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因?yàn)榻陙?lái)社會(huì)專業(yè)化分工進(jìn)一步細(xì)化，很多單位就將本單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中一些技術(shù)難度較高的專門性環(huán)節(jié)發(fā)包給其他單位。但隨之而來(lái)的，就是承發(fā)包單位之間因責(zé)任界面劃分不清，管理混亂而導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故增多。筆者就曾在一天之內(nèi)，接到了三起承包單位在承接項(xiàng)目過(guò)程中因發(fā)生人員傷亡事故而與發(fā)包單位進(jìn)行責(zé)任劃分的法律咨詢，而很多發(fā)包單位也表示既然項(xiàng)目已經(jīng)完全發(fā)包了，那為什么發(fā)包單位還要對(duì)承包單位人員死亡承擔(dān)責(zé)任。相信如果承發(fā)包單位責(zé)任界面不厘清，搞不清各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的管理責(zé)任，雙方也就不會(huì)盡心履職，那么承發(fā)包單位之間的生產(chǎn)安全事故還會(huì)繼續(xù)增多。以下就是筆者就對(duì)生產(chǎn)安全責(zé)任事故中雙方責(zé)任界面劃分進(jìn)行的分析：
在分析生產(chǎn)安全事故中承發(fā)包單位責(zé)任之前，我們要先厘清生產(chǎn)上“承發(fā)包”的概念。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第四十九條規(guī)定我們可以看出，發(fā)包通常是指發(fā)包單位把某個(gè)項(xiàng)目工作或者設(shè)備交給承擔(dān)單位或個(gè)人完成或運(yùn)行。根據(jù)北京市安委辦發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位外包外租安全生產(chǎn)管理工作的通知》規(guī)定指出，常見的項(xiàng)目發(fā)包有：房屋裝修施工、市政工程施工、建設(shè)工程拆除、園林綠化、餐飲服務(wù)、外墻清洗、煙道清洗、裝卸運(yùn)輸、設(shè)備檢維修、設(shè)備安裝調(diào)試、有限空間作業(yè)、制冷作業(yè)等。而設(shè)備的發(fā)包呢，相對(duì)來(lái)說(shuō)就不那么常見，比如一些單位會(huì)將產(chǎn)權(quán)屬于本單位的現(xiàn)場(chǎng)制氮裝置、污水處理站等設(shè)備發(fā)包給專業(yè)單位駐場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。
那為什么要厘清這個(gè)概念呢？因?yàn)榻?jīng)常會(huì)有安全管理人員混淆承發(fā)包關(guān)系以及勞務(wù)派遣關(guān)系，并選擇錯(cuò)誤的安全管理模式。曾經(jīng)有一位安全管理人員咨詢筆者：他們是倉(cāng)庫(kù)運(yùn)營(yíng)單位，現(xiàn)場(chǎng)需要人員搬運(yùn)物料，因此他們要求人力資源公司派勞動(dòng)者到他們單位來(lái)進(jìn)行搬運(yùn)工作。因?yàn)橹垃F(xiàn)在國(guó)家對(duì)于外包外租單位管理比較嚴(yán)格，所以咨詢我他們公司要不要與勞動(dòng)者訂立安全生產(chǎn)協(xié)議。
雖然法律規(guī)定是單位可以與個(gè)人簽安全生產(chǎn)協(xié)議的，但是從描述看，這份搬運(yùn)工作并不符合《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的“承發(fā)包”法律關(guān)系特征，于是我就進(jìn)一步詢問(wèn)了他們與勞動(dòng)者之間是否存在直接指揮關(guān)系。安全管理人員表示是由于人力資源公司并沒(méi)有派項(xiàng)目經(jīng)理在現(xiàn)場(chǎng)，而是由倉(cāng)庫(kù)單位現(xiàn)場(chǎng)管理人員直接指揮每個(gè)勞動(dòng)者進(jìn)行工作。我又問(wèn)他們雙方是怎么結(jié)算費(fèi)用的？他們說(shuō)按照勞動(dòng)者工作的人數(shù)及天數(shù)進(jìn)行結(jié)算的。
于是我就明確倉(cāng)庫(kù)單位和人力資源公司之間并不是《安全生產(chǎn)法》上的承發(fā)包關(guān)系，而是勞務(wù)派遣關(guān)系。因此倉(cāng)庫(kù)單位和勞動(dòng)者之間不是要簽訂安全生產(chǎn)協(xié)議，而是應(yīng)當(dāng)由他們公司按照《安全生產(chǎn)法》第二十八條之規(guī)定，將被派遣勞動(dòng)者納入本單位從業(yè)人員統(tǒng)一管理，對(duì)被派遣勞動(dòng)者進(jìn)行崗位安全操作規(guī)程和安全操作技能的教育和培訓(xùn)，甚至于倉(cāng)庫(kù)單位還應(yīng)當(dāng)制定被派遣勞動(dòng)者崗位的安全生產(chǎn)責(zé)任制，并要求被派遣勞動(dòng)者遵守。他表示不能理解，為什么他們單位要對(duì)搬運(yùn)人員盡這么多安全管理義務(wù)？
我和他闡釋了原因：如果雙方之間是承發(fā)包關(guān)系，那么一般情況下人力資源公司會(huì)派一個(gè)項(xiàng)目經(jīng)理駐場(chǎng)，在接受倉(cāng)庫(kù)單位有關(guān)整個(gè)搬運(yùn)項(xiàng)目的指示之后，由項(xiàng)目經(jīng)理自行安排人員完成倉(cāng)庫(kù)單位的搬運(yùn)項(xiàng)目，收費(fèi)模式也會(huì)按照整個(gè)搬運(yùn)項(xiàng)目進(jìn)行打包計(jì)費(fèi)。這種模式下，因?yàn)槭怯扇肆Y源公司承接并自行安排人員完成倉(cāng)庫(kù)公司的整個(gè)項(xiàng)目，人力資源公司就需要花費(fèi)更多精力和成本完成對(duì)現(xiàn)場(chǎng)人員進(jìn)行指揮，并落實(shí)諸如崗位安全操作規(guī)程培訓(xùn)以及配備防護(hù)措施等具體安全管理措施，人力資源公司會(huì)需要收取更多費(fèi)用。同樣地，根據(jù)“權(quán)利義務(wù)對(duì)等”原則，管理責(zé)任也就會(huì)更多落在人力資源公司上。這也就是《上海市安全生產(chǎn)條例》為什么規(guī)定，承包單位在承包項(xiàng)目過(guò)程中，對(duì)所開展的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)承擔(dān)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。
而這種承發(fā)包模式下，倉(cāng)庫(kù)單位就不用對(duì)某個(gè)人員進(jìn)行直接管理，更多是和人力資源公司發(fā)生管理關(guān)系，需要與公司簽訂安全生產(chǎn)協(xié)議，闡釋清楚人力資源公司需要履行的安全職責(zé)，但倉(cāng)庫(kù)單位也需要通過(guò)定期巡查等方式，督促人力資源公司人員履行安全管理職責(zé)。
但如他所述，倉(cāng)庫(kù)單位對(duì)于人力資源公司派來(lái)的勞動(dòng)人員負(fù)有直接指揮管理的責(zé)任，費(fèi)用也是按照每人每天進(jìn)行計(jì)算，因此倉(cāng)庫(kù)單位并不是將搬運(yùn)項(xiàng)目發(fā)包給了人力資源公司，而是要求人力資源公司派遣了勞動(dòng)者到現(xiàn)場(chǎng)接受倉(cāng)庫(kù)單位的管理，這種模式相對(duì)來(lái)說(shuō)倉(cāng)庫(kù)單位付費(fèi)較少，同樣根據(jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，倉(cāng)庫(kù)單位就需要花費(fèi)更多的管理成本，將被派遣勞動(dòng)者納入本單位統(tǒng)一的安全管理中，否則就違反了《安全生產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，可以被處以罰款，乃至更高的責(zé)任。這樣分析后他就明白了。
厘清了承發(fā)包概念后，我們?cè)龠M(jìn)一步探討安全事故中承發(fā)包單位之間的責(zé)任劃分界面。很多發(fā)包單位認(rèn)為，我既然花了那么多費(fèi)用請(qǐng)了發(fā)包單位，那所有的責(zé)任當(dāng)然都?xì)w承包單位了。這是很明顯錯(cuò)誤的觀點(diǎn)。雖然如前所述，承包單位對(duì)所開展的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)承擔(dān)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，但是并不代表發(fā)包單位在整個(gè)項(xiàng)目中不履行管理職責(zé)。同樣根據(jù)“權(quán)利義務(wù)對(duì)等”原則，承包單位是在發(fā)包單位的責(zé)任屬地完成承包項(xiàng)目，并且項(xiàng)目的最終目的還是服務(wù)于發(fā)包單位，因此發(fā)包單位無(wú)論是作為屬地責(zé)任人，還是最終受益人，都應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的管理職責(zé)，否則就要承擔(dān)責(zé)任。
承擔(dān)責(zé)任的前提是未履行相應(yīng)的安全職責(zé)，也就是“失職追責(zé)”。 而由于生產(chǎn)安全事故往往是“多因一果”，各個(gè)原因構(gòu)成共同原因，每一個(gè)原因?qū)p害結(jié)果具有不同的作用力，也就是安全責(zé)任事故是可能由于承包、發(fā)包單位內(nèi)多崗位未履行安全職責(zé)而共同導(dǎo)致的，因此政府部門會(huì)根據(jù)事故原因、危害后果、主體職責(zé)、過(guò)錯(cuò)大小等因素，綜合考慮每個(gè)崗位的失職行為對(duì)事故發(fā)生產(chǎn)生的原因力大小，從而判斷每個(gè)崗位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，如果事故達(dá)到入刑標(biāo)準(zhǔn)的，那么該崗位還可能會(huì)承擔(dān)刑事責(zé)任。所以并不存在說(shuō)發(fā)包單位并不需要承擔(dān)責(zé)任的情況。
那么筆者結(jié)合《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)的指導(dǎo)意見的通知》及個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，從整個(gè)承發(fā)包的過(guò)程來(lái)分析，每一環(huán)節(jié)承發(fā)包單位崗位要承擔(dān)的責(zé)任。當(dāng)然分析僅是筆者個(gè)人意見，具體情況還是要根據(jù)單位崗位設(shè)置的實(shí)際情況進(jìn)行考量：
1、根據(jù)項(xiàng)目需求，選擇有資質(zhì)或條件的單位。
法律規(guī)定發(fā)包單位應(yīng)查驗(yàn)承包單位的安全生產(chǎn)條件或者資質(zhì)，當(dāng)然在這之前，發(fā)包單位應(yīng)該先判斷己方發(fā)包的項(xiàng)目需求，才能選擇適格的承包單位。有一個(gè)事故就是因?yàn)閺S房改造項(xiàng)目本身是需要對(duì)建筑結(jié)構(gòu)進(jìn)行改變，但是發(fā)包單位將項(xiàng)目發(fā)包給了一個(gè)僅有裝修資質(zhì)而無(wú)改變建筑結(jié)構(gòu)施工工程資質(zhì)的單位進(jìn)行施工，最終施工單位在現(xiàn)場(chǎng)施工時(shí)錯(cuò)誤改動(dòng)了建筑的承重結(jié)構(gòu)而導(dǎo)致建筑坍塌亡人事故發(fā)生，最終發(fā)包單位與承包單位法定代表人均被移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。
當(dāng)然，除了承包單位本身需要有正確的資質(zhì)或條件外，如果一些工作涉及到需要資質(zhì)的特殊作業(yè)的，如特種設(shè)備操作等，那么承包單位的設(shè)備及人員，也必須具備適格的資質(zhì)。曾有新聞報(bào)道，一個(gè)發(fā)包單位現(xiàn)場(chǎng)管理人員因?yàn)檎?qǐng)了起重作業(yè)操作證過(guò)期的人員在現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行起重作業(yè)，而觸犯了危險(xiǎn)作業(yè)罪。
因此該階段發(fā)包單位項(xiàng)目管理與采購(gòu)人員應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)職責(zé)。
2、簽訂合同及安全生產(chǎn)協(xié)議
在選擇適格承包商后，雙方就應(yīng)當(dāng)進(jìn)入到協(xié)議簽署環(huán)節(jié)。雙方在承發(fā)包合同內(nèi)需要對(duì)銜接交底、違約責(zé)任等事項(xiàng)作出明確、細(xì)化、可執(zhí)行的約定。
除了項(xiàng)目合同外，雙方還應(yīng)當(dāng)簽訂一份雙方安全生產(chǎn)管理職責(zé)相對(duì)平等，不免除或者轉(zhuǎn)嫁發(fā)包單位安全管理職責(zé)的安全生產(chǎn)協(xié)議，最好還能將項(xiàng)目、場(chǎng)所、設(shè)備的安全生產(chǎn)基本情況作為附件提給發(fā)包方。
根據(jù)筆者幫助企業(yè)訂立安全生產(chǎn)協(xié)議的經(jīng)驗(yàn)，由于一般情況下，承包單位是具有專業(yè)資質(zhì)的單位，所以協(xié)議內(nèi)可以不對(duì)承包單位具體工作方式進(jìn)行約定，但是應(yīng)當(dāng)對(duì)諸如與安全生產(chǎn)相關(guān)的一些要求，如承包單位管理人員的現(xiàn)場(chǎng)檢查頻次，承包現(xiàn)場(chǎng)及發(fā)包單位公共區(qū)域應(yīng)遵守的安全管理事等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行明確而具體規(guī)定，并要求承包單位在承包項(xiàng)目過(guò)程中，對(duì)可能涉及公共區(qū)域的危險(xiǎn)事項(xiàng)，或者要求其他承包單位協(xié)助的事項(xiàng)應(yīng)明確向發(fā)包單位提出協(xié)調(diào)要求，發(fā)包單位進(jìn)行協(xié)調(diào)后方能繼續(xù)承包項(xiàng)目。同樣地，發(fā)包單位也必須明確己方的檢查頻次和協(xié)調(diào)方式。
當(dāng)然以上只是最簡(jiǎn)單的單個(gè)項(xiàng)目的承發(fā)包安全生產(chǎn)協(xié)議，但實(shí)踐中情況往往會(huì)更為復(fù)雜，比如同一作業(yè)或相鄰區(qū)域有兩家以上單位承接不同項(xiàng)目的，可能危及對(duì)方生產(chǎn)安全的，極端情況下甚至出現(xiàn)交叉作業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)；或者是發(fā)包單位把產(chǎn)權(quán)屬于本單位的現(xiàn)場(chǎng)制氮裝置等設(shè)備發(fā)包給駐場(chǎng)單位進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，駐場(chǎng)單位又將裝置的有限空間作業(yè)項(xiàng)目發(fā)包了承包單位，有點(diǎn)類似于總包項(xiàng)目后分包。這幾種情況下簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，更合理的就是將所有涉及的單位都簽在一張安全生產(chǎn)協(xié)議中，明確各自的安全生產(chǎn)管理職責(zé)和應(yīng)當(dāng)采取的安全措施進(jìn)行，并指定專職安全生產(chǎn)管理人員進(jìn)行安全檢查與協(xié)調(diào)。
這環(huán)節(jié)就需要承發(fā)包單位的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與法務(wù)及安全人員共同履行職責(zé)。
3、變更管理
以前單位很少注意變更管理，對(duì)于承包單位的管理隨意性較大。曾經(jīng)就發(fā)生過(guò)一個(gè)在設(shè)備拆除時(shí)發(fā)生爆炸的安全事故，因?yàn)樵瓉?lái)發(fā)包設(shè)備拆除項(xiàng)目時(shí)未識(shí)別到設(shè)備內(nèi)部有易燃易爆風(fēng)險(xiǎn)，故發(fā)包時(shí)也未告知承包單位，承包單位依此做了施工方案。后經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)探測(cè)，發(fā)現(xiàn)了設(shè)備情況存在變化，內(nèi)部有易燃易爆風(fēng)險(xiǎn)，但發(fā)包方工程師在知道作業(yè)內(nèi)容發(fā)生重大變化后，既未按程序要求及時(shí)修訂維護(hù)通知單，也未按實(shí)際操作流程，通知承包商修改施工方案；安排承包商作業(yè)人員在作業(yè)內(nèi)容發(fā)生重大變化，施工方案未做相應(yīng)修訂的情況下實(shí)施拆除工作，施工方也未根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況做調(diào)整，因此發(fā)生了爆炸事故，最后發(fā)包方工程師與施工方負(fù)責(zé)人被司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。
這個(gè)階段往往就需要發(fā)包方及施工方聯(lián)系人及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人履行好溝通協(xié)調(diào)職責(zé)。
4、現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)安全管理
進(jìn)入到具體作業(yè)后，該階段包含的內(nèi)容就比較多，包括但不限于現(xiàn)場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、制定作業(yè)方案、采取安全措施、劃定作業(yè)區(qū)域、入場(chǎng)教育培訓(xùn)、項(xiàng)目安全交底，承包方落實(shí)作業(yè)方案，發(fā)包方對(duì)承包方作業(yè)進(jìn)行檢查等等。上述各個(gè)階段需要根據(jù)作業(yè)的性質(zhì)，現(xiàn)場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)以及雙方約定的分工方式選擇進(jìn)行。
雖然《上海市安全生產(chǎn)條例》規(guī)定危險(xiǎn)作業(yè)才需要制定作業(yè)方案和安全防護(hù)措施，但是筆者認(rèn)為并非只有涉及危險(xiǎn)作業(yè)的項(xiàng)目是，才需要制定作業(yè)方案，就算普通作業(yè)也有會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，同樣需要雙方共同到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)并采取安全措施，并制定相應(yīng)方案。因此在承包單位承接項(xiàng)目之前，一般應(yīng)當(dāng)先與發(fā)包單位一起到現(xiàn)場(chǎng)辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)，制定作業(yè)方案，采取安全措施，劃定作業(yè)區(qū)域，并由承發(fā)包單位雙方按照各自的責(zé)任區(qū)域分別落實(shí)安全措施。當(dāng)然，如果項(xiàng)目會(huì)影響其他區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)的，發(fā)包單位還應(yīng)當(dāng)與該區(qū)域的管理人員做好溝通協(xié)調(diào)工作。
當(dāng)前期準(zhǔn)備完成后，承包方人員才有安全作業(yè)的環(huán)境。作業(yè)前，承發(fā)包雙方都應(yīng)對(duì)承包方人員進(jìn)行如現(xiàn)場(chǎng)危險(xiǎn)源、逃生路線、發(fā)包方公共區(qū)域安全要求、現(xiàn)場(chǎng)禁止事項(xiàng)等內(nèi)容安全教育培訓(xùn)，以及對(duì)于作業(yè)方案進(jìn)行交底，使得作業(yè)人員都能對(duì)作業(yè)方案以及安全要求有一個(gè)相對(duì)清醒的認(rèn)識(shí)。當(dāng)然，一些有經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人也曾建議，考慮到作業(yè)人員一般來(lái)說(shuō)文化水平不高，因此該階段培訓(xùn)及交底，表述是應(yīng)注意盡量做到簡(jiǎn)潔易懂。筆者認(rèn)為還是比較有道理的。培訓(xùn)及交底完成后，承發(fā)包雙方應(yīng)當(dāng)在確保安全管理人員按要求佩戴個(gè)人防護(hù)裝備。完成所有措施后，如果是危險(xiǎn)作業(yè)的，那么發(fā)包方還應(yīng)審批危險(xiǎn)作業(yè)許可，之后承包方作業(yè)人員方能入場(chǎng)作業(yè)。
作業(yè)時(shí)，承包方現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人應(yīng)盡量保證全程在現(xiàn)場(chǎng)管理作業(yè)人員，防止作業(yè)人員出現(xiàn)違章作業(yè)的情況。而發(fā)包方也應(yīng)按照安全生產(chǎn)協(xié)議的約定，定期派員至現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查承包方人員作業(yè)情況。如發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)有新的情況需要發(fā)包方進(jìn)行通知或協(xié)調(diào)的，發(fā)包方人員也應(yīng)當(dāng)做好溝通協(xié)調(diào)工作。
作業(yè)后，承包方應(yīng)將作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)回復(fù)原狀，發(fā)包方應(yīng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情況進(jìn)行檢查。
該階段就需要承包方項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)人員，以及發(fā)包方現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人、安全管理人員積極履行職責(zé)。
當(dāng)然，上述各階段相關(guān)崗位的履職，也離不開單位主要負(fù)責(zé)人的組織落實(shí)。
注：原文刊載于上海安全生產(chǎn)，現(xiàn)文章略有改動(dòng)。
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