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2020年2月7日，上海市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全力做好當(dāng)前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》（以下簡稱為“疫情防控決定”)，并于當(dāng)日施行。筆者從立法背景、主要框架和條文梳理及內(nèi)容解析等方面進行分析，以一個法律人的視角對該決定作出以下解讀，以供參考。
一、《疫情防控決定》的立法背景
中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面依法治國委員會主任習(xí)近平2020年2月5日下午主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議并發(fā)表重要講話，強調(diào)要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。會議審議通過了《中央全面依法治國委員會關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情、切實保障人民群眾生命健康安全的意見》，要求全力做好防控工作，堅決遏制疫情蔓延，維護社會大局穩(wěn)定。
根據(jù)上海市人民政府官方網(wǎng)站關(guān)于新型冠狀病毒感染的肺炎的疫情通報，截至2月7日12時，上海市已累計發(fā)現(xiàn)確診病例277例，其中228例病情平穩(wěn)，8例病情危重，10例重癥，30例治愈出院，1例死亡，尚有211例疑似病例正在排查中。疫情防控已是擺在上海市政府面前刻不容緩的首要大事，關(guān)系全市人民生命健康安全。此前，上海市已于2020年1月24日啟動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)機制，面對即將到來的集中復(fù)工大潮，有必要在這重要時間節(jié)點出臺一部應(yīng)對疫情的特別規(guī)定，為落實各項有力防控措施提供堅實法律保障。
二、《疫情防控決定》主要框架和條文梳理
《疫情防控決定》的主要內(nèi)容可以梳理劃分為兩個部分，其一是針對當(dāng)前防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情中各級政府及有關(guān)部門、派出機關(guān)、基層群眾自治組織、單位和個人不同的職責(zé)劃分，明確權(quán)利及義務(wù)，提出不同的防控措施要求。其二是明確人大委員會、人民法院、人民檢察院等各機關(guān)職責(zé)，確保對疫情防控的監(jiān)督和保障，就疫情防控工作中單位、個人的法律責(zé)任提供依據(jù)。
（一）《疫情防控決定》第1條明確了該規(guī)定的基本原則和立法目的，對防控工作提出總體要求。
（二）《疫情防控決定》第2條至第9條分別明確了各級政府、街道辦事處的職責(zé)和工作要求，強調(diào)了單位、個人在疫情中各項權(quán)利義務(wù)。
其中對各級人民政府和街道辦事處的職責(zé)要求及防控措施可以梳理總結(jié)為以下幾點：1、各級人民政府及其有關(guān)部門履行屬地責(zé)任，建立全市聯(lián)防聯(lián)控機制；2、各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)強化醫(yī)療機構(gòu)、集中隔離場所等重點部位的綜合管理保障工作，加大科研攻關(guān)力度，提高科學(xué)救治能力；3、市人民政府必要時可就采取臨時性應(yīng)急管理措施，制定政府規(guī)章或者發(fā)布決定、命令、通告等，并報市人大常委會備案；4、市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門必要時可以征用疫情防控所需設(shè)備、設(shè)施、場地、交通工具和其他物資等，并應(yīng)當(dāng)依法予以歸還或者補償；5、有關(guān)部門應(yīng)為疫情防控物資的生產(chǎn)、供應(yīng)、使用以及相關(guān)工程建設(shè)提供便利，優(yōu)化工作流程，建立綠色通道；6、市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強對疫情中慈善捐贈活動的監(jiān)督管理，嚴格落實疫情報告制度。
對群眾自治組織、單位及個人的防控要求及權(quán)利義務(wù)可以梳理總結(jié)為以下幾點：1、居民委員會、村民委員會落實相關(guān)防控措施，及時收集、登記、核實、報送相關(guān)信息。業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)配合疫情防控工作；2、各單位落實防控措施主體責(zé)任，強化防控工作責(zé)任制和管理制度，發(fā)現(xiàn)異常情況及時報告相關(guān)部門；3、明確個人的防控責(zé)任，做好自我防護，如實提供有關(guān)信息，配合相關(guān)部門做好疫情防控工作；4、任何單位和個人有權(quán)向各級人民政府及其有關(guān)部門報告疫情傳播的隱患和風(fēng)險，舉報違反本決定的其他情況。不得編造、傳播有關(guān)疫情的虛假信息。
（三）《疫情防控決定》第10條至第12條分別規(guī)定了人大委員會、人民法院、人民檢察院等各機關(guān)職責(zé)，并對單位、個人違反法律法規(guī)和該決定的違法、違規(guī)行為明確了法律責(zé)任。
其中，第10條要求人民法院、人民檢察院作為司法機關(guān)，為疫情防控提供司法保障，依法處理各類疫情防控相關(guān)民商事糾紛，依法嚴懲各類妨礙疫情防控的違法犯罪行為。
第11條明確了單位和個人違反有關(guān)法律法規(guī)和本決定的法律責(zé)任，根據(jù)違法、違規(guī)的程度不同，依法承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任、行政處罰責(zé)任、刑事責(zé)任。個人有隱瞞病史、重點地區(qū)旅行史、與患者或疑似患者接觸史、逃避隔離醫(yī)學(xué)觀察等違法行為，還可以將其失信信息依法歸集到本市公共信用信息平臺。
第12條明確了市人大常委會和各區(qū)人大常委會在此次疫情防控執(zhí)行過程中的監(jiān)督職能，要求通過聽取專項工作報告等方式，匯集、反映人民群眾的意見和建議，督促疫情防控各項工作的落實。
三、《疫情防控決定》主要內(nèi)容分析解讀
現(xiàn)行有效的《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《上海市實施<突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例>細則》、《上海市實施<突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例>細則》等法律法規(guī)已就包括傳染疾病在內(nèi)的突發(fā)事件制訂了一系列應(yīng)急措施，對傳染病的隔離、治療和防護、應(yīng)急物資的生產(chǎn)、供應(yīng)和運送、人員及物資的調(diào)集、征用、疫情的逐級上報和公開、突發(fā)事件發(fā)生期間違法犯罪行為的處理等緊急情況的應(yīng)對措施進行了具體規(guī)定。《疫情防控決定》是針對新型冠狀病毒感染肺炎疫情制訂的特別法，借鑒了防治“非典”時期和籌辦世博會期間的有效措施，在流程依據(jù)上可以直接適用現(xiàn)行有效的相關(guān)規(guī)定。
針對新型冠狀病毒感染肺炎疫情的實際情況，以及本市面對復(fù)工人員大量集中返滬的緊迫現(xiàn)狀，《疫情防控決定》相較于現(xiàn)行普遍適用的法律法規(guī)，特別強調(diào)以下幾個方面的問題。
首先，因為新型冠狀病毒感染肺炎疫情最主要的特征是傳染性強，《疫情防控決定》要求各級政府相關(guān)部門以屬地劃分，堅持履行屬地職責(zé)，通過街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督功能，充分發(fā)揮社區(qū)基層群眾自治作用，調(diào)動居民委員會、村民委員會為首的基層群眾自治組織積極性，做好基礎(chǔ)篩查、登記工作，明確單位和個人的權(quán)利義務(wù)，動員全社會參與到疫情防控監(jiān)督工作中，強化群防群治抵御疫情的法治保障，從而落實“防輸入、防傳播、防擴散”的聯(lián)防聯(lián)控機制。
其次，關(guān)于具體防控措施上的新亮點，“一網(wǎng)通辦”平臺在此次疫情中顯示出其優(yōu)越性，企事業(yè)單位、社會組織和個人可在線辦理各項業(yè)務(wù)，有效避免人員聚集，防止疫情蔓延。《疫情防控決定》也提出要求充分發(fā)揮“一網(wǎng)通辦”平臺的作用，加強和優(yōu)化服務(wù)流程。
再者，疫情發(fā)展至今，由于多次物資缺乏，醫(yī)療設(shè)施設(shè)備不足，多地政府采取了征用酒店、場館甚至學(xué)校宿舍的方式予以應(yīng)對，部分地區(qū)也因法律使用錯誤而發(fā)生了違規(guī)扣留緊急物資的行為引發(fā)輿論譴責(zé)。針對這些問題，《疫情防控決定》從多個方面制定了保障措施，明確相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加大統(tǒng)籌力度，優(yōu)先滿足一線醫(yī)護人員和應(yīng)急救援物資的需要，優(yōu)化工作流程，建立綠色通道，為應(yīng)急救援物資的供應(yīng)和使用以及應(yīng)急救援工程建設(shè)等提供便利。《疫情防控決定》第5條明確：“市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門可以在必要時依法向單位或者個人征用疫情防控所需設(shè)備、設(shè)施、場地、交通工具和其他物資，要求相關(guān)企業(yè)組織相應(yīng)的疫情防控物資和生活必需品的生產(chǎn)、供給。市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)向被征用的單位或者個人發(fā)出應(yīng)急征用憑證，并依法予以歸還或者補償?！笨梢姡?/span>《疫情防控決定》對于此次疫情過程中物資征用行為的主體進行了限定，為市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門，這與《傳染病防治法》的規(guī)定是相一致的，但由于現(xiàn)行法律未對臨時征用物資的程序作出具體規(guī)定，補償標(biāo)準的理解也有一定爭議。為了避免由此產(chǎn)生社會矛盾糾紛，建議立法部門針對征用程序和補償標(biāo)準在參照《中華人民共和國傳染病防治法》、《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的相關(guān)條款基礎(chǔ)上進一步細化。
同時，針對此次疫情中頗受爭議的疫情披露不及時、謠言多發(fā)、信息滯后的情況，《疫情防控決定》做出要求，市人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)實事求是、公開透明、迅速及時公布疫情信息，不得緩報、漏報、瞞報、謊報。即疫情信息公布的職權(quán)明確為市級政府及有關(guān)部門，這避免了多級政府對于發(fā)布權(quán)限混亂、信息掌握不全面、對疫情判斷標(biāo)準不同而產(chǎn)生的信息公布不及時、不一致問題，也容易導(dǎo)致群眾不必要的恐慌。由于疫情的時時變化密切關(guān)乎政府防控措施的變更，這就要求在防控一線掌控一手情報的基層政府及時上報信息，由市政府及其有關(guān)部門統(tǒng)計全市數(shù)據(jù)結(jié)合本市情況，向公眾統(tǒng)一公布。
為有效防止因部分病患隱瞞病史、重點地區(qū)旅行史、與患者或疑似患者接觸史、逃避隔離醫(yī)學(xué)觀察等違法行為導(dǎo)致疫情范圍擴大，增加醫(yī)療機構(gòu)負擔(dān)，《疫情防控決定》在現(xiàn)行處置措施的基礎(chǔ)上新增了一項處罰方式，即可以將上述人員的失信信息依法歸集到本市公共信用信息平臺，并采取懲戒措施。期望能在依法嚴懲各類妨礙疫情防控的違法犯罪行為的同時，有效遏制上述行為的發(fā)生，避免疫情的加重。
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