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江西已形成由污染防治、資源保護、生態(tài)保護以及循環(huán)發(fā)展和其他立法四大類法規(guī)構(gòu)成的鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)地方環(huán)境法規(guī)體系。但該體系中還存在立法理念未把生態(tài)利益擺在首位、地方特色不鮮明、與國家法律法規(guī)不協(xié)調(diào)及內(nèi)部存在一定沖突和矛盾等問題。對此，江西應(yīng)當(dāng)在先進的立法理念指導(dǎo)下，突出鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的地域環(huán)境特色和核心環(huán)境資源要素，建立健全相關(guān)環(huán)境法規(guī)規(guī)章，進一步完善地方環(huán)境法規(guī)體系，以為生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)提供有力的法律支撐和保障。
鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)是一個綜合生態(tài)、經(jīng)濟和社會的復(fù)雜系統(tǒng)，需要相關(guān)法律法規(guī)為其提供有力支撐和保障。從生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的角度分析，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的法律法規(guī)體系主要由調(diào)整市場經(jīng)濟關(guān)系和保護生態(tài)環(huán)境方面的法律法規(guī)構(gòu)成。市場經(jīng)濟方面的法律法規(guī)具有全國性和統(tǒng)一性，國家已然建立起了與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的比較完善的法律體系，而生態(tài)環(huán)境方面的法律法規(guī)雖也有全國性甚至國際性，但鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的水系自成一體且全部在江西境內(nèi)，濕地等其他生態(tài)要素也具有明顯的地域特色，應(yīng)針對鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的具體情況制定實施各項專項制度。因而，加強江西生態(tài)環(huán)境立法，完善地方環(huán)境法規(guī)體系，對推動鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)具有重要意義。
一、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)地方環(huán)境立法現(xiàn)狀及存在的主要問題
江西出臺的大量地方立法基本覆蓋經(jīng)濟社會發(fā)展各主要領(lǐng)域。截至2010年底，省人大及其常委會出臺的現(xiàn)行有效的法規(guī)144件、法規(guī)性決定12件；省政府出臺的現(xiàn)行有效的規(guī)章110件。但分析江西地方立法，直接針對鄱陽湖的立法較少，鄱陽湖生態(tài)區(qū)的地方環(huán)境立法主要體現(xiàn)在適用于全省的相關(guān)法規(guī)規(guī)章中。經(jīng)統(tǒng)計分析，江西現(xiàn)行有效的266件法規(guī)規(guī)章及法規(guī)性決定中，與環(huán)境資源有關(guān)的法規(guī)規(guī)章達76件，占全省法規(guī)規(guī)章的28.57%，其中，省人大及其常委會制定的法規(guī)42件、法規(guī)性決定3件，省政府制定的規(guī)章31件（見表1）。具體而言，污染防治類共有3件，主要涉及水污染、大氣污染、固體廢物污染的綜合防治和生活飲用水源的污染防治；資源保護類共有33件，主要涉及水、林木、礦產(chǎn)、土地、砂等資源的保護和綜合利用；生態(tài)保護類共有22件，主要涉及水土保持、濕地和動植物保護、病蟲防治、自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)的管理、以及城市環(huán)境等生態(tài)方面的保護；循環(huán)發(fā)展及其他類共有18件，主要涉及環(huán)境影響評價、清潔生產(chǎn)、節(jié)約能源、防災(zāi)減災(zāi)等方面。但從生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護的角度看，現(xiàn)有的地方環(huán)境法規(guī)體系中還存在以下主要問題：
1、立法理念尚未把生態(tài)利益擺在首位。環(huán)境立法理念可以分為人類利益中心主義和生態(tài)利益中心主義。其中，人類利益中心主義又可分為經(jīng)濟利益優(yōu)先階段和生態(tài)利益優(yōu)先階段?，F(xiàn)代環(huán)境立法理念發(fā)生了從人類利益中心主義向生態(tài)利益中心主義的演進和變遷。世界上主要國家的環(huán)境法都基本實現(xiàn)了立法理念從人類利益中心中的經(jīng)濟利益優(yōu)先階段到生態(tài)利益優(yōu)先階段的轉(zhuǎn)變和飛躍，目前正從人類利益中心主義的生態(tài)利益優(yōu)先階段向生態(tài)利益中心主義轉(zhuǎn)型和突破，有一些國家已經(jīng)樹立起生態(tài)利益中心主義的環(huán)境立法理念。我國環(huán)境立法理念仍然比較陳舊，目前還在從人類利益中心主義的經(jīng)濟利益優(yōu)先階段向生態(tài)利益優(yōu)先階段過渡。江西的地方環(huán)境立法理念亦是如此。一些法規(guī)體現(xiàn)的完全是人類中心主義中的經(jīng)濟利益優(yōu)先立法理念，如2010年修訂的《江西省實施〈中華人民共和國煤炭法〉辦法》在第一條的立法目的中都對生態(tài)環(huán)境保護只字未提；另一些法規(guī)在立法目的中雖然出現(xiàn)了“保護生態(tài)環(huán)境”的字樣，但也是把資源的利用和經(jīng)濟利益擺在首位，體現(xiàn)的仍然是人類中心主義的經(jīng)濟利益優(yōu)先的立法理念，如2010年的《江西省森林公園條例》等；還有一些法規(guī)雖然把生態(tài)利益擺在優(yōu)先位置，如2003年的《江西省鄱陽湖濕地保護條例》，但根據(jù)《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟規(guī)劃》的功能分區(qū)，湖體核心保護區(qū)濕地的功能是強化生態(tài)，禁止開發(fā)，有關(guān)鄱陽湖濕地保護不應(yīng)與經(jīng)濟社會發(fā)展相結(jié)合，其立法理念應(yīng)突出生態(tài)利益中心主義。
2、重復(fù)國家立法內(nèi)容較多，地方特色不鮮明，特別是專門針對鄱陽湖生態(tài)環(huán)境保護的立法很少。江西現(xiàn)有地方立法基本能根據(jù)國家立法動態(tài)及時出臺相關(guān)地方法規(guī)，有些法規(guī)還在全國是率先出臺，但從地方立法的構(gòu)成上看，其主體還是實施性或執(zhí)行性立法，先行性和特色立法在江西地方立法總量中所占的比例還相當(dāng)少，跟地方立法發(fā)達省份相比還有一定的差距。在環(huán)境立法中也較多是重復(fù)國家立法已確立的環(huán)境資源基本法律制度，體現(xiàn)本地特色的規(guī)定不多，針對鄱陽湖生態(tài)環(huán)境保護的創(chuàng)新立法更少。2008年修訂的《江西省環(huán)境污染防治條例》，沒有參照國家有關(guān)污染防治的立法模式按污染原因物質(zhì)和介質(zhì)分別立法，而是整合《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等國家污染防治法確立的基本制度和主要精神，對環(huán)境污染問題進行了綜合立法，在形式和內(nèi)容上有一定創(chuàng)新，但該《條例》的主要內(nèi)容仍然是確認相關(guān)國家的基本制度，地方特色不夠鮮明，對鄱陽湖的水污染防治也沒作出專門規(guī)定。全國人大2002年修改的《水法》提出流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的發(fā)展方針后，江西省人大于2006年也出臺了《水資源條例》，確立了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理制度，并在第七條明確“省人民政府水行政主管部門負責(zé)全省水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”。但該《條例》在一些具體問題上，還缺乏操作性的規(guī)定，江西目前的水資源管理體制沒有取得大的突破。
3、在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上還存在較多不協(xié)調(diào)的地方。結(jié)構(gòu)上的不協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在：缺少一部基本法規(guī)來統(tǒng)領(lǐng)數(shù)量眾多、內(nèi)在關(guān)系較為凌亂的環(huán)境法規(guī)；環(huán)境法規(guī)數(shù)量較多但分布不平衡，在76件環(huán)境法規(guī)規(guī)章中只有3件屬于污染防治類，而污染防治是國家環(huán)境立法的重點領(lǐng)域；出臺的地方法規(guī)較多，但缺少配套的規(guī)章和規(guī)范性文件細化具體操作，法規(guī)與規(guī)章的緊密度不夠；鄱陽湖的重要環(huán)境資源要素，如水、濕地、候鳥等的立法保護力度不夠，草地、水生生物等資源要素以及土壤污染、化學(xué)品污染、農(nóng)業(yè)面源污染和循環(huán)經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)方面還存在立法空白。在內(nèi)容方面，一些地方法規(guī)內(nèi)部及與國家法律仍存在不協(xié)調(diào)的地方。經(jīng)過多次法規(guī)規(guī)章的清理工作特別是2010年的集中清理，江西地方法規(guī)體系總體較為協(xié)調(diào)，但由于近年國家環(huán)境立法和修改的速度加快及江西環(huán)境立法需求的日益增長，一些地方環(huán)境立法與國家法律還存在一些不協(xié)調(diào)的地方。如國家分別于2007年和2004修訂了《節(jié)約能源法》和《野生動物保護法》，而江西的相關(guān)實施辦法的修改還在統(tǒng)籌中等等。就江西的地方環(huán)境法規(guī)體系內(nèi)部而言，由于不同法規(guī)起草的主體不同，基于不同部門利益的爭奪和法規(guī)出臺時間的跨度較大，其內(nèi)部也存在一些沖突和矛盾。
二、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)地方環(huán)境法規(guī)體系構(gòu)建的相關(guān)理論與實踐評述
鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)地方環(huán)境法規(guī)體系的構(gòu)建主要體現(xiàn)在相關(guān)理論研究和立法實踐中，主要有江西省發(fā)改委有關(guān)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)招標(biāo)課題的研究成果《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)制度建設(shè)研究》和江西省人大常委會通過的的《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》?，F(xiàn)予評述如下：
1、《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)制度建設(shè)研究》構(gòu)建的體系評述。國家發(fā)改委經(jīng)濟體制改革與管理研究所在完成的招標(biāo)課題成果《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)制度建設(shè)研究》中提出了江西省層面的法規(guī)體系（見表2）。但該體系的構(gòu)建中至少存在以下問題：
其一，核心法規(guī)的內(nèi)容過于寬泛?！督魇…h(huán)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟建設(shè)條例》作為一個基本法規(guī)，其調(diào)整的范圍要涉及到整個生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展中的基本社會關(guān)系，而經(jīng)濟發(fā)展方面的社會關(guān)系主要應(yīng)由與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的國家立法來調(diào)整，地方立法中沒有必要再作出特別規(guī)定。但環(huán)境在具有統(tǒng)一性的同時更具地域特色，因而鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的地方立法重點應(yīng)在地方環(huán)境法規(guī)體系的構(gòu)建上，其基本法規(guī)應(yīng)是《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》。
其二，在結(jié)構(gòu)上不符合環(huán)境法的體系。其所謂的綜合性法規(guī)不具有綜合性，只是環(huán)境立法的某一個方面，且其內(nèi)在邏輯不符合我國環(huán)境立法的體系結(jié)構(gòu)。我國環(huán)境立法體系一般是由污染防治、資源保護、生態(tài)保護和其他與循環(huán)發(fā)展有關(guān)的法律法規(guī)組成。該體系顯然沒有關(guān)注國家環(huán)境立法的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，在污染防治和生態(tài)保護方面沒有引起足夠重視，相關(guān)法規(guī)數(shù)量明顯不足且存在較多立法空白。
其三，沒有突出鄱陽湖的地域特色和核心環(huán)境資源要素的保護。建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)，必須突出生態(tài)這一最大特色，堅持把生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護放在首要位。但該體系總體過于注重循環(huán)經(jīng)濟方面的立法規(guī)范，而沒有突出鄱陽湖地域環(huán)境特色，鄱陽湖流域的水、濕地、水生生物、野生動植物、林木、草地、礦產(chǎn)等重要環(huán)境資源要素的保護沒有在地方立法中突出，有的還存在立法空白。
其四，對江西現(xiàn)有的環(huán)境法規(guī)體系考慮不足，制定新法任務(wù)過重。正如前文所述，江西地方環(huán)境立法已達76件之多，基本覆蓋環(huán)境資源主要領(lǐng)域，初步形成地方環(huán)境法規(guī)體系。但該體系未將江西現(xiàn)行的主要環(huán)境立法納入，而是重構(gòu)了生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的法規(guī)體系，對江西現(xiàn)有環(huán)境法規(guī)規(guī)章利用不夠，需要制定的新法規(guī)過多，在立法實踐中難以操作。
2、《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》評述。事實上，江西在鄱陽湖生態(tài)區(qū)立法實踐中沒有制定核心法規(guī)《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)條例》，而是著手起草了《五河源頭和鄱陽湖生態(tài)環(huán)境保護條例》，在省政府常務(wù)會議通過該條例草案但未能提交省人大審議后，又起草并于2012年3月29日通過了《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》。但仔細分析該條例，其在框架結(jié)構(gòu)、立法思路、調(diào)整方法和具體內(nèi)容等方面也存在以下一些問題：
其一，在框架結(jié)構(gòu)和立法思路上過于急功近利，立法理性不足。該條例分為總則、管理、保護、法律責(zé)任和附則五章，其核心章節(jié)之一的保護又按生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的功能（分）區(qū)分為湖體核心保護區(qū)保護、濱湖控制開發(fā)帶保護、高效集約發(fā)展區(qū)保護、其他保護規(guī)定四節(jié)。其立法意圖旨在通過對“兩區(qū)一帶”提出環(huán)保要求而實現(xiàn)整個生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的環(huán)保目的，體現(xiàn)了較強的急功近利性質(zhì)。環(huán)境保護是一項龐大的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從目前國家環(huán)境立法的思路來看，主要是以環(huán)境要素為標(biāo)準(zhǔn)按照污染防治、資源保護、生態(tài)保護以及循環(huán)發(fā)展和其他分類進行立法，針對大江大河的治理還出現(xiàn)了圍繞各種環(huán)境要素進行綜合立法的趨勢，而未采取按東、中、西部區(qū)域或省域立法。雖然鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)劃分為“兩區(qū)一帶”，不同功能分區(qū)生態(tài)功能會有差異，但環(huán)境要素往往具有流動性和蔓延性，有具體行政管理中可以分區(qū)對待，立法理性卻不能要求按功能分區(qū)進行環(huán)境立法。
其二，在調(diào)整方法上行政命令色彩過濃，法規(guī)的規(guī)范性不夠。該條例不少規(guī)定對主體行為和環(huán)境要素的調(diào)整方法更似一種行政管理手段或政府的執(zhí)行對策，而非法律法規(guī)的規(guī)范方法。如：該條例根據(jù)水的流動性特點，在第三十七條規(guī)定對匯入鄱陽湖的主要河流，實行行政區(qū)界上下游水體斷面水質(zhì)交接責(zé)任制，并把交接斷面水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果作為環(huán)境保護實績考核的重要指標(biāo)，顯然是一種只求結(jié)果不管過程的行政命令和手段，不具有法規(guī)的規(guī)范性特點。而且，上下游水體斷面水質(zhì)交接責(zé)任制已被實踐證明且被國家環(huán)保部有關(guān)部門認為是一種有違水環(huán)境管理規(guī)律，即將淘汰的水污染管理制度。此外，如果通過僅以行政命令可以解決環(huán)保問題，國家就無需進行立法規(guī)范，僅對不同層級的行政區(qū)界和管理層提出環(huán)保指標(biāo)要求即可。
其三，在內(nèi)容上有小而全之嫌，實際執(zhí)行中難以取得成效。從條例第二章規(guī)定的環(huán)境管理體制來看，雖然明確了相關(guān)主管部門的職責(zé)，設(shè)立了綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)并將其辦公室設(shè)在環(huán)境保護主管部門，但這個規(guī)定與原《江西省鄱陽湖濕地保護條例》中規(guī)定的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)有相似之處，未能在管理體制上實現(xiàn)突破，難以在具體執(zhí)行中解決因各部門利益之爭而引發(fā)權(quán)力沖突與懈怠的問題，在環(huán)境保護中也難以取得實質(zhì)性的效果。從條例的第三章保護來看，其立法涉及污染防治、資源保護和生態(tài)保護等環(huán)境法的主要領(lǐng)域，試圖在為數(shù)不多的條文中解決鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的各種環(huán)境問題，面面俱到，難免存在疏漏。筆者以為，作為生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的基本法規(guī)，其主要內(nèi)容應(yīng)規(guī)定立法目的、立法依據(jù)、保護范圍、基本原則、基本制度、管理體制、法律責(zé)任等，而不必涉及其他過于具體的內(nèi)容。
三、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)地方環(huán)境法規(guī)體系的完善思考
解決鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)地方環(huán)境法規(guī)體系中存在的問題，應(yīng)當(dāng)在先進的立法理念指導(dǎo)下，突出鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)地域特色和環(huán)境要素特色，建立健全相關(guān)環(huán)境法律制度，協(xié)調(diào)各環(huán)境法規(guī)規(guī)章關(guān)系，構(gòu)建更加完善的地方環(huán)境法規(guī)體系。筆者在梳理江西地方環(huán)境立法現(xiàn)狀及其存在的主要問題的基礎(chǔ)上，充分考慮到地方環(huán)境立法的必要性和可行性，以國家環(huán)境法律法規(guī)體系的相關(guān)理論為指導(dǎo)，借鑒現(xiàn)有理論和實踐成果，突出鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的核心環(huán)境要素，就生態(tài)經(jīng)濟區(qū)地方環(huán)境法規(guī)體系構(gòu)建提出以下思考（詳見表3）并闡述如下：
第一，在結(jié)構(gòu)上充分考慮了江西現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)體系，較好地體現(xiàn)了地方環(huán)境立法的繼承與創(chuàng)新。本體系將江西現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)全部納入，提出需要修改的7件法規(guī)有4件已列入江西統(tǒng)籌修改計劃，鑒于前文對《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》的評述，考慮到鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)濕地、土壤、化學(xué)品污染防治的需要和各種廢舊材料回收利用的需要，建議修改《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》《江西省污染防治條例》和《江西省資源綜合利用條例》3件法規(guī)；需要新制定的6件實體法規(guī)和3件程序法規(guī)是江西目前立法的空白。從結(jié)構(gòu)上看，實體方面基本按照國家環(huán)境立法體系，只是將其中的資源保護與生態(tài)保護這兩方面很接近的分類合并為生態(tài)保全，但同時在總結(jié)新疆、甘肅、廣東等的流域管理改革經(jīng)驗，借鑒國務(wù)院公布的《太湖管理條例》和湖南公布的《湘江管理條例》中的流域管理立法成果的基礎(chǔ)上，提出制定《鄱陽湖流域管理條例》，將流域的水和其他重要資源的保護與污染防治進行合并立法，在立法體例上有一定創(chuàng)新。
表3：江西省鄱陽湖生態(tài)區(qū)地方環(huán)境法規(guī)體系結(jié)構(gòu)圖
第二，在內(nèi)容上突出了生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的核心環(huán)境資源要素，較好地強調(diào)了地方環(huán)境立法的重點與特色。鄱陽湖水系自成一體，具有明顯的地域環(huán)境特色，其核心環(huán)境資源要素主要有水、濕地、野生動植物、林木和草地，應(yīng)將水體、濕地、植被和野生動植物作為鄱陽湖生態(tài)環(huán)境保護立法所保護的客體。筆者認為，各種環(huán)境資源要素各具特點，其有關(guān)立法保護具有共性，但更多是個性，在基本法規(guī)中可以對各種環(huán)境資源要素共同適用的基本制度作出規(guī)定，在流域管理的法規(guī)中對流域的主要環(huán)境資源要素也可以作出共同規(guī)定，但不同的環(huán)境資源要素的更多個性應(yīng)規(guī)定在不同的法規(guī)規(guī)章中，這也是目前國家采取按環(huán)境要素立法思路的重要原因。鑒于此，本體系在突出生態(tài)經(jīng)濟區(qū)核心環(huán)境要素保護的同時，采用流域管理的集中立法與按環(huán)境要素分別立法相結(jié)合的模式，較好地處理了現(xiàn)行江西環(huán)境立法與生態(tài)經(jīng)濟區(qū)特別立法的關(guān)系。
第三，在構(gòu)建中緊密結(jié)合了《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》及其實施方案中的生態(tài)環(huán)保體系建設(shè)的重點工程和主要任務(wù)，較好地融合了地方環(huán)境立法的理論與實踐?！钝蛾柡鷳B(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》第三章生態(tài)建設(shè)和保護中列出了鄱陽湖濕地保護與恢復(fù)工程等11項工程；該《規(guī)劃》實施方案也把生態(tài)環(huán)保體系任務(wù)分解為16項工程。本體系在確定鄱陽湖各種核心環(huán)境資源要素的過程中，既考慮了鄱陽湖的地域環(huán)境特色，更緊密結(jié)合了這27項工程的內(nèi)容，從中抽取相關(guān)環(huán)境資源要素，從環(huán)境立法理論與實踐需要的視角構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟區(qū)地方環(huán)境法規(guī)體系。本文所構(gòu)建的地方環(huán)境法規(guī)體系基本將這27項工程中涉及的環(huán)境資源納入調(diào)整范圍，特別是《江西省農(nóng)業(yè)面源污染防治條例》和《鄱陽湖水生生物資源保護規(guī)定》，由于其在環(huán)境立法上具有較強的典型意義，就直接將相關(guān)工程轉(zhuǎn)化為立法對象?！?/span>
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