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“制度休眠”現(xiàn)象在很大程度上造成了中央政令不暢，百姓權益受損，損害了黨和政府的形象。在我國制度不斷健全的當下，該問題尤其需要引起高度重視。

有些好制度看得見摸不著

    好制度不落實，深負民望

今年5月23日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中國人民銀行、監(jiān)察部等相關部委制定的《關于規(guī)范商業(yè)預付卡管理的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟芬?guī)定，一次性購買1萬元及以上不記名商業(yè)預付卡的單位或個人應進行實名登記。

除了實名制以外，《意見》還指出，單位一次性購卡金額達5000元（含）以上或個人一次性購卡金額達5萬元（含）以上的，通過銀行轉(zhuǎn)賬方式購買，不得使用現(xiàn)金；不記名商業(yè)預付卡面值不超過1000元，記名商業(yè)預付卡面值不超過5000元。

出臺這種規(guī)章制度，被認為是遏制購物卡行賄這種特殊類型腐敗的一種嘗試，公眾對其寄予厚望。然而，《意見》出臺至今已近兩月，記者在鄭州市部分大商場、超市采訪發(fā)現(xiàn)，由于缺乏有效監(jiān)管，鄭州市場上預付卡買賣仍然很“自由”。

在花園路一家大型商場，記者問導購員：“單位發(fā)福利，想買一些購物卡，需要什么手續(xù)？要不要帶身份證進行登記？”導購員對于記者買卡的金額等連問都沒問，就很熱情地回答：“去四樓的團購部直接辦理就行了，現(xiàn)金、刷卡都可以。不需要啥身份證明，也不用登記。”

類似的情形也發(fā)生在人民路的一家商場里。在購卡柜臺前，交錢、開票、拿卡實行“一條龍”服務。整個購卡過程中，記者并未觀察到有索要消費者身份證明的情況。

對于為什么《意見》出臺后購卡與以前并沒有什么不同的疑問，鄭州一家大型連鎖超市團購部的負責人笑著回答：“雖然現(xiàn)在確實有關于‘實名制’‘面值限額’等的要求，但并沒有什么部門來嚴格監(jiān)管，這種情況下，你說難道商場、超市會自己給自己找麻煩嗎？”

顯然，如果執(zhí)行不力，無論規(guī)章制度出臺的初衷有多好、設計有多嚴密，都不會發(fā)揮出應有的效益。值得注意的是，與商業(yè)預付卡有規(guī)定卻執(zhí)行不到位相類似的事情，在現(xiàn)實生活中其實時有發(fā)生。而好制度得不到很好的落實，很容易引發(fā)民眾的疑慮和失望。

前不久，針對社會反映強烈的公路收費問題，河南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省交通運輸廳、省發(fā)改委等單位制訂的《河南省收費公路專項清理工作實施方案》，提出在2012年5月之前，在全省范圍內(nèi)開展收費公路專項清理工作。

《方案》規(guī)定，未經(jīng)省政府批準設置的收費公路及收費站（點）、超過省政府批準期限收取通行費的收費公路及收費站（點）、已還清建設貸款的政府還貸收費公路、2009年1月1日后批準立項的二級收費公路等8種收費公路項目將被制止。

看到媒體上發(fā)布的消息，記者采訪的一位鄭州市民表示自己既喜且憂。喜的是，有關部門再次出臺紅頭文件，表示要用一年左右的時間，對收費公路進行專項清理，如果目標能夠?qū)崿F(xiàn)，那么車輛的通行成本肯定會大大降低；憂的是，不知這一政策能不能真的落地，很擔心它會像之前的一些政策一樣，因不被落實而成為一紙空文。

這位市民的擔憂并非毫無道理。

2008年2月27日，國家審計署對18個省市收費公路建設運營管理情況審計調(diào)查的結果顯示：總投資1.78億元、號稱“亞洲第一大公路橋”的鄭州黃河公路大橋，1996年已經(jīng)全部還清貸款，但仍然繼續(xù)違規(guī)收費14.5億元。

這項調(diào)查結果公布后，在河南引起軒然大波，人大代表、政協(xié)委員及媒體多次對鄭州黃河公路大橋收費合法性提出質(zhì)疑，揭露其管理混亂和收費不合理之處，但問題并沒有得到解決。截至記者發(fā)稿時，鄭州黃河公路大橋仍在繼續(xù)違規(guī)收費。

“制度休眠”表現(xiàn)多樣，危害巨大

俗話說，不依規(guī)矩，不成方圓。任何社會要有序運轉(zhuǎn)，都必須有一套規(guī)則、制度。在我國，這一套規(guī)則和制度包括法律、規(guī)章、政策等多個層次，涵蓋了社會生活的各個方面，為保障民眾權益提供了堅實的依據(jù)。然而，在實際生活中，由于一些部門和人員執(zhí)行不力，好制度的效應并沒有完全發(fā)揮出來，導致“制度休眠”，以至于有時老百姓發(fā)出這樣的感嘆：“有些制度看得見卻摸不著。”

“制度休眠”有種種表現(xiàn)。

一是落實不力，讓惠民政策在有的地方成為“空文”。

好政策還需落實好。近年來，中央出臺的惠民、利民政策很多，社會反響強烈，百姓紛紛叫好。但這些政策在執(zhí)行過程中，由于情況復雜、利益關聯(lián)等原因，有時會發(fā)生變形走樣的情況，惹來民眾的怨聲。

二是監(jiān)管缺位，讓一些規(guī)章制度在有的領域凌空蹈虛。

相關部門出臺的一些規(guī)章制度很有針對性，往往是為了整頓、清理當下的一些不良現(xiàn)象。但在實際執(zhí)行過程中，這些規(guī)章制度有不少淪為“應景之作”，嚴重損害了政府和相關部門的權威。這其中的一個重要原因，就是一些具體執(zhí)行部門沒有真正履行職責，發(fā)揮應有的監(jiān)督、檢查作用。

三是辦事人員相互推諉，“躲、拖、推”，讓百姓訴求成為“皮球”。

群眾利益無小事，全心全意為人民服務是黨的宗旨。有的地方、有的部門對攸關群眾利益的事情推諉塞責，不聞不問，這不僅是對個人權益的漠視，更是對黨的執(zhí)政理念的漠視。一些與群眾切身利益相關的事情，如果解決不好，服務不到位，就會動搖民眾對黨和政府的信任，這是需要引起高度警惕的。

現(xiàn)階段，社會進入轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，群眾利益訴求復雜，許多造成很大社會影響的突發(fā)事件、群體性事件，往往都是肇端于不起眼的小事。各級行政部門如果不能主動回應群眾關切，切實按照各種規(guī)章制度行使權力、履行職責，各種矛盾就難以消解在萌芽狀態(tài)。

落實難原因復雜，亟待重視

一些制度為何執(zhí)行起來那么難，好制度為何患上“腸梗阻”？

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些干部有“官本位”思想，在工作中養(yǎng)成了只對上負責的習慣，對于群眾提出的問題，尤其是一些棘手問題，能推就推。

南京市紀委督察辦副主任甘繼勇表示，一些地方干部對領導的批示，執(zhí)行起來往往很堅決。但如果單單只是群眾的訴求，沒有來自領導的壓力，那么辦理的積極性有時就會大打折扣，甚至寧愿讓好制度“休眠”。“你有你的制度，我有我的解讀?！边|寧同格律師事務所執(zhí)行合伙人陳寶龍這樣形容少數(shù)基層干部的心態(tài)。

干部在政績觀上存在的問題也是導致“制度休眠”的重要因素。

專家表示，在回應群眾訴求、解決矛盾沖突方面，已有不少渠道。一些制度“休眠”、“梗阻”的背后，其實是部分地方干部片面追求政績帶來的。在這些人眼中，如果中央的一項制度執(zhí)行后對提高自己的政績有利，那么就會積極主動，反之，有時就會敷衍了事。甘繼勇認為，長期不能很好解決的群眾訴求，一般都是難辦的麻煩事。如果對干部缺少解決這方面問題的考核，不能形成正確的政績導向，那么一些“懶政”的官員就“多一事不如少一事”，能不惹麻煩就盡量不惹麻煩，這就必然造成互相推諉現(xiàn)象的出現(xiàn)。

與此同時，地方、部門和個人利益有時也會成為制度執(zhí)行過程中的干擾因素。

北京盈科南京律師事務所律師吳宇表示，近年來，一些地方因征地拆遷引發(fā)了諸多矛盾，很大一部分原因就是地方政府盯住了土地市場的巨大利益，從而置國家法規(guī)和政策制度于不顧，搞大面積強拆強征。在拆遷的過程中，有時也不按照相關補償標準的要求，給予被拆遷居民合理補償。江蘇省淮安市委副秘書長、信訪局局長邱金義坦陳，一些信訪問題的產(chǎn)生，往往是因為職能部門不能真正從群眾利益出發(fā)來考慮問題，而是斤斤計較于部門利益或者個人得失。

廣西師范大學宣傳部長張藝兵則認為，在分析“制度休眠”的原因時，我們還應該注意到，在某些領域，基層確實存在著執(zhí)法人員不足、執(zhí)法經(jīng)費不夠、技術裝備缺乏的問題，這在一定程度上也影響了監(jiān)管成效，影響了制度執(zhí)行的效率，應當想辦法予以解決。

受訪專家認為，傳統(tǒng)觀念一般認為“只要制度好，還怕管不了？”其實這樣的認識并不全面——光有好制度還不行，制度不會自我執(zhí)行，必須強調(diào)制度的落實，要求各級行政部門對此認真負責。當然，制度執(zhí)行的環(huán)境如何、制度發(fā)揮作用的基礎如何，這些也是我們應該思考的問題。只有改善制度執(zhí)行的環(huán)境，努力規(guī)避各種容易讓好制度“休眠”的不良因素，才能讓好制度發(fā)揮更大的作用。