網(wǎng)上投稿
《黑龍江省社會矛盾多元化解條例》已由黑龍江省第十二屆人大常委會于2017年10月13日通過，自2018年1月1日起實施。這是對黑龍江省社會矛盾多元化解做出的全面的、權威的規(guī)定。在其中，既有實體性的內容，也有程序性的內容，具有非常重要的實際意義。但其中也存在著一定的問題。因此，對本條例條文的含義和具體使用，提出一些個人理解和意見。
一、總則
在總則部分中，規(guī)定了條例的制定原因、適用范圍、原則和當事人的權利義務。
首先，第二條規(guī)定：“本省轄區(qū)內的國家機關、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體、社會團體和其他組織以及公民個人，通過調解、行政裁決、行政復議、公證、仲裁、訴訟等途徑，解決當事人矛盾糾紛使用本條例。”本條中，措辭有些奇怪，一般在省級的行政法規(guī)中不會用“國家機關”這種寬泛的字眼，而是會用“各級政府及有關部門”這樣的表述方式。另外，本條中還規(guī)定了社會矛盾的多元化解路徑，即：調解、行政裁決、行政復議、公證、仲裁、訴訟。雖然后面加了一個等字，但解決矛盾的途徑也主要是上述幾條。個人認為，上述解決途徑在自愿選擇的前提下應當是逐步漸進式的，也就是說在遵循當事人自愿的前提下，解決途徑是依次遞進，而訴訟應當是解決途徑的終點，爭議的解決應當因訴訟判決或裁定而終止。不能因為沒有達到自己想要的目的而無休止的糾纏。另外，上述解決途徑中沒有“和解”這一項，無法與后面的具體規(guī)定相呼應，也與其他省份出臺的規(guī)定不同。
第三條中規(guī)定的是社會糾紛多元化解決應當遵循的四個原則，即合法性原則、和解調解優(yōu)先原則、政府主導原則、預防和化解相結合原則。這四個原則中，第二個原則是和解調解優(yōu)先，但這里面存在著一個問題：如果當事人之間能夠雙方和解，那么其實也不會鬧到需要第三方來評判的地步。而且，和解調解優(yōu)先很容易在政府、行政機關仲裁、法院等機構在解決爭議時產(chǎn)生強制和解調解的情況，從而違反當事人自愿的和解調解原則，為最終糾紛的解決留下隱患。關于政府主導原則，在我看來也存在一定的問題，很多糾紛是當事人和政府或者政府部門之間的，政府本身也是當事人之一。即使是上級政府出面主持，但也可能會給當事人產(chǎn)生拉偏架的感覺，所做出的結論會有公信力不足的隱患。尤其是當事人得不到他想要的結果的時候，可能會使得矛盾更加激化。
第四條和第五條中規(guī)定了當事人在糾紛化解的時候享有的權利和義務，但是在大多數(shù)糾紛化解中不僅有當事人雙方，還有主持或裁判的第三方。如果僅規(guī)定當事人的權利義務其實還是不全面的，應當對第三方的權利義務也作詳細的規(guī)定。
二、職責分工
本章中規(guī)定了各級政府及部門、社會組織、人民團體的職責分工。其中，詳細規(guī)定了各級政府、各級政府綜治部門、人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關、人民政府法制工作機構、行政機關、各類仲裁機構、人民團體、法學會、律師協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、商會、村委會、事業(yè)單位等都有責任參與到多元化糾紛解決工作中來。
本章的亮點在于參與主體規(guī)定的非常詳細。讓各級仲裁機構、工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)、工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會、商會、法學會和律師協(xié)會等社會組織、人民團體組織都參與到糾紛化解的工作中來并且進行了分工。
但個人認為其中也存在問題。首先，在職責分工這一部分中忽視了新聞媒體的作用，在發(fā)生矛盾糾紛的時候，新聞媒體的作用非常大，它起到了一個放大器和催化劑的作用。如果新聞媒體能夠如實報道，正確引導，那么會促進和加速矛盾化解的過程；反之，則會給矛盾化解帶來巨大的阻礙。因此，在規(guī)定中應當添加有關新聞媒體職責的部分。起碼，應當規(guī)定如果新聞媒體在報道、評論時故意傳播、散布片面的、不實的消息時，對新聞媒體進行一定的處罰。
其次，第二十條規(guī)定：“企業(yè)、事業(yè)單位根據(jù)需要建立調解組織、負責調解本單位的勞動、人事糾紛?！逼髽I(yè)、事業(yè)單位都有自己的人事部門，職責之一就是處理本單位內部的勞動合同、用人制度的各種問題。而現(xiàn)在要企業(yè)、事業(yè)單位在內部建立調解組織，這種做法要么會增加企業(yè)、事業(yè)單位的用人成本，要么會讓調解組織的建立流于形式，但實際并不能達到預期的目的。
再次，第二十一條要求調解組織應當配備符合條件的工作人員。這其中“符合條件的工作人員”應當如何定義？什么樣的人員是符合條件的人員？是具有法律專業(yè)知識的人員、是在當?shù)鼗虮拘袠I(yè)中具有威望的人員還是掌握行政權力的政府官員？故，本條存在著規(guī)定不明確的問題。
最后，第二十三條中要求建立矛盾解決的回訪機制和定期排查機制。這兩個機制的建立需要大量的經(jīng)費保障和人力保障。在資金和人力沒有到位的情況下，直接提出要建立這兩個機制為時過早。
三、化解途徑
根據(jù)黑龍江省的規(guī)定，簡而言之，就是在能夠做和解的時候不調解，能做調解的時候就不做行政決定。個人認為，無論是調解還是和解，都要遵循“當事人”自愿的原則。而這種強制性地要求和解和調解，很容易破壞這條原則。黑龍江省的規(guī)定會讓行政機關，司法部門在依照職權解決矛盾的時候單純的希望使用和解、調解的方式來解決糾紛。隱患就是很容易讓上述機關的工作人員不作為，怠于行使自己的行政職權，能拖就拖，拖到雙方和解位置。給“為官不為，懶政怠政”留下空間，與中央的精神不符。
另外，第二十五條規(guī)定：“企業(yè)、事業(yè)單位于職工發(fā)生的勞動、人事爭議可以通過本單位具有調解智能的組織進行調解，……”。 “本單位具有調解功能的組織”不也是本單位下屬的部門么？不知這種情況會有多少單位的職工會信任在單位的主持下與單位協(xié)商的問題解決方式。其實質，還是個人與單位之間的協(xié)商。從頭到尾只有雙方參加，沒有第三方，故應為“和解”而非“調解”。
四、途徑引導
根據(jù)規(guī)定，各類糾紛化解的處理方式是按照：和解、調解、行政裁決、行政復議、仲裁、訴訟這樣的直線性、單向性路徑。個人認為，是以當事人自愿和解為起點，以法院的強制性判決為終點。走到法院判決也就走到了糾紛處理的最終途徑。解決的途徑是有終點的，不能無休止的來回往復，否則糾紛永無解決之日。第三十一條中規(guī)定的亮點在于行政機關要提前將解決的各種路徑都告知當事人，當事人可以自己選擇解決糾紛的方式。
同時，在三十二、三十三條中同樣體現(xiàn)了和解、調解優(yōu)先的原則。其立法意圖仍舊是盡量讓當事人自愿達成協(xié)議。
但是，第三十五條規(guī)定：“民事商事仲裁機構在仲裁過程中，可以優(yōu)先組織和解或者調解?！爆F(xiàn)在的問題在于，如果通過仲裁機構“組織”，那么是否還算是“和解”？
另外一個疑問存在于第三十七條中，三十七條要求公證機關參與調解工作。但究其根源，公證機關實際上是一個證明機關。是國家預防糾紛、維護法制、鞏固法律秩序的一種司法手段。公證機關的作用從傳統(tǒng)觀念上講是糾紛預防機關，而不是作為一個糾紛解決機關。在條例中把公證機關當作糾紛解決機關，這個是否妥當？我覺得還是需要斟酌。
五、效力確認
把效力確認單獨作為條例的一章，這種規(guī)定方式并不多見。只在黑龍江省和福建省的條例中單獨規(guī)定了“效力確認”這一章，在其他省份的規(guī)定中大多數(shù)都被歸到“程序銜接”這一部分中。個人認為，“效力確認”這種規(guī)定方式側重的是實體內容，而“程序銜接”側重的是程序方面。這個區(qū)別也是立法思路的側重點造成的，正如前面所說，黑龍江省的規(guī)定中強調的是和解調解優(yōu)先，雖然說的是多元化的解決方案，但是立法的傾向還是側重于和解調解。那么隨之而來的一個問題就是，和解調解達成的協(xié)議應當如何保障實施。從第三十九條的規(guī)定上看，立法機關希望最大程度上用和解調解來解決糾紛。就算是一個糾紛，能調解的部分都交給調解來完成，其余部分再交給其他的糾紛解決方式。
六、工作規(guī)范
條例第四十三條中要求政府、行政部門、法院、檢察院建立社會矛盾糾紛化解責任制，并且明確承辦機構和人員的工作責任。
在這一部分中，個人認為應當同樣規(guī)范新聞媒體對于社會糾紛的報道。將新聞媒體真實、客觀、高效、迅速的報道社會矛盾糾紛的工作納入到監(jiān)管的軌道?，F(xiàn)實情況是，部分媒體為了吸引眼球，為了制造轟動效應，肆意歪曲事實、罔顧真相，片面、夸張的報道社會矛盾，造成矛盾激化，社會反響惡劣。這種情況也應當在工作規(guī)范中予以規(guī)制，否則會對社會矛盾多元化解決造成很嚴重的障礙。
除此之外，條例第四十七條要求人民法院應當建立訴訟與非訴訟平臺，為化解糾紛提供服務。按照對第二條規(guī)定的解讀，訴訟應當是社會矛盾解決的最終步驟，糾紛走到了訴訟這一步應當是最終的解決辦法，在訴訟過程中過分強調調解的功能，其實是忽視了前面一系列糾紛解決的作用，也可能會給法院審判工作帶來不必要的負擔。
個人認為，第四十九條規(guī)定是本條例的最大亮點之所在。社會矛盾糾紛化解實際上不應該是一個公益活動，社會矛盾化解當然需要全社會的共同努力，但是也不能讓參與者光做犧牲，白白奉獻。因此，社會矛盾化解的收費問題變成了能否讓社會組織可持續(xù)的進行這項工作的核心問題。個人贊成黑龍江省的規(guī)定，律師事務所、仲裁機構商事調解機構在進行矛盾化解的時候應當在當事人同意的基礎上適當收費。通過經(jīng)濟杠桿調節(jié)，使得勞動和收入相平衡。
七、工作保障
在工作保障這一部分中，立法的思路是要確定：資金保障和人力保障兩個部分。資金保障再分為機構經(jīng)費保障和當事人救助保障兩個部分。機構經(jīng)費保障的主要來源是政府制定預算，通過經(jīng)費補助或者購買服務的方式。當事人的救助分為社會救助、司法救助、法援救助等方式。
人力保障是希望在高等、中等、初等院校以及社會培訓機構中開設課程培訓，培養(yǎng)專業(yè)人才。但是，我們應當清醒地認識到任何的職業(yè)都要求對本職業(yè)有一個清晰的和明確的職業(yè)規(guī)劃。社會矛盾多元化解決也不例外，如果希望培養(yǎng)專業(yè)性的矛盾化解人才，就必須要給從業(yè)者一個清晰的職業(yè)規(guī)劃。否則也只不過是鏡花水月一紙空談而已。
八、責任追究
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號
