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近日，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)、上海市房屋管理局發(fā)布《上海市舊住房更新有關(guān)行政調(diào)解和決定的若干規(guī)定》（滬房規(guī)范〔2022〕5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《5號(hào)文》），全文共15條，自2022年11月1日起施行?！?號(hào)文》是自2021年9月1日《上海市城市更新條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）施行后的首部有關(guān)城市更新具體實(shí)施細(xì)則方面的新規(guī)，該規(guī)定主要從舊住房更新的適用范圍、實(shí)施主體、申請(qǐng)行政調(diào)解的情形、調(diào)解程序、行政決定受理和審理、行政決定的作出和執(zhí)行等方面，對(duì)《條例》第三十二條有關(guān)公有舊住房更新規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化。
一、《5號(hào)文》的適用范圍
根據(jù)《5號(hào)文》第二條的規(guī)定，《5號(hào)文》的適用范圍為舊住房更新項(xiàng)目，即“以拆除重建或者成套改造方式，對(duì)公有舊住房以及與公有舊住房同屬更新范圍的私有房屋實(shí)施更新的項(xiàng)目?！?/span>
該條規(guī)定的適用范圍實(shí)際上便是《條例》第三十二條所規(guī)定的兩類(lèi)更新三種房屋，兩類(lèi)更新為對(duì)公有舊住房的拆除重建更新與成套改造更新，三種房屋包括建筑結(jié)構(gòu)差、年久失修、功能不全、存在安全隱患且無(wú)修繕價(jià)值的公有舊住房（該類(lèi)房屋采用拆除重建更新），需保留的建筑結(jié)構(gòu)差、功能不全的公有舊住房（該類(lèi)房屋采用成套改造更新），及上述更新項(xiàng)目范圍內(nèi)涉及的私有房屋。
從《5號(hào)文》的適用范圍可以看出，《5號(hào)文》實(shí)際上是《條例》第三十二條公有舊住房更新規(guī)定的具體實(shí)施細(xì)則。
二、公有舊住房更新實(shí)施主體的確定
鑒于《條例》第三十二條對(duì)公有舊住房更新的實(shí)施主體規(guī)定不夠明確，尤其沒(méi)有規(guī)定產(chǎn)權(quán)不明情況下的實(shí)施主體確定，5號(hào)文在第三條第一款中明確了公有舊住房更新的實(shí)施主體，即公有舊住房的產(chǎn)權(quán)單位（含授權(quán)經(jīng)營(yíng)單位）。5號(hào)文第三條第二款進(jìn)一步規(guī)定了產(chǎn)權(quán)復(fù)雜情況下實(shí)施主體的確定，即“公房產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不明晰，或者涉及兩個(gè)以上公房產(chǎn)權(quán)單位、無(wú)法協(xié)商確定實(shí)施主體的，由區(qū)房屋管理部門(mén)報(bào)區(qū)人民政府確定實(shí)施主體?！?/span>
三、可以申請(qǐng)行政調(diào)解的情形
根據(jù)《條例》第三十二條的規(guī)定，公有舊住房?jī)深?lèi)城市更新項(xiàng)目在更新協(xié)議簽約比例達(dá)到百分之九十五以上的，更新/調(diào)整協(xié)議生效，對(duì)于未簽約的個(gè)別戶采取“行政調(diào)解+行政決定+強(qiáng)制執(zhí)行”的方式。其中，在何種情況下實(shí)施主體可以申請(qǐng)行政調(diào)解并沒(méi)有明確規(guī)定?！?號(hào)文》第四條明確了實(shí)施主體可以申請(qǐng)行政調(diào)解三種情形，詳見(jiàn)下圖：
需要說(shuō)明的是，對(duì)未簽約的個(gè)別戶申請(qǐng)行政調(diào)解必須向區(qū)人民政府申請(qǐng)。申請(qǐng)人為實(shí)施主體，公房承租人、私房產(chǎn)權(quán)人不可直接向區(qū)人民政府申請(qǐng)，如公房承租人、私房產(chǎn)權(quán)人有需要，應(yīng)向?qū)嵤┲黧w提出，由實(shí)施主體申請(qǐng)。
四、個(gè)別未簽戶“行政調(diào)解+行政決定+強(qiáng)制執(zhí)行”的流程
《條例》第三十二條對(duì)于未簽約的個(gè)別戶采取“行政調(diào)解+行政決定+強(qiáng)制執(zhí)行”的方式，但沒(méi)有規(guī)定明確的實(shí)施操作細(xì)則，《5號(hào)文》通過(guò)第四條至第十四條對(duì)“行政調(diào)解+行政決定+強(qiáng)制執(zhí)行”的流程進(jìn)行了詳細(xì)地規(guī)定，具體見(jiàn)下圖：
值得注意的是，無(wú)論《條例》還是《5號(hào)文》都沒(méi)有對(duì)政府作出何種行政決定進(jìn)行明確的約定，考慮到舊住房更新涉及的公房的準(zhǔn)物權(quán)屬性和私房的物權(quán)屬性，筆者認(rèn)為此處的行政決定只可能是征收決定。因?yàn)楦鶕?jù)《民法典》第二百四十三條第一款的規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個(gè)人的房屋以及其他不動(dòng)產(chǎn)?！奔丛谂f住房更新項(xiàng)目下，個(gè)人的房屋只有為了公共利益的需要被作出征收的行政決定的情況下，才有法可依，其它任何非征收的行政決定導(dǎo)致個(gè)人房屋物權(quán)變更的情況都可能存在無(wú)法律依據(jù)的問(wèn)題。事實(shí)上，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》對(duì)于個(gè)別未簽約戶便明確規(guī)定由區(qū)人民政府依法分別作出征收決定。
綜上所述，作為《條例》施行以后首部有關(guān)城市更新具體實(shí)施細(xì)則方面的新規(guī)，《5號(hào)文》的出臺(tái)對(duì)于上海市城市更新的推進(jìn)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，它讓涉及舊住房的兩類(lèi)更新三種房屋有了明確而具體的操作規(guī)則，也為下一步的上海市城市更新活動(dòng)打下了基礎(chǔ)，我們也期待更多城市更新實(shí)施細(xì)則的陸續(xù)出臺(tái)。
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