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《上海律師》
媒體報道
化解社會矛盾漸成風氣 律師“參政”的突破
日期：2007-05-08 作者：楊金志 傅丕毅 閱讀：3,734次
成為黨政領(lǐng)導的“高參”，在政府依法行政中主動參與社會矛盾的化解；但不少時候因行政失當而成為被動應(yīng)戰(zhàn)的“救火隊員”在政府購買服務(wù)理念的支撐下，近年來一些地區(qū)的律師成為政府的“高參”，在依法行政中主動參與社會矛盾的預防、化解，既維護了當事人的合法權(quán)益，又維護了社會穩(wěn)
《瞭望新聞周刊》最近調(diào)研表明，面對利益主體多元化、資源配置市場化的新情況，政府在加強社會管理中，遇到社會矛盾時如果總是沖在最前面，事事與群眾直接面對，容易喪失回旋余地，削弱政府的公信力。而解決這些民事矛盾、行政矛盾和刑事矛盾的糾紛，以律師為代表的社會中介組織人員身份超脫獨立、有高度專業(yè)知識，在政府、經(jīng)濟實體和群眾之間能起到溝通和平衡的獨特作用，有利于建立全過程、多渠道、全方位、法治化與柔性化的社會矛盾調(diào)節(jié)機制。
“參政”化解矛盾漸成風氣
在上海、浙江等東部發(fā)達地區(qū)，律師在政府依法行政中以專業(yè)法律服務(wù)解決社會矛盾糾紛已漸成風氣。
在上海，律師參與19個區(qū)縣政府領(lǐng)導的每周四的信訪接待已形成制度。市直屬律師事務(wù)所的律師志愿團成員每周一、三、五輪流參 加市委、市政府的信訪接待，每年平均接待來訪市民3000多批7000人次左右。上海市律師協(xié)會會長呂紅兵說，由于律師具有相對獨立的地位和法律專業(yè)知識，易于得到上訪人的理解和信任，從而緩和了他們和政府的對立情緒，避免了過激行動的出現(xiàn)，妥善處理了大量群體性上訪案件和群體性糾紛案件，運用法律化解了糾紛。
近年來，在上海、浙江等地，政府已經(jīng)普遍聘請律師擔任法律顧問。如上海浦東新區(qū)成立的由70名資深律師、法學專家組成的法律顧問團，下設(shè)涉外經(jīng)濟法律、金融證券、建筑房地產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)、企業(yè)改制與資產(chǎn)重組、行政法律、海商海事7個專業(yè)組。顧問團的主要職責是：參與新區(qū)政府宏觀決策合法性和可行性研究；為招商引資、經(jīng)貿(mào)談判提供法律服務(wù)；為新區(qū)重大改革方案提供法律意見；協(xié)調(diào)、化解突發(fā)性矛盾糾紛；協(xié)助新區(qū)領(lǐng)導做好信訪接持工作等法律事務(wù)。
同時，上海市律師協(xié)會組織的“為被拆遷人提供法律服務(wù)律師志愿團”、企業(yè)改制服務(wù)律師志愿團在百姓中都很有口碑，律師服務(wù)進社區(qū)、律師為職工維權(quán)開展得很活躍。
上海市律師協(xié)會于2003年組織成立了“為被拆遷人提供法律服務(wù)律師志愿團”，152人，目前志愿律師人數(shù)已經(jīng)達到264名。律師們合理引導被拆遷人通過法律途徑解決拆遷中遇到的問題和糾紛，維護了被拆遷人的合法權(quán)益，取得了很好的社會效應(yīng)。自志愿團辦公室正式對外辦公以來，已經(jīng)接受咨詢2000多件；從全市律師行業(yè)來看，截至2005年6月底，上海市各律師事務(wù)所和法律援助中心共接受動拆遷咨詢18000多次，律師代理（含法律援助）動拆遷案件153件，組織案例討論會6次，辦結(jié)案件35件。
在律師服務(wù)進社區(qū)方面，目前上海市區(qū)103個街道中的91個街道，和100多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的30多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與178家律師事務(wù)所簽約。律師定期定點為社區(qū)居民提供法律咨詢和服務(wù)，內(nèi)容包括動拆遷糾紛、債務(wù)糾紛、遺囑見證、房屋繼承，贍養(yǎng)老人、勞動就業(yè)、工傷事故等方面。律師服務(wù)進社區(qū)，目的是為了讓普通百姓“請得到，請得起，信得過律師”，在全社會培養(yǎng)尊重法律、運用法律的良好風氣，提高群眾的法律維權(quán)意識。
今年2月27日，上海市律師協(xié)會又推薦21位在勞動法、民法、法律援助等領(lǐng)域的優(yōu)秀律師，為上海市總工會制定政策提供法律服務(wù)，為維護勞動者合法權(quán)益的重大、特殊案件提供法律服務(wù)。同時，上海市總工會和市律師協(xié)會還將共同推進19個區(qū)、縣和主要局（產(chǎn)業(yè)）工會的法律顧問團的建立，促進全市街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工會普遍建立起法律顧問聘用制度，逐步建成覆蓋全社會的職工維權(quán)法律顧問網(wǎng)絡(luò)。
成為省委書記的座上“高參”
2004年下半年，在農(nóng)工民主黨浙江省委員會委員唐國華的建議下，22名職業(yè)律師受聘成為浙江省領(lǐng)導下訪的隨行人員，和省委書記、省長一起參與處理信訪問題。受理群眾信訪時，律師和省委省政府領(lǐng)導坐在一排，前面還放了律師的牌子。
杭州臨安市昌化鎮(zhèn)許多農(nóng)民認為杭徽高速公路（臨安段）的土地征用標準過低，多年來向有關(guān)部門多次反映和交涉均無結(jié)果，省委書記習近平在下訪臨安市過程中，他們向省委書記面對面地反映。邱雪良是當時省領(lǐng)導下訪的隨訪律師，在接訪現(xiàn)場，他就土地征用標準、拆遷安置等問題從法律層面向上訪群眾逐一進行解答，并回答了有關(guān)領(lǐng)導的現(xiàn)場法律咨詢。有了律師的法律知識支撐，省委書記當場作出批示，要求臨安市依據(jù)法律，按標準給上訪農(nóng)民進行補償。這場多年來的群體性上訪活動就此息訪。
從2005年開始，浙江省在全省范圍內(nèi)推廣“黨政領(lǐng)導接待群眾來訪律師隨同制度”，效果良好。例如，在嘉興市，每月15日為市直屬律師參與市長電話接聽，接待群眾來訪，為領(lǐng)導處理涉法信訪問題提供法律服務(wù)。
出任政府法律顧問、成為地方黨政領(lǐng)導“高參”后，一些律師成為“排雷專家”，成功地排除了一些矛盾隱患。
上海市虹口區(qū)怡泉浴室于2003年12月3日發(fā)生鍋爐爆炸，造成七死七傷的重大事故。虹口區(qū)司法局指派天一律師事務(wù)所主任、區(qū)政府法律顧問張善美，為涉嫌擅改鍋爐裝置的浴室業(yè)主、犯罪嫌疑人黃永彬提供法律援助。
同年12月8日，張善美被邀請參加由區(qū)政府組織召開的事故處理專項會議。由于浴室無力承擔對外賠償責任，會議上有人提出，先由政府墊資處理善后方案。憑借律師的職業(yè)敏感，張善美當即深感此舉不妥。張善美說：“面對在場的政府各部門領(lǐng)導，說還是不說我猶豫不決。前后思索幾分鐘后，本著政治責任感和求真務(wù)實的精神，我再也按捺不住?！?
她建議，應(yīng)由事故發(fā)生地的怡泉浴室業(yè)主向政府借資處理善后事宜，而不是政府主動墊資。墊資雖然是政府出于好心之舉，但其實是政府越位，把矛盾往自己身上攬。這是因為：第一，如果是墊資，需要得到所有責任人的認可，而當時無法確定所有的責任人，因此會拖延處理事故賠償?shù)臅r間，容易導致受害者及其親屬情緒波動；第二，如果是墊資，責任人有可能以沒有得到所有責任人的認可為由而逃避責任；第三，在未確定具體賠償金額時，賠償總額不能確定。而采用借款的方式，責任主體明確，可以盡快賠償?shù)绞芎θ?。事故處理完畢后，怡泉浴室可以追訴其他的相關(guān)責任人，待收回其他責任人的賠償金后再歸還給政府。這個方案得到虹口區(qū)領(lǐng)導的高度重視，區(qū)政府最后決定采納。
接受采訪的專家認為，律師做政府“高參”的主要意義在于：監(jiān)督、提醒、幫助政府依法行政，預防社會矛盾的發(fā)生，把不穩(wěn)定的苗頭消滅在萌芽狀態(tài)。
莫讓行政失當影響律師作用
一些律師和群眾向《瞭望新聞周刊》反映，在不少地方，政府大多是在與群眾的矛盾到了無法調(diào)和、坐不到一起時才想到律師；不少矛盾當事人對律師參與政府工作過程的的身份和作用心存疑慮，許多群眾依然是“信訪不信法”。究其根源主要在于政府制定政策不盡合理，行政方式粗放粗暴，解決問題不夠公平公正。
接受采訪的有關(guān)專家認為，要充分發(fā)揮律師等社會中介組織在依法行政中化解社會矛盾的作用，就要在立法、行政的源頭全過程多讓律師知曉、參與，聽取從律師等渠道傳達過來的社會意見，解決社會矛盾糾紛時尊重法律而不是領(lǐng)導拍腦袋、暗箱操作。否則，律師化解老矛盾的進程，遠遠趕不上政府制造新矛盾的速度。
上海誠建成律師事務(wù)所主任楊振裕是上海“為被拆遷人提供法律服務(wù)律師志愿團”成員。他說：“律師說是為拆遷戶提供服務(wù)，其實大部分時間是在為動遷人提供服務(wù)，讓他們做到規(guī)范。動遷矛盾的責任主要在拆遷一方，如果能夠公開公正公平，能夠做到規(guī)范，杜絕暗箱操作，矛盾就不會這么多、這么激烈。”
楊振裕舉了一個例子：2005年，上海的一個動遷安置基地，在2000多戶已經(jīng)動遷完畢之后，動遷公司給后動遷的142戶人家每家加了5萬元錢，合同已經(jīng)生效。先動遷居民到政府上訪，要求動遷標準前后一致。這142戶人家之后還有2000戶，加上先期動遷的2000戶，如果每家加5萬元，就需要2個億。
此后，楊振裕協(xié)助有關(guān)部門做了大量工作。同時，有關(guān)部門向142戶人家發(fā)公開信公開道歉，并免去一位鎮(zhèn)黨委副書記和2名經(jīng)辦人員的職務(wù)。發(fā)公開信的時候，找了三家快遞公司都不愿意送，只好通過郵局送掛號信，有幾十戶人家就是不簽收。后來，只好發(fā)動干部、黨員、親屬上門，一家一戶做工作。將近兩個多月做下來，現(xiàn)在已經(jīng)有120多戶同意把合同還出來，但仍有一些人家不愿交合同。
對于此事，楊振裕深有感觸地說：“政府操作一定要規(guī)范，前后標準一定要一致！”在這件事里，政府的本意是讓這142戶人家早點遷走，但是沒有考慮到其他大多數(shù)先動遷居民的利益，導致行政失誤，花了大量精力來亡羊補牢。
不少律師接受采訪時反映，如果在城鎮(zhèn)房屋拆遷工作中不注意依法行政，律師做多少工作都屬亡羊補牢。他們將當前拆遷工作中行政失當和政府支持下的不規(guī)范市場行為歸納為三個方面：
一是政策法規(guī)不合理，政策銜接性不夠。例如，動遷補償遠低于市場價格，原住房面積少的被動遷人難以購置新的產(chǎn)權(quán)房。政府制定的動遷標準在實際操作中根本沒有用，標準太低，如果嚴格按標準來一戶都拆不掉。此外，新老動遷政策也沒有很好地銜接，有的去年實際動遷，今年正式簽訂動遷協(xié)議，但仍沿用去年的標準，引發(fā)動拆遷矛盾糾紛。
二是違規(guī)操作，態(tài)度和作風有問題。有的動遷公司違規(guī)操作，未取得動遷許可證或未按照有關(guān)法定程序，私自動遷甚至強遷。有的動遷工作人員態(tài)度惡劣，打罵被動遷人，群眾意見很大。因為許多動遷公司是區(qū)屬企業(yè)，很多當事人把動遷公司的作風不好歸結(jié)為政府的責任。
三是暗箱操作，補償不公平。有的動遷公司為了給被拆遷人正式合同以外的補償，對個案做個別處理。同樣的安置情況會出現(xiàn)補償款的數(shù)額有多有少。另外，先動遷居民的補償款比后動遷的補償款少的情況較為普遍，造成“釘子戶”得益。一旦“內(nèi)幕”在其他當事人中傳播開來，其他群眾將迅速反彈，動拆遷矛盾更難解決。
上?！盀楸徊疬w人提供法律服務(wù)律師志愿團”辦公室正式對外辦公以來，被拆遷人前來咨詢的很多，但是委托律師和法律援助指派律師的很少。他們大多持觀望態(tài)度，對志愿團律師的身份定位存在顧慮，擔心律師是政府的“御用律師”，擔心自己的權(quán)利得不到保護。不少當事人反映，通過法律途徑得益少，而鬧訪、上訪獲得的利益可能多。
為什么造成這樣的結(jié)果？不少律師反映，由于行政不規(guī)范、法規(guī)不完善，或者法律救濟途徑已經(jīng)窮盡，律師在矛盾激化后很難在提供法律服務(wù)上有作為，只好充當政府和群眾的調(diào)停人，干起了“人民調(diào)解員”的工作。
上海中建律師事務(wù)所副主任陳午雄律師說：第一，我們一開始設(shè)想是為被拆遷人提供法律服務(wù)，可是被拆遷人最初根本沒想到找律師，好多救濟途徑都已經(jīng)走過，找到律師時，矛盾已經(jīng)錯綜復雜。第二，如果到法院去打官司，很難找到法律依據(jù)，訴訟目標很難實現(xiàn)，結(jié)果老百姓不滿意，有的認為律師無能還要投訴律師。長此以往，老百姓對律師服務(wù)的作用就要打問號，律師自身也提不起志愿服務(wù)的熱情。第三，律師介入社會矛盾或多或少是受政府之托，即不代表被拆遷人也不代表動遷公司，成了第三方的斡旋者和協(xié)調(diào)者，身份很奇怪。
上海星韻律所陶興龍律師說：“很多時候我已經(jīng)不是一個法律工作者，不是利用法律知識而是借助人生經(jīng)歷解決問題，像一個人民調(diào)解員?！?
律師“參政”不能成為花架子
浙江省委黨校行政管理學教授吳錦良認為，在律師參與政府工作過程中，要警惕兩種傾向：一是這項制度有可能成為地方領(lǐng)導的政績工程，律師成為信訪現(xiàn)場、政府會議的“法律花瓶”，只看不用；二是在制度設(shè)計上應(yīng)盡量選拔優(yōu)秀的律師參與信訪、法律顧問工作，防止有些素質(zhì)不高的律師借“曾和領(lǐng)導一起工作”的名義，在外招攬生意。
建議實行“黨政領(lǐng)導接待群眾來訪律師隨同制度”的民主黨派人士唐國華說：“現(xiàn)在律師參與信訪工作的主要方式是在信訪現(xiàn)場接受黨政領(lǐng)導或上訪群眾的咨詢，律師參與信訪工作的范圍還應(yīng)該進一步擴大，比如和職能部門一起參與重大疑難信訪案件的法律論證，對一些符合法律援助條件的信訪群眾引導其按規(guī)定的程序申請法律援助或直接為信訪群眾提供義務(wù)的法律援助。”
接受采訪的律師們認為，有效發(fā)揮律師在依法行政中化解社會矛盾的作用，至少需要在以下方面著力：
律師要充分掌握信息、全程介入，不要出現(xiàn)矛盾才想到律師。
上海市律師協(xié)會副會長徐曉青說，律師要參與高層聽證、咨詢，政府的預警信息、維權(quán)及穩(wěn)定的信息要及時傳遞給律師。上海天一律師事務(wù)所主任張善美律師在談到動拆遷服務(wù)時說，首先，政府在行政審批、審核的時候就應(yīng)該引入律師，如規(guī)劃審批、拆遷許可證辦理、安置房落實、資金鏈審核等，因為許多矛盾在審批的時候就埋下了伏筆。其次，在拆遷補償環(huán)節(jié)，評估單位的選擇、補償方案聽證、裁決聽證都需要在律師指導下進行，而事實上老百姓因為不懂法把許多權(quán)利都放棄了。再有，動遷過程中兩方面工作都要作，對動遷公司工作要監(jiān)督，對被拆遷人要進行法律咨詢和法律宣傳，解釋方案，宣傳黨的政策方針。
要把市場行為和志愿行為結(jié)合起來，以市場行為為主，只有這樣才能建立律師介入的長效機制。
徐曉青說，要建立政府購買服務(wù)與律師市場化運作、律師志愿服務(wù)并行機制，要把政府購買服務(wù)與律師協(xié)會資助服務(wù)、律所補貼服務(wù)以及個人志愿服務(wù)結(jié)合起來。只有這樣，才能解決律師為困難群體、個體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的問題，切實解決指定辯護低于委托辯護服務(wù)水平的問題。浙江名律師章曉洪辦理企業(yè)改制案件，每件收費20萬元，案子個個成功。
要把訴訟代理和矛盾調(diào)解結(jié)合起來。
律師參與解決社會矛盾糾紛，不是不能做“老娘舅”，扮演“人民調(diào)解員”的角色。但是，律師最擅長的是法律業(yè)務(wù)，要充分發(fā)揮這方面的作用。做到這一點的前提是，政府要樹立依法行政的決心，不能讓長官意志、行政行為凌駕于法律之上，不能出現(xiàn)“上訪不當?shù)靡妗保ㄔ阂婪ü_公平公正審判。
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章曉洪律師的“化解”案例
浙江省金華汽車運輸總公司于2003年進行改制。這家資產(chǎn)3000多萬元、職工1000多人的國有獨資公司被改制成有限責任公司，國有股份10%，其他股份被管理層、外來投資者和部分中層干部持有。當年3月，改制方案出來，員工認為自己從主人翁變成打工者，甚至要下崗。很快，幾百名職工圍堵汽車客運中心。金華市有關(guān)政府部門領(lǐng)導出面指揮，動用了大量警力才暫時把局面壓住，但是問題沒得到根本解決。隨后，上千名員工罷免了公司董事長，政府部門派駐公司的工作組也幾次被轟走。
在矛盾最激烈的時候，金華市交通局找到錦天城律師事務(wù)所杭州分所著名律師章曉洪。
“剛開始職工并不信任律師，認為律師站在政府一邊。政府開改制大會，員工都起哄，一個復員軍人說，要把律師的頭砍下來?！闭聲院檎f。2003年4月份，汽運公司召集400名職工代表開大會，章曉洪去談改制的必要性以及可能存在的矛盾和問題，還介紹了其他企業(yè)的改制情況。
章曉洪說：“當時政府領(lǐng)導也在，我承諾，做這個事情并不是為了賺一點錢，我們是對這個項目服務(wù)，不是為了某一個人或某一個集團利益?！甭蓭焾F提了下一步工作規(guī)劃，把職工分成5個小組代表，每組有一個律師跟他們交流。
根據(jù)職工反映的問題，律師們根據(jù)自己的經(jīng)驗設(shè)計改制方案。原來的改制方案是有限責任公司，按照公司法規(guī)定股東人數(shù)不能超過50人，改制方案設(shè)計的股東有二三十人。章曉洪說，當初職工最有意見的就是：一般職工沒有認購權(quán)，全部集中在管理層。這肯定不合理，既不公平，也是對過去工作極大不肯定。律師團的方案將公司性質(zhì)改為股份有限公司，股東人數(shù)沒有上限，按照崗位、工作年限等各種因素確定認購的股份金額和比例，所有認購程序和股份全部透明。由此，改制進行了6個月，到2003年12月，股份有限公司順利成立。
經(jīng)過新方案改制，原來的國有獨資公司一年利潤200萬，現(xiàn)在的股份有限公司將近1000萬。職工基本上都入股了，股東總?cè)藬?shù)將近1000人，董事長65萬股，職工最多幾萬股，最少也有幾千股。原來的方案要有很多人下崗、后來方案沒有一人下崗，除了正常的離職退休外也沒有非正常退出。章曉洪說，不是下崗人數(shù)多了企業(yè)就能搞好，關(guān)鍵是處理好利益和積極性，勞動力是生產(chǎn)力。
除金華汽運公司案外，章曉洪還做過浙江海正集團等企業(yè)改制案件，大都是在職工情緒激烈的情況下介入，律師設(shè)計合理的改制方案后矛盾被化解。做這些案子，章曉洪的收費一般是20萬元，相比工作量和服務(wù)時間，這樣的收費是比較廉價的。
對于律師參與企業(yè)改制案件，章曉洪心得有四：第一，要有專業(yè)知識，設(shè)定比較公平的改制方案。第二，要平衡考慮職工和政府兩方面的困難，在設(shè)計方案過程中如果安置費過多，政府也沒錢，違背法律的方案是批不準的。第三，對程序的透明性、方案的合理合法性要負責。第四，律師要充分做好政府和老百姓的橋梁。
發(fā)揮中介組織的獨特作用
上海市律師協(xié)會副會長徐曉青說，當代社會，包括律師事務(wù)所在內(nèi)的社會中介組織在社會生活中發(fā)揮的作用逐漸增大。市場和政府的作用不是萬能的，在一些“市場失靈”和“政府失靈”的領(lǐng)域，社會中介組織可以發(fā)揮有限但是不可替代的作用，成為社會危機事件處理中的一個參與力量。
社會中介組織的獨特作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是溝通橋梁，二是平衡機制。徐曉青說，社會中介組織代表一定的利益群體向政府表達要求，而政府也可以通過社會中介組織平衡社會群體的利益，溝通政府與各類利益群體之間的關(guān)系，傳遞政府的各種信息和主張。政府吸納社會中介組織參與社會治理，不僅可以大幅度降低政府的社會管理成本，更可以構(gòu)筑社會各方共同參與社會、政治、經(jīng)濟生活的平臺。通過溝通，政府可以做出正確的判斷和決策。
譬如，律師在接待處理社會紛爭時，其目的是切實維護當事人的合法權(quán)益，通過訴訟、仲裁或非訴訟的社會可控渠道，在法律框架內(nèi)予以化解?；獍ㄈN：第一，消解，即將矛盾消弭于雛形；第二，調(diào)解，即調(diào)停平息紛爭，防止矛盾激化、擴散；第三，和解，對紛爭大、積怨深的問題，做細致的勸導、舒緩工作，放下宿怨和對抗之心達成和平諒解。
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