中的重要組成部分。這一轉(zhuǎn)變要求政策傾向和市場關注點的轉(zhuǎn)移，對電力系統(tǒng)的建設和政策制定產(chǎn)生深遠影響。從政策的層面來看，去年11月8日，國家發(fā)改委、能源局出臺了關于煤電容量電價機制的通知。這個通知對于我們整個電力行業(yè)具有重要意義，意味著電力的定位發(fā)生了轉(zhuǎn)型。
習近平總書記在中央政治局第十二次集體學習會上指出，“我國能源發(fā)展仍面臨需求壓力巨大、供給制約較多、綠色低碳轉(zhuǎn)型任務艱巨等一系列挑戰(zhàn)。應對這些挑戰(zhàn)，出路就是大力發(fā)展新能源?！?/span>2024年是一個標志性的年份，在我國能源轉(zhuǎn)型方面，具有歷史性重要地位。新《能源法》第三條規(guī)定：“堅持立足國內(nèi)、多元保障、節(jié)約優(yōu)先、綠色發(fā)展，加快構建清潔低碳、安全高效的新型能源體系?！钡诙l規(guī)定：“支持優(yōu)先開發(fā)利用可再生能源，合理開發(fā)和清潔高效利用化石能源，推進非化石能源安全可靠有序替代化石能源，提高非化石能源消費比重?！钡诙鍡l規(guī)定：“國家推進風能、太陽能開發(fā)利用，堅持集中式與分布式并舉，加快風電和光伏發(fā)電基地建設，支持分布式風電和光伏發(fā)電就近開發(fā)利用，合理有序開發(fā)海上風電，積極發(fā)展光熱發(fā)電。”
機制設計問題。隨著煤電裝機容量的減少，市場競爭格局和價格機制需要重新審視，以避免價格異常波動。在前兩輪的電力深化改革中，我們的市場設計對象是新能源。新能源的參與對電力市場機制設計提出了新的要求。謝博士強調(diào)，新能源與傳統(tǒng)能源的關系需要重新定義，以適應新能源大規(guī)模、高比例參與電力系統(tǒng)后帶來的變化。
新能源給系統(tǒng)帶來的本質(zhì)變化。新能源的參與導致電力市場結構發(fā)生顯著變化。謝博士指出，電力市場的產(chǎn)品多樣化增加了市場治理的難度，市場主體角色多元化，買方和賣方的界限變得模糊。
電力輔助服務逐漸市場化，其價格和價值日益受到重視。謝博士預測，電力輔助服務在電費中的占比將顯著增加，成為電力市場的重要組成部分。綠電交易平臺的建立和綜合能源服務的發(fā)展，標志著電力市場服務模式的創(chuàng)新。謝博士認為，電能與個性化服務的結合，為電力市場帶來了新的商業(yè)機會。
新《能源法》第二十八條規(guī)定：“國家優(yōu)化煤炭開發(fā)布局和產(chǎn)業(yè)結構，鼓勵發(fā)展煤礦礦區(qū)循環(huán)經(jīng)濟，優(yōu)化煤炭消費結構，促進煤炭清潔高效利用，發(fā)揮煤炭在能源供應體系中的基礎保障和系統(tǒng)調(diào)節(jié)作用。”習總書記在做完第12項工作后也強調(diào)了這一點。在集體學習會上指出，要順應人員轉(zhuǎn)型需要，進一步建設好新能源基礎設施網(wǎng)絡。推進電網(wǎng)基礎設施智能化改造和智能微電網(wǎng)建設，提高電網(wǎng)對清潔能源的接納配置和調(diào)控能力。這一內(nèi)容在新《能源法》第三十一條中也有明確規(guī)定。智能微電網(wǎng)的發(fā)展是適應用戶需求，奠定用戶資源參與市場運行的一種必要形態(tài)。因此，智能微電網(wǎng)的發(fā)展將成為未來幾年發(fā)展的重點和方向。根據(jù)新《能源法》第三十二條，國家將合理布局，積極有序開發(fā)抽水蓄能電站。
市場機制的適應性設計。推動儲能高質(zhì)量發(fā)展，為各類儲能在電力系統(tǒng)中發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。儲能在電力系統(tǒng)中的調(diào)節(jié)作用非常重要。第一個是關于市場準入，需要解決的是市場主體角色多元化的問題。市場準入問題需要解決多元化問題，包括符合集合商和虛擬電廠等新型市場主體的參與。第二個是煤電技術發(fā)展的遭遇瓶頸，最主要的問題是沒有轉(zhuǎn)型帶來的基本保障。煤電的角色和功能定位需要適應新能源的發(fā)展。
煤電容量電價政策的出臺，是對煤電在新型電力系統(tǒng)中功能定位的明確。新容量電價是在新型電力系統(tǒng)下，基于發(fā)電基組固定成本，兼顧保障電力系統(tǒng)供應安全的政策。新容量電價政策是在新型電力系統(tǒng)下，基于發(fā)電基組固定成本，兼顧保障電力系統(tǒng)供應安全的政策。新容量電價政策旨在補償發(fā)電機組相應成本，維持電力市場同臺競爭，并保障電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定供應。
不同類型機組的同臺競爭問題涉及政策和企業(yè)兩個層面。從政治層面來看，未來政策將更多地聚焦新能源的發(fā)展和消納。也就是說，煤電容量電價的金融類定價將受到關注。政策出臺后，我們對于煤電的定位和價格機制就已經(jīng)確定，不需要再進行深入研究。接下來的工作將集中在新能源的發(fā)展上。今年的政策文件都是圍繞新能源來制定的。煤電容量電價以及功能定位演變之間需要進行匹配性的調(diào)整。煤電容量電價的水平將隨著發(fā)電量的規(guī)模的調(diào)整而做適應性調(diào)整。文件里也提到了這個調(diào)整。從企業(yè)層面來看，煤電系數(shù)組以發(fā)電量水平的減少會引起總電價水平的上升，但上升是有條件的。將從躺平型向保底和內(nèi)卷型過渡。煤電機組面對因用煤量減少帶來的安全、人員管理等一系列問題。
新型電力系統(tǒng)下的電價機制必須適應新能源的大規(guī)模參與。這包括電力電價、電量電價和容量電價之間的比例關系，以及價格水平的合理確定。
針對新能源參與后的電力市場調(diào)控問題，新《能源法》第四十五條規(guī)定，“國家推動建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應，主要由能源資源狀況、產(chǎn)品和服務成本、市場供求狀況、可持續(xù)發(fā)展狀況等因素決定的能源價格形成機制。國家完善能源價格調(diào)控制度，提升能源價格調(diào)控效能，構建防范和應對能源市場價格異常波動風險機制?！钡谖迨粭l明確，“國家建立和完善能源預測預警體系，提高能源預測預警能力和水平，及時有效對能源供求變化、能源價格波動以及能源安全風險狀況等進行預測預警。”第五十四條（四）規(guī)定：“實施價格干預措施和價格緊急措施。
新能源參與電力市場是能源轉(zhuǎn)型的重要組成部分。這不僅要求政策層面的適應性調(diào)整，也需要市場機制的創(chuàng)新設計。隨著新能源在電力市場中的比重增加，電力市場結構、電價機制以及市場治理等方面都將面臨新的挑戰(zhàn)和機遇。謝博士的觀點為新能源參與電力市場提供了深刻的洞見，對于市場參與者以及法律實務者都具有重要的指導意義。
二、 合同能源管理全過程法律風險控制
上海律協(xié)環(huán)境資源與能源專業(yè)委員會委員、上海君瀾律師事務所律師陳建萍博士從合同能源管理概述、合同性質(zhì)之法律實務問題、節(jié)能量計算的法律糾紛、不可抗力與情勢變更、所有權約定及轉(zhuǎn)移的風險等多個方面展開分享。
（一） 合同能源管理概述
合同能源管理是一種節(jié)能服務機制，涉及節(jié)能服務公司（EMCo）與用能單位之間的合作。EMCo通過墊資提供能源效率審計、節(jié)能項目設計、原材料和設備采購、施工、監(jiān)測、培訓運行管理等服務，并與客戶分享節(jié)能項目實施后產(chǎn)生的效益，以此獲得滾動發(fā)展。合同能源管理的主要類型包括節(jié)能效益分享型、節(jié)能收益保證型和能源費用托管型等。
中國政府為推動合同能源管理的發(fā)展，出臺了一系列政策和法規(guī)，包括稅收優(yōu)惠政策、財政補貼、中央預算內(nèi)投資和節(jié)能減排專項資金支持等。預計到2030年，中國合同能源管理市場總規(guī)模有望突破4500億元人民幣。
（二） 合同性質(zhì)之法律實務問題
合同能源管理合同在法律性質(zhì)上屬于無名合同，實質(zhì)是投資收益合同。服務內(nèi)容是通過咨詢診斷，投資進行設備采購、節(jié)能工程實施并運行管理等收回投資，即投資回報的服務合同。
司法實踐中常將二者混淆：合同能源管理節(jié)能服務合同與節(jié)能服務公司的采購、施工、融資、運維的委托合同，是兩個不同層面的合同，前者是關乎投資收益的無名合同，后者是作為項目所有權人的節(jié)能服務公司通過委托第三方完成合同內(nèi)容的委托合同。
合同能源管理合同的當事人一般是節(jié)能服務公司與用能單位，而建設工程合同涉及的是發(fā)包方和承包方。合同能源管理合同提供的是整個服務，包括節(jié)能診斷、融資投資、采購、能源管理、改造、后期運維等服務，而建設工程合同涉及的是工程建設本身。
建設工程發(fā)包方支付的是工程價款，而節(jié)能服務合同則是付出投資后獲得的收益款。建設工程的工程款是在工程竣工驗收之后即應支付，而合同能源管理合同價款支付和竣工驗收無關，而是和節(jié)能效益掛鉤。
建設工程的所有權屬于發(fā)包方，而合同能源管理屬于節(jié)能服務公司投資取得回報的合同模式，所有權在合同能源管理期結束前均屬于節(jié)能服務公司。節(jié)能服務公司可將自己投資的節(jié)能項目作為公司固定資產(chǎn)向銀行進行抵押貸款。
建設工程稅務局要求必須開具建筑業(yè)工程建設發(fā)票，而合同能源管理服務開具的是合同能源管理服務類發(fā)票。建設工程合同按照住建部行業(yè)合同模板，合同能源管理項目合同則參考《合同能源管理技術通則》（GB/T 24915-2010）。
（三） 節(jié)能量計算的法律糾紛
節(jié)能量計算是合同能源管理中的核心問題，其準確性直接關系到節(jié)能服務公司的收益。節(jié)能量的定義與評估核算涉及基準能耗的確定，節(jié)能量測量方法的選擇，以及節(jié)能量評估與核算的方法。
節(jié)能量測量方法包括賬單分析法、模擬法和分項計算法等。選擇合適的測量方法需要考慮項目的具體情況和數(shù)據(jù)的可用性。
基準能耗的確定方法包括歷史數(shù)據(jù)平均法、相似日測量法和模型方法。這些方法的應用可能導致法律糾紛，尤其是在數(shù)據(jù)波動較大或數(shù)據(jù)缺失的情況下。
節(jié)能量評估與核算方法包括部分變量測量、全部變量測量、全樓宇驗證和校驗模擬驗證等。這些方法的應用需要專業(yè)的技術支持和精確的數(shù)據(jù)記錄。
由于合同能源管理節(jié)能技術的專業(yè)性，涉及節(jié)能量計算的法律糾紛往往需要專業(yè)的技術理解和法律解釋。當事人、律師和法官/仲裁員對不同節(jié)能技術的專業(yè)性理解程度，很大程度上影響了法律糾紛解決的效率和公正性。
（四） 不可抗力與情勢變更
疫情期間，合同能源管理項目面臨不可抗力或情勢變更的法律風險。這可能導致項目業(yè)務急劇下降，用能極少甚至不用能，節(jié)能效益急劇下降甚至沒有節(jié)能量。在這種情況下，如何適用法律成為關鍵問題。
兩種司法觀點分別為不可抗力主張和情勢變更主張。不可抗力主張認為不能預見、不能避免且不能克服的情況應免除責任，而情勢變更主張則認為不能預見、不能避免且顯失公平的情況應允許變更合同。
（五） 所有權約定及轉(zhuǎn)移的風險
合同能源管理項目中，所有權的約定和轉(zhuǎn)移是一個重要的法律問題。節(jié)能服務公司在用能單位未付清全部款項之前擁有設備的有限所有權。在項目交付后，設備的占有權、使用權即交付給用能單位，但處分權仍屬于節(jié)能服務公司。
所有權轉(zhuǎn)移的法律風險包括合同期限屆滿未付清節(jié)能效益款、建筑物所有權轉(zhuǎn)讓未披露、債務人房地產(chǎn)被拍賣等情況下的糾紛。這些風險可能導致節(jié)能服務公司在主張所有權時遇到困難。
合同能源管理作為一種市場化的節(jié)能服務機制，其全過程中的法律風險控制至關重要。從合同性質(zhì)的認定、節(jié)能量計算的準確性、疫情期間的法律適用，到所有權的約定及轉(zhuǎn)移，每一個環(huán)節(jié)都可能涉及到復雜的法律問題。因此，節(jié)能服務公司和用能單位都需要對這些法律風險有充分的認識和準備，以確保合同能源管理項目的順利進行和雙方權益的保護。
(注: 以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱)
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