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2020年1月21日，國務(wù)院批準(zhǔn)新冠肺炎納入《傳染病防治法》中的乙類傳染病并采取甲類預(yù)防、控制措施，1月23日武漢封城，同日浙江、廣東率先啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，隨后全國三十一個(gè)省陸續(xù)拉響一級(jí)響應(yīng)。自21日起算，全國抗疫已有一月之久，湖北地區(qū)防控形勢(shì)出現(xiàn)新變化，而其他地區(qū)抗疫情況已經(jīng)趨于穩(wěn)定，防控形勢(shì)持續(xù)利好。
一、全國疫情防控新形勢(shì)
現(xiàn)階段基本達(dá)成共識(shí)，全國新冠肺炎阻擊戰(zhàn)核心任務(wù)在湖北，湖北戰(zhàn)役什么時(shí)候結(jié)束決定著疫情何時(shí)才能在全國最終結(jié)束，如要判斷新冠肺炎的傳染率、治愈率以及可防可控性，則湖北以外地區(qū)的數(shù)據(jù)或?qū)⒏陀^，而判斷疫情防控及發(fā)展趨勢(shì)，將“現(xiàn)有確診人數(shù)”（或稱“在院確診人數(shù)”）而非“累計(jì)確診人數(shù)”作為指標(biāo)，則更直觀。因?yàn)椤袄塾?jì)確診人數(shù)”，即便在已然沒有一例新增的情況下，其曲線走勢(shì)最多為持平，而“在院確診人數(shù)”（即在院確診人數(shù)=累計(jì)確診人數(shù)-累計(jì)治愈人數(shù)-累計(jì)死亡人數(shù)）能直觀地反映出當(dāng)前各種信息。
總言之，根據(jù)國家衛(wèi)健委和哥地方最新數(shù)據(jù)，截止至2月19日，全國疫情防控出現(xiàn)了前所未有的新形勢(shì)。
首先，湖北作為全國疫情防控的核心地區(qū)，舉全國人力物力全力抗擊，其傳染人數(shù)之巨，擴(kuò)散范圍之廣，任務(wù)之艱可想而知。但至2月19日，湖北終于出現(xiàn)了前所未有的變化，根據(jù)以下曲線圖，湖北現(xiàn)有確診人數(shù)（或稱“在院確診人數(shù)”）開始出現(xiàn)下行態(tài)勢(shì)，疫情拐點(diǎn)或?qū)⒊霈F(xiàn)（見圖一）。這是至今，湖北傳來的最令人振奮的消息。
圖一：
其次，廣東、河南、浙江、湖南四省是除湖北外疫情最為嚴(yán)重的四省，可將之歸入疫情防控第二梯隊(duì)（累計(jì)確診人數(shù)在1000-9999人），北京作為首都、上海作為直轄市，對(duì)全國政治經(jīng)濟(jì)都具有舉足輕重的作用。數(shù)據(jù)顯示，上海、湖南、廣東、浙江、河南、北京六大省市在院確診人數(shù)自2月12以來，已連續(xù)七日走低。至2月19日，上海、湖南、浙江的累計(jì)治愈人數(shù)曲線和在院確診人數(shù)曲線已發(fā)生交叉（見圖組二）?？梢云诖?，上海、湖南、浙江三省市醫(yī)療機(jī)構(gòu)的收治、救治能力將完全能覆蓋并應(yīng)對(duì)接下來可能產(chǎn)生的新增確診人數(shù)。截至同日，上海、湖南、浙江三省市顯示出高達(dá)50%以上的治愈率（見圖組三），更是增強(qiáng)了對(duì)上述樂觀期待的信心。
圖組二：
圖組三：
而其他三大省市累計(jì)治愈人數(shù)曲線和在院確診人數(shù)曲線也呈現(xiàn)出不斷靠攏的姿態(tài)，并體現(xiàn)出交叉的趨勢(shì)（見圖四）。
圖組四：
最后，不僅六大省市的疫情均得到了有效控制，全國除湖北外其他地區(qū)，自2月13日以來，現(xiàn)有確診人數(shù)持續(xù)下降，累計(jì)治愈人數(shù)持續(xù)上升，現(xiàn)有確診人數(shù)曲線與累計(jì)治愈人數(shù)曲線呈即將交叉之勢(shì)（見圖五）。
因而可以說，2月19日湖北疫情出現(xiàn)拐點(diǎn)后，我們有理由認(rèn)為全國抗疫總形勢(shì)將進(jìn)入穩(wěn)定有序期。
圖五：
二、及時(shí)分區(qū)降級(jí)的法律規(guī)定
如上所述，全國抗疫形勢(shì)日趨穩(wěn)定有序，但時(shí)至今日，全國所有省市，甚至包括在院確診人數(shù)為零的西藏省，卻沒有發(fā)布過任何關(guān)于“疫情拐點(diǎn)”以及降低響應(yīng)等級(jí)、調(diào)整防控措施的信息，那么，究竟疫情動(dòng)態(tài)調(diào)控是否于法有據(jù)呢？誰有權(quán)決定調(diào)控，具體程序該如何呢？
地方各省市啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)的法律依據(jù)主要來自《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，其1.3條：“根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質(zhì)、危害程度、涉及范圍，突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大（Ⅰ級(jí)）、重大（Ⅱ級(jí)）、較大（Ⅲ級(jí)）和一般（Ⅳ級(jí)）四級(jí)。其中，特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要包括：……（2）發(fā)生傳染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有擴(kuò)散趨勢(shì)。……”以及第4.1條：“應(yīng)急反應(yīng)原則。發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，事發(fā)地的縣級(jí)、市（地）級(jí)、省級(jí)人民政府及其有關(guān)部門按照分級(jí)響應(yīng)的原則，作出相應(yīng)級(jí)別應(yīng)急反應(yīng)?！?/span>
既然有一級(jí)響應(yīng)的啟動(dòng)，那么對(duì)應(yīng)的終止以及解除控制措施的規(guī)定又如何呢？
盡管我國應(yīng)急管理領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀紛繁復(fù)雜，立法原則中存在對(duì)立，法律規(guī)定之間存在矛盾，最鮮明的就是《傳染病防治法》以及相應(yīng)一脈的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)是原有的“分類管理”、“線性管理”，“條”重于“塊”的色彩，而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》則強(qiáng)調(diào)的是“分級(jí)負(fù)責(zé)”、“屬地管理”，也就是屬地政府綜合應(yīng)對(duì)協(xié)調(diào)的原則。但是在現(xiàn)階段，中央已經(jīng)有了明確指示的前提下，不論從哪脈法律規(guī)定來看，分區(qū)降級(jí)，精準(zhǔn)防控，都是有法可依的。
《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第4.1條規(guī)定：“發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，事發(fā)地的縣級(jí)、市（地）級(jí)、省級(jí)人民政府……要遵循突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生發(fā)展的客觀規(guī)律，結(jié)合實(shí)際情況和預(yù)防控制工作的需要，及時(shí)調(diào)整預(yù)警和反應(yīng)級(jí)別，以有效控制事件，減少危害和影響。要根據(jù)不同類別突發(fā)公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)和特點(diǎn)，注重分析事件的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)事態(tài)和影響不斷擴(kuò)大的事件，應(yīng)及時(shí)升級(jí)預(yù)警和反應(yīng)級(jí)別；對(duì)范圍局限、不會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)散的事件，應(yīng)相應(yīng)降低反應(yīng)級(jí)別，及時(shí)撤銷預(yù)警。
《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十八條規(guī)定：“突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行依照本法規(guī)定采取的應(yīng)急處置措施，同時(shí)采取或者繼續(xù)實(shí)施必要措施，防止發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的次生、衍生事件或者重新引發(fā)社會(huì)安全事件?！?/span>
《傳染防治法》的第四條、第三十八條基本上確立了甲類傳染?。òㄒ翌悅魅静?、甲類控制）的對(duì)外信息發(fā)布、控制措施的解除等都要由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后方可實(shí)施的原則，而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的第七條、第八條則確立了一旦發(fā)生突發(fā)事件上報(bào)后，由上級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮的原則。即第五十八條的“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府”此時(shí)應(yīng)屬于中央政府或其成立的疫情防控指揮機(jī)構(gòu)。
2月18日，國務(wù)院國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制印發(fā)《關(guān)于科學(xué)防治精準(zhǔn)施策分區(qū)分級(jí)做好新冠肺炎疫情防控工作的指導(dǎo)意見》，已經(jīng)明確指出：“要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持依法防控，落實(shí)“四早”、“四集中”，做好分區(qū)分級(jí)差異化防控，有序恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序。各省級(jí)人民政府要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整轄區(qū)內(nèi)低風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)縣（市、區(qū)、旗）名單。各地要按照相關(guān)法律法規(guī)要求，動(dòng)態(tài)開展分析研判，在病例數(shù)保持穩(wěn)定下降、疫情擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)得到有效管控后，及時(shí)分地區(qū)降低應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別或終止應(yīng)急響應(yīng)。”由此，中央已經(jīng)通過上述《意見》明確下達(dá)了分區(qū)降級(jí)、精準(zhǔn)防控、盡快恢復(fù)生產(chǎn)生活的指令，從而提供了《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所需要的最高命令權(quán)限的依據(jù)，地方各級(jí)政府自此應(yīng)該盡快根據(jù)該指示，積極提出劃分重點(diǎn)管控區(qū)域、調(diào)整防控措施的工作方案和建議，并上報(bào)實(shí)施。
不僅如此，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六十三條還規(guī)定了地方各級(jí)人民政府及有關(guān)部門如未能及時(shí)組織開展生產(chǎn)自救、恢復(fù)重建等善后工作的，還將承擔(dān)由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正、遭受行政處分的法律責(zé)任。
三、及時(shí)分區(qū)降級(jí)的法理分析
在疫情爆發(fā)的初期，尤其是在疫情嚴(yán)重的地區(qū)，政府將工作重心和大部分資源投入到與疫情正面作戰(zhàn)的方面，花大力氣展開救治救援、隔離封鎖，將維護(hù)人民的生命健康權(quán)放在第一位置，是正確恰當(dāng)?shù)?。因?yàn)樯】禉?quán)是一切權(quán)利的基礎(chǔ)，沒有了這一基礎(chǔ)性權(quán)利，其他權(quán)利保障就無從談起。
但同時(shí)需要注意到的是，隨著戰(zhàn)疫時(shí)間的不斷延長，疫情防控不斷取得成效的同時(shí)，爆發(fā)的各類社會(huì)矛盾也不斷增多。行政部門粗暴執(zhí)法的問題，公民組織對(duì)封鎖防控持續(xù)配合的問題、企業(yè)經(jīng)營生存的問題、勞動(dòng)者就業(yè)及獲得收入的問題、各類民商事合同如何繼續(xù)履行的問題、市價(jià)和市場(chǎng)管控的問題、加強(qiáng)涉疫刑事犯罪打擊和懲治的問題。上述矛盾涉及行政、勞動(dòng)、民事、刑事等方方面面，在疫情未完全結(jié)束時(shí)，尚未完全顯露，但都亟待解決。
任何一次突發(fā)事件都會(huì)帶來諸多矛盾，更何況新冠肺炎這樣一次涉及全國的特別重大事件？但究其本質(zhì)，各類矛盾爆發(fā)的根本在于，在疫情爆發(fā)后，我們整個(gè)社會(huì)共同體是同呼吸、共命運(yùn)的。我們中國社會(huì)的每一份子都為疫情的爆發(fā)和防控承擔(dān)了一份責(zé)任。各種矛盾的爆發(fā)，從宏觀視角看，是因?yàn)樵诳挂叱跗跒榱俗钃粢咔?，政府和社?huì)將絕大部分的精力、資源、保障措施放到了對(duì)生命權(quán)和健康權(quán)的維護(hù)上，而暫時(shí)壓抑和忽視了社會(huì)其他權(quán)利的訴求和發(fā)展。
這一暫時(shí)的壓抑是正當(dāng)?shù)模⒎菓?yīng)當(dāng)是常態(tài)的。政府不能以保障生存健康權(quán)為由而作為忽視其他權(quán)利的正當(dāng)理由。其他各項(xiàng)權(quán)利訴求，包括勞動(dòng)權(quán)、獲得收入權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，同樣也是憲法保障的權(quán)利，不可能也不應(yīng)當(dāng)被長久壓抑。生存與發(fā)展互為表里，對(duì)發(fā)展權(quán)的壓抑長期看就是對(duì)生存權(quán)的損害，二者并不截然對(duì)立。為生存權(quán)而做的各項(xiàng)艱苦卓絕的捍衛(wèi)都不僅僅是為了生存而生存，而始終是為了發(fā)展而生存。我們要清醒的意識(shí)到，前一階段將生命健康權(quán)放在壓倒性位置，其本質(zhì)上是抗疫斗爭(zhēng)中的一種戰(zhàn)略部署，而并非是最終目的和社會(huì)形態(tài)。
因此，及時(shí)分地區(qū)降低響應(yīng)等級(jí)，積極主動(dòng)轉(zhuǎn)變工作重心和工作手段，既是中央對(duì)疫情應(yīng)對(duì)的最新要求，也是不同類型權(quán)利保障的內(nèi)在訴求。面對(duì)上述已浮現(xiàn)或正在醞釀的種種社會(huì)矛盾，只有努力恢復(fù)生產(chǎn)生活，盡力回應(yīng)各種權(quán)利訴求，讓社會(huì)秩序早日回歸常態(tài)，才是根本的解決之道。
四、結(jié)語
在區(qū)分不同地區(qū)，降低響應(yīng)等級(jí)，轉(zhuǎn)變防控工作方式的過程中，其核心要點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是：如何建立積極有效、張弛有度的公共衛(wèi)生防控體系，降低單方面要求群眾配合、限制其各類自由和權(quán)利訴求的消極行政模式，從而釋放出社會(huì)活力，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供空間。
疫情不是某一個(gè)地區(qū)的疫情，因而在大規(guī)模封鎖管控面前，應(yīng)當(dāng)輕重得當(dāng)，區(qū)別應(yīng)對(duì)；疫情不是一時(shí)一刻的疫情，因而在長達(dá)數(shù)月的抗疫期間，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)密根據(jù)防控形勢(shì)，及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整防控中心和手段；疫情防控要保障的不僅僅是某一類的權(quán)利，因而政府應(yīng)當(dāng)在客觀條件許可的情況下，應(yīng)努力回應(yīng)在不同階段提出的不同權(quán)利訴求；疫情更不僅僅只是人民群眾的疫情，而政府可以期待用“將病毒憋死在屋里”方式靜待病毒出現(xiàn)然后消失。
面對(duì)波及全國的大面積的對(duì)非疫區(qū)、非危險(xiǎn)源的封鎖、全國性的對(duì)各行業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的限制和禁止，先不談其合法性問題，也早已逾越了行政法治中“比例原則”的要求，如果長時(shí)間下去，就是行政部門的消極行政。經(jīng)過這次災(zāi)難的洗禮，優(yōu)質(zhì)政府應(yīng)當(dāng)要努力建立起能快速發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)源、并及時(shí)控制、隔離、收治、救援的公共衛(wèi)生防控機(jī)制，從而在有效控制疫情的同時(shí)，維持社會(huì)穩(wěn)定，不影響人民群眾的正常生活。這才是公共衛(wèi)生防控體系的價(jià)值和意義。
可以想見，接下來的階段，對(duì)政府的考察標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在于：如何能通過建立有效的防控機(jī)制，形成有效的常態(tài)防控，從而在有效控制疫情發(fā)展的同時(shí)，盡快促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展?？简?yàn)一個(gè)決策者真正的智慧和擔(dān)當(dāng)精神的時(shí)刻來臨了。
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