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行政指導(dǎo)作為二戰(zhàn)后一種嶄新的管理模式，憑借其獨(dú)特的魅力，逐漸成為現(xiàn)代國(guó)家的重要管理手段。伴隨著行政指導(dǎo)手段的廣泛應(yīng)用，社會(huì)生活中由于行政指導(dǎo)而引發(fā)的案件也日益增多，客觀上給一些行政相對(duì)人造成了很大損害，導(dǎo)致政府和一些群眾之間關(guān)系緊張。
然而，由于我國(guó)目前關(guān)于行政指導(dǎo)的研究還不是很成熟，法學(xué)界在是否應(yīng)當(dāng)對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行司法救濟(jì)以及如何對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行司法救濟(jì)的問(wèn)題上分歧很大，許多受到損害的行政相對(duì)人苦于找不到相應(yīng)的司法救濟(jì)途徑。
本文圍繞我國(guó)行政指導(dǎo)的司法救濟(jì)展開研究，就我國(guó)對(duì)行政指導(dǎo)實(shí)施司法救濟(jì)的必要性、需要實(shí)施司法救濟(jì)的行政指導(dǎo)類型及行政指導(dǎo)實(shí)施司法救濟(jì)的途徑進(jìn)行了探討，希望對(duì)我國(guó)行政指導(dǎo)救濟(jì)制度的完善及政府和人民群眾新型和諧關(guān)系的構(gòu)建有所啟示。
中國(guó)人民大學(xué)莫于川教授給行政指導(dǎo)下的定義是：行政指導(dǎo)是指行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)或管轄范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，基于國(guó)家的法律精神、原則、規(guī)范或政策，適時(shí)靈活地采取指導(dǎo)、勸告、建議等方式謀求行政相對(duì)人同意或協(xié)力，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的之行為。中國(guó)行政法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年教授認(rèn)為，建設(shè)服務(wù)型政府，政府行政管理就不能停留在監(jiān)督、管理等職能上，不能總是習(xí)慣于使用以行政強(qiáng)制力為后盾的執(zhí)法方式，行政指導(dǎo)作為一種柔性管理手段，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要切入點(diǎn)。因此，作為一種新型行政行為,行政指導(dǎo)在行政管理領(lǐng)域正得到越來(lái)越廣泛的運(yùn)用。
但隨之帶來(lái)的是,行政指導(dǎo)給相對(duì)人造成損害及導(dǎo)致政府和一些群眾關(guān)系緊張的現(xiàn)象也在不斷增多。對(duì)此，我們?cè)?jīng)有過(guò)慘痛的經(jīng)歷，例如臨安縣農(nóng)業(yè)局“好心”從杭州市有關(guān)部門爭(zhēng)取到一個(gè)農(nóng)業(yè)開發(fā)資助項(xiàng)目，動(dòng)用專項(xiàng)資金從浙江一家個(gè)體戶手中購(gòu)買了2萬(wàn)株當(dāng)時(shí)十分緊俏的“小葉豬肝梅”和“大花梅”種苗，以政府扶助的形式發(fā)放給了60多戶農(nóng)民，結(jié)果10年過(guò)去了，結(jié)果實(shí)的梅樹很少，跟漫山遍野的“野梅子”沒(méi)什么兩樣，這不僅造成國(guó)家的扶貧資金打了水漂，而且直接導(dǎo)致60多農(nóng)戶十年的投入血本無(wú)歸，遭受了巨大經(jīng)濟(jì)損失，農(nóng)戶被迫把農(nóng)業(yè)局告上法庭。所以，,行政指導(dǎo)的司法救濟(jì)在當(dāng)今行政指導(dǎo)制度的建設(shè)中顯得尤為尖銳和緊迫，本文圍繞行政指導(dǎo)的司法救濟(jì)問(wèn)題展開研究，希望對(duì)我國(guó)行政指導(dǎo)救濟(jì)制度的完善及政府和人民群眾新型和諧關(guān)系的構(gòu)建有所啟示。一、我國(guó)對(duì)行政指導(dǎo)實(shí)施司法救濟(jì)的必要性
在是否需要對(duì)行政指導(dǎo)實(shí)施司法救濟(jì)問(wèn)題上，我國(guó)存在著兩種不同的觀點(diǎn)：
（一）傳統(tǒng)觀點(diǎn)反對(duì)對(duì)行政指導(dǎo)實(shí)施司法救濟(jì)
由于行政指導(dǎo)制度與以往的行政制度存在著眾多的不同，有些法律界人士認(rèn)為不應(yīng)將行政指導(dǎo)納入司法救濟(jì)的范圍。反對(duì)的主要理由有：
1、行政指導(dǎo)是一種非職權(quán)行為，對(duì)行政相對(duì)人沒(méi)有強(qiáng)制力。這使它成為立法上反對(duì)司法救濟(jì)的有力盾牌，最強(qiáng)有力的觀點(diǎn)是行政相對(duì)人接受行政指導(dǎo)的自愿性消解了其尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。
2、對(duì)行政指導(dǎo)實(shí)施司法救濟(jì)有司法權(quán)侵犯行政權(quán)之嫌。
3、行政指導(dǎo)立法存在困難。通過(guò)行政立法對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行救濟(jì)難以讓眾人信服，而人大立法又存在非親自接觸而認(rèn)識(shí)不足的情況。
4、我國(guó)的法律已經(jīng)明確將對(duì)行政指導(dǎo)實(shí)施司法救濟(jì)排除在外，行政指導(dǎo)不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。
（二）筆者贊成將行政指導(dǎo)納入我國(guó)司法救濟(jì)的范圍
理由如下：
1、將行政指導(dǎo)納入司法救濟(jì)的范圍符合行政法治的本義。行政法治不允許法律對(duì)政府有無(wú)限制的授權(quán)，行政指導(dǎo)若不進(jìn)行可訴化，政府權(quán)力便可以在這方面大做文章，使得理應(yīng)生機(jī)勃勃的行政指導(dǎo)實(shí)踐混亂不堪，變了味，走了調(diào)，成為行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、規(guī)避法律的避風(fēng)港，在這種情況下如果不給予行政相對(duì)人司法救濟(jì)權(quán)不僅有失公允，而且行政指導(dǎo)必會(huì)發(fā)展成為行政機(jī)關(guān)規(guī)避法律、侵犯公民合法權(quán)益的自留地。因此，有無(wú)獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，是國(guó)際行政法治的重要標(biāo)志，通過(guò)賦予行政指導(dǎo)相對(duì)人尋求司法救濟(jì)的權(quán)利不僅可以促使行政機(jī)關(guān)在行政指導(dǎo)過(guò)程中養(yǎng)成責(zé)任理念，而且也有利于鼓舞行政相對(duì)人對(duì)行政指導(dǎo)的信心。在現(xiàn)代法治國(guó)家，任何與行使公權(quán)力有關(guān)的行為都必須受到監(jiān)督和制約，行政指導(dǎo)也不例外。
2、行政指導(dǎo)立法的困難不應(yīng)成為對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行司法救濟(jì)的障礙。按照“有損害必有救濟(jì)”的法治原則，當(dāng)相對(duì)人的權(quán)益受到違法或不當(dāng)行政的侵害時(shí)，該相對(duì)人有權(quán)得到救濟(jì)。筆者認(rèn)為，只要立法部門在立法過(guò)程中廣泛聽取政府部門和行政指導(dǎo)相對(duì)人意見，由此既避免了人大制定的法律脫離實(shí)際的現(xiàn)象的發(fā)生，又能讓制定的法律為行政相對(duì)人所信服。
3、現(xiàn)有行政訴訟受案范圍對(duì)行政指導(dǎo)司法救濟(jì)的限制并非不能突破。雖然我國(guó)《行政訴訟法》及有關(guān)司法解釋都明文規(guī)定了抽象行政行為和行政指導(dǎo)的不可訴性，但筆者認(rèn)為，從人權(quán)保障、權(quán)力監(jiān)督和依法行政的角度出發(fā)，行政機(jī)關(guān)的所有行政行為都應(yīng)該是可訴的；當(dāng)前各國(guó)由于其憲政發(fā)展的局限以及政治文化傳統(tǒng)的制約，對(duì)行政訴訟的受案范圍都作出一定的限制性規(guī)定，但是，“在社會(huì)發(fā)展到一定時(shí)機(jī),當(dāng)某種行政行為不納入司法審查不足以保護(hù)公民的合法權(quán)益，不利于維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政時(shí)，就應(yīng)將其納入司法審查的受審范圍?！睂?duì)于行政指導(dǎo)的司法救濟(jì)，可以借用合同法上的要約與承諾理論，將行政指導(dǎo)的提出視為一種要約，將相對(duì)人的履行視為對(duì)要約的承諾,當(dāng)相對(duì)人接受了某一行政指導(dǎo)后，該行政指導(dǎo)法律關(guān)系即宣告成立,雙方當(dāng)事人就必須履行相應(yīng)的義務(wù)。對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)是不應(yīng)有限制的，對(duì)行政主體的錯(cuò)誤行政行為也應(yīng)該是有錯(cuò)必糾的。當(dāng)前的這種規(guī)定，只能說(shuō)明我國(guó)法制的不完善，隨著我國(guó)法制進(jìn)程的加快，將抽象行政行為，不具有法律強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為納入人民法院的受案范圍是必然的方向。
4、行政指導(dǎo)具有事實(shí)上的強(qiáng)制性。行政指導(dǎo)行為事實(shí)上的強(qiáng)制性來(lái)源于行政主體的行政權(quán)力，行政主體行使其行政權(quán)力未必都要產(chǎn)生直接的法律后果，其可以通過(guò)行政權(quán)的威懾而達(dá)到間接的法律效果。我國(guó)傳統(tǒng)的命令—服從的行政管理模式思維在社會(huì)生活中根深蒂固，就擁有廣泛職權(quán)﹑習(xí)慣于強(qiáng)制管理的行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，在行政指導(dǎo)過(guò)程中對(duì)相對(duì)人進(jìn)行說(shuō)服、建議不能奏效的情況下，顯性的隱性的強(qiáng)制措施便接踵而來(lái)，行政指導(dǎo)事實(shí)上變?yōu)榱硪环N行政命令；而對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)擁有廣泛職權(quán)、掌握著公共資源的分配、對(duì)行政相對(duì)人有管理懲罰的權(quán)力，對(duì)其作出的行政指導(dǎo)行政相對(duì)人豈敢不“自愿”接受。
5、行政指導(dǎo)中存在著誘導(dǎo)利益。誘導(dǎo)利益，顧名思義就是一種利用利益誘導(dǎo)對(duì)方服從自己的指導(dǎo)方式。行政指導(dǎo)是以設(shè)置利益誘導(dǎo)為存在前提的，誘導(dǎo)利益既是行政指導(dǎo)的必要構(gòu)成要件，也使行政指導(dǎo)具有事實(shí)上的誘導(dǎo)性動(dòng)因。如果行政主體只是單純的表達(dá)其行政意愿，并無(wú)利益誘導(dǎo)，一則此非現(xiàn)實(shí)意義上的行政指導(dǎo)；二則因無(wú)利可圖，行政相對(duì)人也不會(huì)主動(dòng)、自愿接受行政指導(dǎo)。一般來(lái)說(shuō)，在行政指導(dǎo)中，行政相對(duì)人對(duì)行政主體在心理上存在一種天然的、難以抗拒的信賴，這種信賴是出于對(duì)政府力量的尊重以及對(duì)行政機(jī)關(guān)擁有的強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)力、科技力、資源力的信賴。在現(xiàn)實(shí)生活中，這種信賴常常使行政相對(duì)人面對(duì)政府的誘導(dǎo)利益時(shí)失去應(yīng)有的理智而一味接受，而這種接受本就是政府所希望看到的。
總之，筆者認(rèn)為，將行政制導(dǎo)納入司法救濟(jì)的范圍是大勢(shì)所趨，是行政指導(dǎo)制度得到廣泛的推廣和應(yīng)用并進(jìn)一步發(fā)展的前提，我國(guó)應(yīng)盡快將行政指導(dǎo)納入司法救濟(jì)的范圍。
二、我國(guó)需要實(shí)施司法救濟(jì)的行政指導(dǎo)類型要對(duì)行政指導(dǎo)行為實(shí)施救濟(jì)，我們首先需要搞明白行政指導(dǎo)哪些情況下需要救濟(jì)。當(dāng)前而言，應(yīng)該加以救濟(jì)的行政指導(dǎo)主要存在以下幾種情況：
（一）行政機(jī)關(guān)因信息或情報(bào)有誤給被指導(dǎo)者造成損失的。當(dāng)前農(nóng)村中普遍存在農(nóng)民接受本地政府機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)的情形，如菜農(nóng)接受了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門的指導(dǎo),種植了大面積的大白菜，但結(jié)果由于大量新品蔬菜的上市，再加上外地價(jià)廉物美大白菜大量涌入本地市場(chǎng)，致使該地菜農(nóng)的大片大白菜爛于田中，損失慘重。
（二）行政指導(dǎo)內(nèi)容違法造成損失的。當(dāng)行政指導(dǎo)作出后，受指導(dǎo)者的確出于自愿而接受了該指導(dǎo)，結(jié)果由于該行政指導(dǎo)的內(nèi)容本身違法而使受指導(dǎo)者遭受損失。如國(guó)家明令禁止侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的造假制假行為，但有些地方政府從地方局部利益出發(fā)，如出于稅收和勞動(dòng)力就業(yè)考慮等，指導(dǎo)有關(guān)企業(yè)和人員從事此方面的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，使受指導(dǎo)者最終因此遭受到法律懲處和經(jīng)濟(jì)損失的。
（三）強(qiáng)制指導(dǎo)。行政指導(dǎo)是一種事實(shí)上的強(qiáng)制性指導(dǎo),行政指導(dǎo)方以不利益處置為背景,給相對(duì)方形成一定的心理壓力而迫使其服從,或者融合其它手段(處分或者獎(jiǎng)勵(lì))促使當(dāng)事人接受指導(dǎo)并遭受損失。例如，對(duì)不接受指導(dǎo)的當(dāng)事人給予不利益處分、公布不服從者的姓名，使其產(chǎn)生心理壓力，給接受指導(dǎo)者以本不該有的額外獎(jiǎng)勵(lì)，融合其它手段促使當(dāng)事人接受指導(dǎo)。
（四）其他行政指導(dǎo)。筆者認(rèn)為，其他需要實(shí)施司法救濟(jì)的行政指導(dǎo)至少包括如下情形：在行政相對(duì)人接受了行政指導(dǎo)后,如果行政機(jī)關(guān)不履行其在作出該指導(dǎo)時(shí)應(yīng)允的優(yōu)惠條件；行政相對(duì)人聽從、配合行政指導(dǎo)后，由于行政機(jī)關(guān)隨意改變或否認(rèn)該行政指導(dǎo)行為，致使行政相對(duì)人或利害關(guān)系人的合法利益受到損害的；行政機(jī)關(guān)由于故意或重大過(guò)失而作出錯(cuò)誤的行政指導(dǎo)，致使行政相對(duì)人或利害關(guān)系人的合法利益受到損害的。這一類行政指導(dǎo)在政府招商引資、重大項(xiàng)目建設(shè)、企業(yè)技術(shù)革新、重大政府許可項(xiàng)目等方面尤為突出。
三、國(guó)內(nèi)外相關(guān)行政指導(dǎo)訴訟案例介紹（一）日本
行政指導(dǎo)對(duì)違法行為的默認(rèn)案例。日本一個(gè)叫做“戰(zhàn)爭(zhēng)資料偏向糾正會(huì)”的右翼團(tuán)體向大阪國(guó)際和平中心提出申請(qǐng)，要求在該中心舉行旨在徹底否定南京大屠殺歷史事實(shí)的集會(huì)，該中心就應(yīng)否同意其申請(qǐng)的問(wèn)題征詢大阪市政府的意見；大阪市政府教委社教部以“日本尚無(wú)禁止此類集會(huì)和言論的法律規(guī)定”為由不作正面回答，但作出了一個(gè)行政指導(dǎo)行為，即把過(guò)去發(fā)生的一個(gè)類似情況的訴訟判例提供給該中心參考，提示該中心“如不同意該使用申請(qǐng)就可能被申請(qǐng)者起訴”。此指導(dǎo)措施對(duì)該中心顯然產(chǎn)生了作用，該右翼集會(huì)于2000年1月23日如期在該中心舉行，造成了極壞的影響，更嚴(yán)重傷害了中國(guó)人民的感情。像此種巧妙采用行政指導(dǎo)來(lái)既達(dá)到某種政治目的又躲避行政法律責(zé)任的問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)生活中大量存在，它涉及到政治、行政、法治之間的關(guān)系，需要認(rèn)真研究和妥善處理。
（二）美國(guó)
1、行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)行為應(yīng)否成為復(fù)審對(duì)象？
新聞稿糾紛案?；景盖椋好绹?guó)州際商業(yè)委員會(huì)在20世紀(jì)60年代曾發(fā)布一個(gè)新聞稿，認(rèn)為鐵路貨物的收件人在卸貨后有義務(wù)把不能再用的貨車門（一般是用紙糊成的）拆除掉。該新聞稿所提出的州際商委會(huì)的主張當(dāng)然對(duì)鐵路公司有利，而對(duì)運(yùn)輸貨主不利，因?yàn)榇饲耙恢笔怯设F路公司自己花錢雇人拆除此類無(wú)用的簡(jiǎn)易貨車門。于是鐵路公司與運(yùn)輸貨主之間發(fā)生了利益沖突，爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)是州際商委會(huì)以新聞稿形式提出的主張是何性質(zhì)、有無(wú)效力以及可否復(fù)審。盡管州際商委會(huì)辯稱這不是正式發(fā)布的有拘束力的裁決令，只是僅供參考的指導(dǎo)行為，接受司法復(fù)審的條件尚不成熟，但法院認(rèn)為這個(gè)新聞稿在一定程度上改變了現(xiàn)行的鐵路收費(fèi)辦法，對(duì)某些相對(duì)人產(chǎn)生了實(shí)際的不利影響，實(shí)際上起到了政府規(guī)章（屬于抽象行為）的作用，故須接受司法復(fù)審。
2、行政機(jī)關(guān)的公開宣傳行為是否構(gòu)成侵權(quán)？
基本案情：20世紀(jì)80年代中期，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署的官員認(rèn)為，工業(yè)安全設(shè)備協(xié)會(huì)某成員企業(yè)的一種產(chǎn)品存在一些問(wèn)題，于是在環(huán)保署的機(jī)關(guān)小冊(cè)子里，把該產(chǎn)品與其他企業(yè)生產(chǎn)的合格產(chǎn)品進(jìn)行了對(duì)比說(shuō)明。由于機(jī)關(guān)小冊(cè)子是面向社會(huì)的，所以生產(chǎn)該產(chǎn)品的廠家認(rèn)為這是對(duì)其不利的公開宣傳，故由工業(yè)安全設(shè)備協(xié)會(huì)代為提起訴訟，狀告環(huán)保署的公開宣傳行為侵犯其合法權(quán)益，要求被告公開認(rèn)錯(cuò)，并承擔(dān)賠償責(zé)任。該案原告在一審敗訴后不服裁判結(jié)果，上訴于哥倫比亞特區(qū)巡回法庭。該法庭于1988年作出裁決認(rèn)為，環(huán)保署在機(jī)關(guān)小冊(cè)子里對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的優(yōu)劣加以比較說(shuō)明，這是一種非正式的行政手法，旨在為消費(fèi)者作出正確的行為選擇提供一些僅供參考的專業(yè)指導(dǎo)，對(duì)消費(fèi)者和生產(chǎn)者均無(wú)拘束力和強(qiáng)制性，這種警告性的行政指導(dǎo)措施尚屬不可復(fù)審的行為。此案以工業(yè)安全設(shè)備協(xié)會(huì)的訴訟請(qǐng)求被駁回而終結(jié)。
關(guān)于這個(gè)案件的討論還在繼續(xù)。為積極履行行政職責(zé)，達(dá)到某個(gè)行政目的（如滿足公眾的上述安全需求），行政機(jī)關(guān)也經(jīng)常利用大眾傳媒來(lái)告誡消費(fèi)者注意警惕某些危險(xiǎn)產(chǎn)品或某種虛假銷售做法。這種出于公益目的的行政指導(dǎo)手法，并不是行政規(guī)則或正式裁決行為，這從一定角度來(lái)說(shuō)該類行政指導(dǎo)行為不受司法復(fù)審是可以理解的。但是，從實(shí)際效果看，行政機(jī)關(guān)和行政官員關(guān)于發(fā)表新聞稿、舉行新聞發(fā)布會(huì)、接受采訪或向傳媒“透露”消息等行為，盡管通常都系非正式作出的，卻像正式的規(guī)則和裁決那樣具有一定的影響力，有的甚至帶有某種事實(shí)上的強(qiáng)制性（如社會(huì)輿論、公眾評(píng)價(jià)的壓力，而且還有可采取的行政處分措施作為后盾），對(duì)企業(yè)會(huì)非常不利，有可能帶來(lái)極大的破壞性后果，使其最終被淘汰出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這種以非正式行為方式作出的否定評(píng)價(jià)性的公開宣傳，政府往往不必承擔(dān)損害賠償責(zé)任，其消極影響即便行政機(jī)關(guān)公開認(rèn)錯(cuò)致歉也難以挽回。因此，該判決顯然也存在某些可商榷之處。而且，像這種通過(guò)傳媒為公眾提供行政指導(dǎo)信息也即作出對(duì)有關(guān)相對(duì)人不利之公開宣傳的做法，在當(dāng)今美國(guó)社會(huì)被行政機(jī)關(guān)廣泛采用并引出不少官司。
（三）我國(guó)的相關(guān)案例
1、聽從政府指導(dǎo)受損案。陳先生打算到某地某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)去投資開辦一個(gè)電子企業(yè)，前往咨詢有關(guān)政策時(shí)，開發(fā)區(qū)管委會(huì)辦公室的工作人員勸說(shuō)陳先生放棄此打算，建議他投資開辦機(jī)械加工企業(yè)，稱該開發(fā)區(qū)鼓勵(lì)發(fā)展機(jī)械加工企業(yè)且有許多優(yōu)惠政策。于是陳先生聽從了該項(xiàng)建議，但陳先生接受建議開辦機(jī)械加工企業(yè)后，不僅未能享受到優(yōu)惠政策照顧，且因當(dāng)?shù)赜捎陔娏Χ倘背雠_(tái)了許多限制機(jī)械加工企業(yè)（用電大戶）發(fā)展的政策措施，導(dǎo)致該企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難。當(dāng)陳先生前往交涉時(shí)，開發(fā)區(qū)管委會(huì)卻否認(rèn)作過(guò)上述勸說(shuō)和建議（無(wú)書面意見），認(rèn)為這是陳先生應(yīng)該自行承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。這個(gè)案例說(shuō)明，行政相對(duì)人信賴政府機(jī)關(guān)而聽從其意見從事某種活動(dòng)獲得或理應(yīng)獲得的利益，卻因政府機(jī)關(guān)的指導(dǎo)失誤遭受損害，同時(shí)因行政指導(dǎo)者出爾反爾遭致重大的心理傷害。對(duì)于行政相對(duì)人的這種雙重?fù)p害，同時(shí)也損害了政府的信譽(yù)，其全部責(zé)任理應(yīng)由指導(dǎo)方承擔(dān)，這是信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的要求。
2、是否為行政指導(dǎo)行為的司法審查案。2000年發(fā)生在江蘇省的孫福利訴如皋市公安局道路交通事故責(zé)任重新認(rèn)定案，上訴人如皋市公安局在上訴狀中就以自己的重新認(rèn)定決定屬于行政指導(dǎo)行為，并不直接確定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)，不屬于行政訴訟受案范圍作為主要抗辯理由。二審法院對(duì)上訴人的抗辯理由經(jīng)過(guò)審理未予采納，上訴人在二審敗訴。盡管此案不是直接以“行政指導(dǎo)行為”作為爭(zhēng)議對(duì)象起訴和受理的，但二審曾將其作為抗辯理由并進(jìn)行了一定程度的司法審查，使得這一行政訴訟案件具有了不可忽視的制度創(chuàng)新意義。
四、我國(guó)行政指導(dǎo)司法救濟(jì)途徑的構(gòu)建
由于行政指導(dǎo)有抽象性與具體性之分，筆者認(rèn)為，對(duì)此兩種形式的行政指導(dǎo)的司法救濟(jì)，在構(gòu)建救濟(jì)途徑時(shí)應(yīng)該給予區(qū)別對(duì)待。
（一）對(duì)抽象行政指導(dǎo)的救濟(jì)，適宜公益訴訟方式。
抽象的行政指導(dǎo)，是指行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而在其職權(quán)范圍內(nèi)針對(duì)不特定的相對(duì)方作出的政策性指導(dǎo)。由于相對(duì)方的不特定性，使在救濟(jì)時(shí)出現(xiàn)困難，對(duì)此，筆者認(rèn)為適度引入西方的公益訴訟制度也不失為一種有效的解決辦法。在抽象性行政指導(dǎo)導(dǎo)致一個(gè)地區(qū)的不特定的相對(duì)人的權(quán)益受到損失時(shí)，當(dāng)?shù)赝鞒鲂姓笇?dǎo)的行政機(jī)關(guān)同級(jí)別的人民檢察院可針對(duì)具體情況獨(dú)立調(diào)查，依法向同級(jí)人民法院提起對(duì)政府的行政訴訟，以保護(hù)不特定多數(shù)相對(duì)人的合法權(quán)益，為其爭(zhēng)得適度的補(bǔ)償。這樣的公益訴訟完全是為了公眾的利益而產(chǎn)生的，也避免了個(gè)人同行政機(jī)關(guān)訴訟中舉證不利的弊端，同時(shí)也避免了集團(tuán)訴訟、重復(fù)訴訟對(duì)司法資源的浪費(fèi)，是一項(xiàng)較為完善、便于實(shí)施的救濟(jì)制度。
（二）具體行政指導(dǎo)司法救濟(jì)途徑的構(gòu)建
對(duì)于針對(duì)特定行政相對(duì)人的行政指導(dǎo)，由于行政指導(dǎo)在實(shí)踐中的靈活性、復(fù)雜性，筆者認(rèn)為應(yīng)以最終保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益為目的，從各方面給予具體分析，采取相應(yīng)的司法救濟(jì)途徑：
1、通過(guò)行政賠償制度加以救濟(jì)。行政賠償制度是最實(shí)在、最本質(zhì)、最直接的救濟(jì)途徑之一。行政賠償是行政機(jī)關(guān)在其違法公務(wù)行為侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益造成損害后予以賠償?shù)姆芍贫?，賠償范圍包括侵犯人身權(quán)的行為和侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)的違法行為所造成的損害。因此，在行政相對(duì)人因違法的行政指導(dǎo)行為造成權(quán)益損害而謀求獲得賠償時(shí)，理應(yīng)能夠通過(guò)行政賠償訴訟、行政訴訟附帶賠償請(qǐng)求的渠道獲得救濟(jì)。
對(duì)于我國(guó)而言，需要通過(guò)法制創(chuàng)新來(lái)建立健全這方面的賠償救濟(jì)機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)就是要根據(jù)行政賠償制度實(shí)踐的客觀要求，對(duì)現(xiàn)行的國(guó)家賠償法進(jìn)行系統(tǒng)而有重點(diǎn)的修改，將行政指導(dǎo)行為的損害賠償納入其中。筆者認(rèn)為，至少在出現(xiàn)下列情形之一時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以賠償：第一，行政機(jī)關(guān)采取或變相采取了強(qiáng)制措施迫使當(dāng)事人聽從、配合行政指導(dǎo)，致使當(dāng)事人或利害關(guān)系人的合法利益受到損害的；第二,行政指導(dǎo)作出后,受指導(dǎo)者出于自愿而接受了該指導(dǎo),結(jié)果由于行政指導(dǎo)內(nèi)容本身的違法而使受指導(dǎo)者遭受損失；第三，當(dāng)事人聽從、配合行政指導(dǎo)后，由于行政機(jī)關(guān)隨意改變或否認(rèn)該行政指導(dǎo)行為，致使當(dāng)事人或利害關(guān)系人的合法利益受到損害的；第四，行政機(jī)關(guān)由于故意或重大過(guò)失而作出錯(cuò)誤的行政指導(dǎo)，致使當(dāng)事人或利害關(guān)系人的合法利益受到損害的。
2、通過(guò)行政補(bǔ)償制度加以救濟(jì)。行政補(bǔ)償制度肇始于法國(guó)，以后英、美、日等許多國(guó)家紛紛效法，現(xiàn)在已成為一種通行的救濟(jì)制度，并普遍通過(guò)立法加以規(guī)范。行政補(bǔ)償制度又稱為行政損失補(bǔ)償，它是指行政機(jī)關(guān)的某些合法行為造成行政相對(duì)人合法權(quán)益損失后由前者負(fù)責(zé)予以適當(dāng)彌補(bǔ)。其主要法律特征有三：一是從形式上看行政機(jī)關(guān)的行為合法；二是該相對(duì)人受到特別損失；三是存在損害后果且與該合法行為有關(guān)。
就行政指導(dǎo)而言，筆者認(rèn)為，至少在出現(xiàn)下列情形之一時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償：第一，行政機(jī)關(guān)因自身的信息或情報(bào)有誤而作出了不當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo),在相對(duì)方服從了錯(cuò)誤或有瑕疵的行政指導(dǎo),并造成了損失且無(wú)其他救濟(jì)手段的情況下，指導(dǎo)者應(yīng)考慮到因行政機(jī)關(guān)在占有信息情報(bào)方面的全面性、權(quán)威性而負(fù)有一定的補(bǔ)償責(zé)任。如果行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人不能就行政補(bǔ)償爭(zhēng)議達(dá)成一致,應(yīng)當(dāng)允許行政相對(duì)人提起相應(yīng)的行政補(bǔ)償訴訟。第二，行政機(jī)關(guān)作出的行政指導(dǎo)本身無(wú)任何瑕疵，但是接受指導(dǎo)者因其它的原因遭受了損失。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)與接受行政相對(duì)人的損失并無(wú)直接的因果關(guān)系，但是,根據(jù)責(zé)任行政和信賴?yán)姹Ｗo(hù)的法則,實(shí)施行政指導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的補(bǔ)償責(zé)任。
筆者認(rèn)為，建立健全相應(yīng)的行政補(bǔ)償制度，對(duì)于行政指導(dǎo)的法治化具有重要意義。在行政指導(dǎo)制度和行政補(bǔ)償制度都遠(yuǎn)不完善的我國(guó)，完善行政補(bǔ)償制度對(duì)于行政指導(dǎo)法治化的現(xiàn)實(shí)意義是不言而喻的，2004年修憲已將私產(chǎn)和土地征收征用補(bǔ)償明文載入憲法，我們應(yīng)就此大力完善我國(guó)行政補(bǔ)償法制，包括通過(guò)修改國(guó)家賠償法更明確地規(guī)定行政補(bǔ)償制度，或?qū)ｉT制定出我國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家補(bǔ)償法。
3、通過(guò)責(zé)令行政主體作為的方式進(jìn)行救濟(jì)。在行政相對(duì)人接受了行政指導(dǎo)后,如果行政機(jī)關(guān)不履行其在作出該指導(dǎo)時(shí)應(yīng)允的優(yōu)惠條件，行政相對(duì)人可以行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)為由,提起行政訴訟,要求司法救濟(jì)。此種情況下，如果責(zé)令行政主體履行承諾還為時(shí)不晚，不會(huì)給行政相對(duì)人造成損失時(shí)，或者可以對(duì)行政相對(duì)人面臨的經(jīng)濟(jì)損失加以補(bǔ)救的話，就應(yīng)責(zé)令其履行職責(zé)，兌現(xiàn)當(dāng)初承諾的優(yōu)惠政策。
結(jié)語(yǔ)
當(dāng)前，在政府管理領(lǐng)域，由于傳統(tǒng)行政指令思維的影響，導(dǎo)致地方各級(jí)政府及其主管部門重視程度不夠，尚沒(méi)有形成一整套的行政指導(dǎo)制度體系和操作規(guī)范，行政指導(dǎo)實(shí)踐中出現(xiàn)了一些不當(dāng)、錯(cuò)誤及甚至違法行為，不僅給行政相對(duì)人造成了巨大損失，而且直接導(dǎo)致政府和群眾關(guān)系緊張以及社會(huì)不和諧因素。而面對(duì)黨和政府提出的“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”這個(gè)科學(xué)命題，民主法治是構(gòu)建和諧社會(huì)的最基本的特征和最重要的保證，面對(duì)“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的新命題，我們有必要轉(zhuǎn)變觀念，將行政指導(dǎo)納入司法救濟(jì)的范圍，并通過(guò)制度構(gòu)建的方法為受到政府行政指導(dǎo)損害的相對(duì)方提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑。我們相信，這樣不僅會(huì)更好地規(guī)范我國(guó)的行政指導(dǎo)法律制度，而且對(duì)政府和人民群眾新型和諧關(guān)系的構(gòu)建及社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)大有益處?！?/span>
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