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“3060”雙碳目標提出以來，能源轉(zhuǎn)型、節(jié)能降碳成為各界關(guān)注的熱點。2024年11月8日全國人大常委會議通過、2025年1月1日起施行《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》），是我國能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律。為提升上海律師從事能源法律服務(wù)的能力和水平，2024年11月23日和12月1日，上海律協(xié)環(huán)境資源與能源專業(yè)委員會舉辦《能源法》律事務(wù)系列講座，共四講。
本綜述為11月23日下午的第二講。本講由上海市律師協(xié)會環(huán)境資源與能源專業(yè)委副主任、北京金誠同達（上海）律師事務(wù)所律師管曉薇博士主持，邀請了三位嘉賓進行分享。
一、《律師辦理風力發(fā)電業(yè)務(wù)操作指引》解讀
根據(jù)2024海上風電現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈共鏈行動大會發(fā)布數(shù)據(jù)顯示：截至第三季度，我國海上風電累計建成并網(wǎng)3910萬千瓦，到今年底有望突破4500萬千瓦，將連續(xù)四年位居全球首位、我國海洋風電豐富，開發(fā)潛力巨大。
上海市律師協(xié)會環(huán)境資源與能源專業(yè)委員副主任，上海市理誠律師事務(wù)所合伙人李鑌律師《律師辦理風力發(fā)電業(yè)務(wù)操作指引》》進行了細致解讀。
關(guān)于指引目的與項目前期。《律師辦理風力發(fā)電業(yè)務(wù)操作指引（2024）》是上海市律師協(xié)會環(huán)境資源與能源專業(yè)委員會為響應(yīng)國家“碳達峰”和“碳中和”目標而制定的，旨在規(guī)范和指導律師在風力發(fā)電業(yè)務(wù)中的法律服務(wù)工作。該指引依據(jù)《民法典》《可再生能源法》等一系列國家和上海市的規(guī)范性文件，明確了律師在風電項目中的業(yè)務(wù)流程和關(guān)鍵點，適用于非訴訟法律服務(wù)。
項目實施與開展階段。律師需關(guān)注項目及開發(fā)權(quán)的合法性、前期工作的完整性、環(huán)評批復(fù)、施工許可等事項，確保項目前期工作符合法律法規(guī)要求。項目前期工作分為核準前后兩個階段，包括可行性研究報告編制、海域或陸域權(quán)屬確認、環(huán)境影響評估等，為項目的順利進行打下基礎(chǔ)。這些工作不僅涉及技術(shù)層面的評估，還包括法律層面的合規(guī)性審查，確保風電項目在啟動之初就符合所有法律要求，為后續(xù)的順利進行奠定堅實的基礎(chǔ)。
行政審批與施工監(jiān)督。風電項目的行政審批事項是律師工作的重要組成部分。律師需對涉及不同部門的行政審批事項提出合規(guī)建議，確保項目單位依法依規(guī)完成所有必要的行政審批事項。這包括核準前必要行政審批和開工前必要行政審批，如土地（海域）的預(yù)審文件、環(huán)境影響報告書的核準批復(fù)、電力接入批復(fù)及發(fā)電業(yè)務(wù)許可等。這些審批事項是項目能否順利進行的關(guān)鍵，律師必須確保所有文件和程序都符合法律法規(guī)的要求。
在設(shè)計與施工階段，律師應(yīng)關(guān)注規(guī)劃選址、微觀選址、風電場整體設(shè)計及風機選型是否符合相關(guān)要求，并監(jiān)督施工單位資質(zhì)、違法分包轉(zhuǎn)包情況、安全生產(chǎn)許可證等，確保施工階段的合法性和安全性。這一階段的工作對項目的最終成功至關(guān)重要，因為任何疏忽都可能導致項目延誤或失敗，甚至可能引發(fā)法律糾紛。
竣工驗收與運維管理。風電項目的竣工驗收階段是確保項目質(zhì)量符合標準的重要環(huán)節(jié)。律師需協(xié)助業(yè)主遵循項目驗收流程，收集相關(guān)資料文本，確保項目符合國家法律、法規(guī)、技術(shù)標準和項目審批文件的要求。通過竣工驗收的主要條件包括項目各項建設(shè)指標符合核準文件、建設(shè)過程符合基本建設(shè)程序、各項規(guī)定工作已專項驗收等。這些條件確保了風電項目在技術(shù)和法律層面的完整性和合規(guī)性。
風電項目的運維階段。律師需提醒項目業(yè)主加強資質(zhì)審核、風電場缺陷管理、保險管理和風險點識別，確保風電場的長期穩(wěn)定運行。運維階段是風電項目生命周期中最長的階段，其管理質(zhì)量直接影響到項目的經(jīng)濟效益和環(huán)境影響。律師在這一階段的工作不僅是法律層面的，還包括對項目運營的監(jiān)督和建議，以確保項目的可持續(xù)性和安全性。
關(guān)于運維模式與安全環(huán)保。風電項目的運維模式主要有業(yè)主自主運維、委托風機制造商運維和第三方專業(yè)運維公司三種，律師應(yīng)提醒注意運維手冊依據(jù)、故障消缺管控、定期維護監(jiān)管和風電項目現(xiàn)場運行分析報表提交等。這些運維模式各有優(yōu)劣，律師需要根據(jù)項目的具體情況提供專業(yè)的法律意見，確保選擇最適合項目的運維模式。
風電場保險。律師應(yīng)關(guān)注保單覆蓋范圍、免賠條款、保險責任等特別條款，以確保項目在遇到意外情況時能夠得到適當?shù)谋ｋU賠償。風電場安全問題貫穿實施與運維的始終，律師需注意施工安全、運維安全、涉網(wǎng)安全管理和應(yīng)急管理。
風電項目廢棄物的處理。這也是律師需關(guān)注的問題，根據(jù)相關(guān)法規(guī)，發(fā)電企業(yè)為廢棄物循環(huán)利用和處置的責任主體，需開展風電場廢舊物資循環(huán)利用研究，建立健全風電循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)鏈體系。這些工作不僅涉及到項目的經(jīng)濟效益，還涉及到環(huán)境保護和社會責任，律師在這些方面的工作對于風電項目的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。
二、可再生能源建設(shè)項目環(huán)境法律風險及其應(yīng)對
能源包括再生能源和非再生能源兩大類型。再生能源包括太陽能.水能、風能、生物質(zhì)能、波浪能、潮汐能、海洋溫差能、地熱能等。2024年 11月8日，再生能源在《中華人民共和國能源法》中獲得明確支持，該法鼓勵優(yōu)先開發(fā)利用水能、風能、太陽能、生物質(zhì)能、地熱能、海洋能等可再生能源,旨在推動能源高質(zhì)量發(fā)展，促進經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，并積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和目標。
華東理工大學法學院講師王雨彤博士就可再生能源建設(shè)項目環(huán)境法律風險及其應(yīng)進行講解。
1. 可再生能源建設(shè)項目存在的環(huán)境法律風險
可再生能源建設(shè)項目在全球能源轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展進程中占據(jù)關(guān)鍵地位，然而，其面臨的環(huán)境法律風險不容小覷。在科學范疇內(nèi)，可再生能源被定義為能夠從自然界持續(xù)獲取的能源類別，諸如太陽能、風能、水能等，這些能源來源具有自然再生性，區(qū)別于不可再生能源。
從法學視角審視，各國及地區(qū)對于可再生能源的界定方式存在差異。我國《可再生能源法》明確規(guī)定，可再生能源包括風能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地熱能、海洋能等非化石能源，同時對水力發(fā)電的適用及部分特殊利用方式做出了特殊規(guī)定。
當前，我國積極致力于推動可再生能源行業(yè)的蓬勃發(fā)展，出臺了一系列利好政策及制度支持建設(shè)項目的推進。盡管如此，可再生能源建設(shè)項目在其全生命周期中仍面臨著諸多環(huán)境法律挑戰(zhàn)。在項目選址階段，存在侵入自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)及生態(tài)保護紅線等禁止性區(qū)域的風險；建設(shè)期間，易出現(xiàn)未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件擅自開工建設(shè)、未嚴格遵循“三同時”制度施工等違法情形，可能導致水污染、土壤污染以及植被破壞等不良后果；運營階段，可能因噪聲、光影等因素引發(fā)人身或財產(chǎn)損害糾紛，同時面臨環(huán)境污染與生態(tài)破壞等潛在風險；退役階段，若廢棄設(shè)備回收處置不當，將造成土壤污染、水污染及大氣污染等生態(tài)環(huán)境破壞問題。此類風險不僅對生態(tài)環(huán)境構(gòu)成直接威脅，亦給項目的順利推進與可持續(xù)運營帶來諸多不確定性，因此，深入剖析并有效應(yīng)對這些風險顯得尤為重要。
2. 可再生能源建設(shè)項目環(huán)境違法案例解析
眾多實際案例深刻揭示了可再生能源建設(shè)項目在環(huán)境法律方面的違法違規(guī)表現(xiàn)及其相應(yīng)后果。
違法占（林）地。多個風電和光伏項目存在未經(jīng)審批或超出審批范圍占用林地的行為，如某地風力發(fā)電有限公司風電場擴容項目超審批范圍占用省級公益林，被責令限期恢復(fù)植被并罰款；某風力發(fā)電有限公司風電項目臨時占地期滿后未恢復(fù)植被，被處以高額罰款。部分企業(yè)因違法情節(jié)嚴重，其負責人還面臨刑事責任追究，如四川某風電場項目非法占用大量林地，負責人被刑事立案偵查等。
“未批先建”。部分企業(yè)在未取得環(huán)境影響評價審批手續(xù)的情況下便開工建設(shè)風電或輸變電項目，如某新能源有限公司風電項目未批先建，被處以罰款；另一新能源有限公司及湖南某建設(shè)公司也因未批先建分別被責令停止建設(shè)及處以罰款。
違反“三同時”制度。一些項目在環(huán)保設(shè)施未建成或未達到規(guī)定要求時便投入使用，如某風力發(fā)電有限公司風電場工程、某海上風電場項目等，均因違反“三同時”制度而被處以罰款，不過也存在如廣西某風電項目因違法行為輕微且及時改正而不予行政處罰的情況。
威脅生物多樣性。長島、藍山和法國的風電項目因風機運行產(chǎn)生的噪聲、光影對鳥類遷徙造成干擾，分別通過調(diào)解、協(xié)商拆除風機等方式妥善解決相關(guān)問題，其中長島風電場案例通過公益訴訟達成拆除風機及承擔生態(tài)修復(fù)義務(wù)等調(diào)解協(xié)議；藍山風電企業(yè)則在與林業(yè)局會商后拆除影響候鳥遷徙的風機；法國風電場因?qū)е麓罅盔B類和蝙蝠死亡被法院下令拆除。
云南綠孔雀案凸顯了對棲息地保護的高度重視，紅河（元江）干流戛灑江一級水電站建設(shè)因可能導致綠孔雀棲息地破壞及珍稀動植物面臨生存風險，被法院判決停止建設(shè)，這一案例充分體現(xiàn)了“保護優(yōu)先，預(yù)防為主”的原則。
在侵入生態(tài)保護紅線方面，山東某光伏項目雖歷經(jīng)多部門審批，但因其位于自然保護區(qū)實驗區(qū)，最終被認定為違法建設(shè)項目，盡管行政決定程序存在瑕疵，但項目設(shè)施仍被拆除，充分彰顯了生態(tài)保護紅線的嚴肅性。
中華鱉死亡案表明風電項目的噪聲、光影等因素可能引發(fā)環(huán)境侵權(quán)糾紛，企業(yè)在項目建設(shè)中需高度重視環(huán)境影響評價工作，并審慎選擇具備相應(yīng)資質(zhì)的司法鑒定機構(gòu)，以有效應(yīng)對可能的侵權(quán)糾紛。
3. 可再生能源建設(shè)項目環(huán)境法律風險的應(yīng)對措施
為切實有效應(yīng)對可再生能源建設(shè)項目的環(huán)境法律風險，應(yīng)從多維度實施綜合策略。在全局風險認知層面，務(wù)必深刻認識到環(huán)境法律風險的嚴重性，摒棄傳統(tǒng)的以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟發(fā)展的觀念，全面系統(tǒng)地掌握項目全生命周期所涉及的環(huán)境法律法規(guī)要點，密切關(guān)注環(huán)境司法實踐中的傾向性意見，為項目決策與實施提供堅實的法律依據(jù)。
事前防范風險是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。項目選址時應(yīng)開展詳盡的生態(tài)環(huán)境調(diào)查，準確識別生態(tài)保護紅線范圍，積極避讓此類區(qū)域，對于涉及生態(tài)保護紅線的存量項目，建議取得主管部門的明確確認文件，確保項目運營的合法性與合規(guī)性；嚴格遵循法律法規(guī)要求，全面辦理立項、用地、環(huán)評、水保、排污、文物保護等各類審批手續(xù)，確保項目建設(shè)前期工作的完備性與合法性；嚴格執(zhí)行環(huán)保“三同時”制度，選用環(huán)保性能卓越的設(shè)備，采取科學有效的防護措施，如選擇具有高環(huán)保性能的風機、具有防輻射特性的發(fā)電機輸電線路等，同時通過在風機葉片、輸電線及相關(guān)設(shè)備上涂抹環(huán)保顏色等方式，降低輻射、光影等對環(huán)境和生物的不利影響。
事中控制風險。企業(yè)應(yīng)強化員工環(huán)境法律知識培訓，提升員工法律素養(yǎng)，杜絕因人為疏忽而導致的違法違規(guī)行為；定期對項目進行環(huán)境法律風險自查自糾，一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時向主管部門報備，并積極配合主管部門采取有效的整改措施，防止風險進一步擴大。
事后風險控制。應(yīng)建立健全突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理制度，制定完善的應(yīng)急預(yù)案，確保在突發(fā)事件發(fā)生時能夠迅速響應(yīng)，高效處置，最大限度降低環(huán)境影響；在面臨行政調(diào)查時，企業(yè)應(yīng)積極主動配合行政機關(guān)工作，如實提供相關(guān)材料，爭取從輕處理，對于可能涉及的生態(tài)環(huán)境損害責任，應(yīng)優(yōu)先選擇調(diào)解、磋商等非訴訟方式結(jié)案，以減少案件對企業(yè)聲譽及運營的負面影響，樹立企業(yè)積極履行環(huán)境社會責任的良好形象。
通過上述措施的協(xié)同發(fā)力，可有效降低可再生能源建設(shè)項目的環(huán)境法律風險，推動項目建設(shè)與環(huán)境保護的協(xié)同共進，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。
華東理工大學法學院的莫神星副教授對上述兩位的報告進行精彩點評。同時指出，《能源法》作為我國能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律，立足我國能源資源稟賦實際，適應(yīng)能源發(fā)展新形勢，就能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性重大問題在法律層面作出規(guī)定，呼吁廣大法律工作者與實務(wù)界加強聯(lián)系，共同學習，更好地為社會經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。
(注: 以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱)
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