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（本文由上海律協(xié)信訪矛盾調(diào)解化解（ADR）業(yè)務(wù)研究委員會上傳并推薦）
一、
引言
2005年1月5日，國務(wù)院通過了新修訂的《 信訪條例 javascript:SLC(56635,0) 》并于同年5月1日起施行。新條例的頒布標準著塵封十年有余的信訪法制化建設(shè)重啟，包括上海在內(nèi)的地方各級人大、政府亦開始對信訪這項黨中央、國務(wù)院歷來高度重視的工作進行制度化建設(shè)。
在黨中央全面推進依法行政的背景下，上海根據(jù)實際情況大力發(fā)展信訪制度化建設(shè)，制定了包括地方性法規(guī)和政府規(guī)章在內(nèi)的一批涉及信訪制度建設(shè)的規(guī)范性文件。早在1993年10月22日，上海市人大常委會就率先通過了《上海市信訪條例》，后又于2003年8月8日對該條例進行了全面修訂。近年來，在上海市黨政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下，上海信訪制度化建設(shè)進入了高速發(fā)展時期，尤其是在信訪工作制度方面敢于創(chuàng)新，出臺了《上海市信訪事項聽證試行辦法》（2005年）、《上海市信訪事項查詢試行辦法》（2005年）、《上海市信訪事項復(fù)查核查暫行辦法》（2009年）以及《上海市信訪事項核查終結(jié)暫行辦法》（2010年）。今年上半年，為了進一步細化信訪事項復(fù)查核查以及終結(jié)工作，上海市政府信訪辦又先后制定了《上海市信訪事項核查符合暫行辦法實施意見》（2011年）和《上海市信訪事項核查終結(jié)暫行辦法實施意見》（2011年）。在上海眾多信訪工作制度創(chuàng)新中，最具特色的一個亮點就是上海開創(chuàng)性地在信訪復(fù)查、核查以及終結(jié)工作制度中確立了引入“律師作為第三方參與信訪事項核查、分析及評估工作并出具獨立律師意見”的信訪工作機制，踐行依法行政的理念，實現(xiàn)信訪工作公正透明。
在上海市市委書記俞正聲同志的支持下，上海律師作為第三方參與信訪矛盾化解工作近三年時間的實踐中臻于成熟。在律師信訪工作制度建設(shè)方面，上海律師通過對參與信訪工作的實踐經(jīng)驗的總結(jié)，不斷探索規(guī)范律師信訪核查工作模式，提高工作質(zhì)量，例如上海市律師協(xié)會律師參與市領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研信訪突出矛盾工作指導(dǎo)小組于2009年7月21日制定了《參與市領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研信訪突出矛盾工作律師核查、分析、評估及出具意見書操作指引》、《律師核查、分析、評估表》以及《律師意見書》三份具有較強指導(dǎo)性的參考文書。
自2009年以來近三年時間里，筆者所在的上海華宏律師事務(wù)所（下稱“華宏所”）非常有幸被上海市浦東新區(qū)人民政府信訪辦選定為首批參與信訪核查工作的律師事務(wù)所之一，參與涉及浦東新區(qū)曹路、三林、高行、高東、金楊以及陸家嘴等街道、鎮(zhèn)的信訪核查案件三十余件，均出具律師意見書。華宏所律師堅持以法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)政策的規(guī)定為依據(jù)，對信訪事項發(fā)表獨立意見。值得欣慰的是，經(jīng)辦律師“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”的工作態(tài)度，贏得了大多信訪人的理解、信任和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的肯定，并成功化解、緩解了許多信訪矛盾。筆者認為包括華宏所在內(nèi)的許多律師事務(wù)所和律師均在化解信訪矛盾工作中獲得了較好的成績，這足以說明“律師參與信訪矛盾化解工作”是一項非常富有成效的舉措。當(dāng)然，在參與信訪矛盾化解實踐工作過程中，作為核查律師同樣遇到了諸多困難，其中不少工作難點讓筆者陷入深思。本文的寫作目的便是在分析歸納律師參與信訪工作的積極作用，并結(jié)合實際辦案經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對律師信訪工作的主要難點進行梳理，并提出幾點對策，希望為上海律師今后更好的參與信訪矛盾化解工作盡綿薄之力，并供各級領(lǐng)導(dǎo)和廣大同行的參考。
二、
律師參與信訪矛盾化解工作的積極作用
律師作為第三方參與信訪核查，相比過去單獨由政府信訪機關(guān)或其他職能部門作為信訪核查主體而言，更具獨立性和專業(yè)性，能夠在信訪人與政府相關(guān)部門之間搭建了一個溝通平臺，成為解決信訪案件的一種新型渠道。
(一)
律師對于信訪矛盾案件橋梁作用
在實踐中，部分信訪人由于長期信訪，但問題仍未得到妥善解決，進而對于政府信訪部門產(chǎn)生抵觸情緒，將政府部門置于自身的對立面，認為行政機關(guān)的信訪工作部門在處理信訪時，充當(dāng)“裁判員”和“運動員”的雙重角色，在處理時，會導(dǎo)致“官官相互”，對其公正性產(chǎn)生懷疑。甚至于，出現(xiàn)即使信訪部門派專人上門進行溝通，信訪人仍舊閉門不見的情況。最終，各方無法進行有效溝通，問題一拖再拖。例如，在筆者曾參與的一起信訪核查案件，信訪人俞女士是一位殘疾人，在律師參與信訪核查之前，由于信訪問題長期無法得到解決，俞女士已經(jīng)不再對政府部門抱有希望，無論信訪部門如何勸導(dǎo)，俞女士均不予理睬，并直言“要不找市委、區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)來談，要不就依照我的方案解決問題。”經(jīng)過律師多次電話解釋和溝通工作，使得俞女士愿意與律師進行一次溝通，在筆者上門聽取了解了俞女士的真實想法后，才得以重啟這起信訪矛盾的化解工作。
由上述事例中可知，律師作為一種非官方的中介力量，其專業(yè)性和中立性會讓信訪群眾覺得便于溝通，值得信賴。也正是由于這個原因，信訪人大多愿意給予律師充分的信任，心平氣和地向律師說明自身情況以及表達自己的信訪訴求。律師通過對事實的分析，結(jié)合相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)，針對信訪人的利益訴求，與政府部門以及相關(guān)信訪責(zé)任部門進行有效地研究和溝通，最終制定出有效、可行、各方都能接受的信訪化解方案，體現(xiàn)了律師在解決信訪矛盾中的橋梁作用。
(二)
律師對于信訪矛盾案件的化解作用
1.
律師面對信訪人所發(fā)揮的矛盾化解作用
首先，由于具備專業(yè)的法律素養(yǎng)，熟悉國家的法律和政策，也擁有豐富的司法實踐經(jīng)驗，律師能夠迅速地了解信訪內(nèi)容，找出信訪的爭議焦點，通過向信訪人分析信訪事實，解釋其信訪訴求是否具有合理性及合法性，進而提供律師意見，積極引導(dǎo)信訪人通過法律途徑化解信訪矛盾。其次，律師掌握了一定的溝通和談判的技巧，能幫助引導(dǎo)信訪人的心理，加上能夠清晰地從法律層面幫助信訪人分析其信訪事實，使得信訪人更易接受，促進信訪問題的解決。此外，基于律師獨立第三方的地位，使信訪人認識到律師是一個幫助者的角色，與其處于平等地位，由此給予律師更多的信任，更客觀地分析自身的信訪訴求，達到信訪目的。實踐中，筆者在經(jīng)辦一起信訪核查案件中，通過對信訪人信訪事實與訴求的客觀分析以及對于相關(guān)法律政策的耐心講解，最終成功解決了這起長期信訪案件，這充分說明了律師在信訪核查工作中，能夠有效幫助化解信訪矛盾，達到了律師在解決信訪問題上的目的。
2.
律師面對政府相關(guān)職能部門、信訪責(zé)任部門發(fā)揮的矛盾化解作用
通過對信訪人需求的了解、分析，律師能夠從法律的角度將更為客觀的事實向政府相關(guān)職能部門以及信訪責(zé)任部門反映，讓其更為清晰地了解信訪問題。特別是在律師核查信訪事項過程中，確實發(fā)現(xiàn)信訪責(zé)任部門的確存在不當(dāng)行為或者違法情況，律師能夠客觀地直接表達自己的觀點。實踐中，信訪責(zé)任部門亦比較容易接受律師所提出的建議，并意識到自身存在的問題，主動優(yōu)化化解方案，從而接近信訪人的訴求，促進信訪矛盾的化解。
綜上兩點，律師一方面能在信訪人的角度，幫助其從法律層面理解自身信訪訴求，客觀認識信訪問題，從而降低信訪期望目標。另一方面，能使政府相關(guān)職能部門及信訪責(zé)任部門認識到自身問題，理解信訪人的困難，提出優(yōu)化的化解方案，使之更為符合信訪人的需求。最終，達到化解信訪矛盾，體現(xiàn)了律師在解決信訪問題的化解作用。
(三)
律師對于信訪矛盾案件的緩解作用
誠然，由于律師并非信訪事項的責(zé)任主體，不可能直接解決或滿足信訪人的信訪訴求。但是，對于那些信訪訴求高且缺乏合法合理依據(jù)的信訪人來說，由于許多信訪人缺乏基本法律知識，特別是部分長期信訪人情緒不穩(wěn)定，容易出現(xiàn)越級信訪以及采用極端做法解決問題的可能。而這種方式顯然不符合依法信訪的原則，更不利于信訪矛盾的解決。
例如，筆者曾在辦理一起涉及動拆遷信訪案件核查中，與信訪人徐先生溝通過程時，信訪人即向律師表示“因為拆遷實施單位是通過暴力的手段，將其捆綁后扔在上海市郊,最終將其房屋強制拆除，所以他打算和其他信訪人一起結(jié)伴去北京上訪，并認為只有采取越級上訪和用極端做法才能解決問題”。
此時，作為律師可以充分發(fā)揮“懂法律，懂政策”的專業(yè)優(yōu)勢，采取以案釋法的形式，通過面對面的溝通、解答，提高信訪人的法律意識和法制觀念，分析利害關(guān)系，用法律來說服其回歸理性，放棄采取違法手段信訪的想法，促使信訪人通過正常渠道、采取合法形式信訪，避免群體性、重復(fù)性上訪事件的發(fā)生。從而達到依法解決信訪問題的目的，遏制了矛盾激化的可能，體現(xiàn)出律師在處理信訪矛盾中所發(fā)揮的緩解作用。
三、
律師參與信訪矛盾化解工作的難點
(一)
律師信訪矛盾化解工作配套機制的缺失
目前，上海市政府信訪辦及各區(qū)、縣政府信訪辦業(yè)已全面引入律師參與信訪工作，可現(xiàn)有關(guān)規(guī)范性文件僅僅規(guī)定了關(guān)于聘請律師作為社會力量或?qū)I(yè)人員參與到信訪事項核查、復(fù)查以及終結(jié)內(nèi)容，但涉及律師信訪化解的相關(guān)工作配套機制尚未全面建立，阻礙了律師在信訪化解工作中發(fā)揮更大作用，具體反映在下述三個方面：
1.
未建立核查部門、信訪責(zé)任單位與核查律師的協(xié)調(diào)機制
缺乏協(xié)調(diào)工作機制直接影響到律師有效開展信訪核查工作，這一問題突出表現(xiàn)為在兩個方面：其一，信訪事項核查材料收集工作缺乏保障。拆遷信訪事項一般涉及被拆遷人（信訪人）、拆遷人（政府或開發(fā)商）、拆遷委托人（拆遷實施單位）、區(qū)建交委以及政府信訪部門等主體，經(jīng)辦律師所需核查材料除了通過與信訪人面對面溝通時信訪人主動提供的以外，絕大多數(shù)材料需要從政府、開發(fā)商、拆遷公司以及信訪部門等處多頭收集。雖然信訪部門大多會向律師主動提供相關(guān)信訪材料，但律師所獲得的相關(guān)資料往往不足以全面核查信訪案件。故此，信訪核查律師只能通過不斷聯(lián)系各方收集材料，導(dǎo)致在收集信訪材料上花費大量的時間和精力。其二，信訪化解方案的不確定性。在筆者參與的一些信訪核查案件中，大多數(shù)信訪責(zé)任部門會通過召集信訪所涉各方開會討論，提出具體信訪化解可行方案，特別是化解方案的分析和確定。在筆者辦理的一個信訪案件中就因信訪責(zé)任單位化解方案的前后反復(fù)修改，且未及時明確告知核查律師，使得本來可以成功化解的信訪矛盾難以實現(xiàn)，更讓信訪人對于政府的公信力和信訪律師的獨立性都產(chǎn)生強烈的懷疑，最終使得第三方律師無法化解該信訪矛盾。
2.
未建立律師意見書效力保障機制
《上海市信訪事項核查終結(jié)暫行辦法實施意見》第三條規(guī)定：“核查單位可以聘請律師為核查終結(jié)的信訪事項提供法律服務(wù)，接受聘請的律師應(yīng)當(dāng)出具法律意見書?！?，由此可知，并非所有信訪核查都將律師參與作為強制性要求，也就是說，律師出具的律師意見書只存在于部分信訪案件中。這使得部分信訪部門、信訪責(zé)任單位并沒有認識到律師參與信訪核查的重要性，覺得律師的參與可有可無，更有甚者，只是將律師視作信訪核查中可選擇形式要求，而這就偏離了引入律師參與信訪核查的初衷，不利于化解信訪矛盾。
此外，正是由于律師的工作不受重視，導(dǎo)致律師所出具的法律意見書的效力無法保障。相關(guān)法律法規(guī)中只規(guī)定“接受聘請的律師應(yīng)當(dāng)出具法律意見書”，但沒有指明法律意見書的具體效力，這就造成在實踐中，相關(guān)政府職能部門僅是將其作為信訪核查工作的參考。換言之，對于律師所提的書面意見信訪部門可以考慮，也可以不考慮。同時，在律師方面，在提交法律意見書之后，由于聘用部門既不用對律師提出的建議進行答復(fù)，也不要求當(dāng)作出決定與律師建議相抵觸時進行解釋，導(dǎo)致律師感覺自己之前所作的信訪核查工作沒有任何反饋，久而久之，便失去認真核查的積極性，其結(jié)果就是律師意見書傾向于流于形式，最終使得整個律師參與信訪核查工作的作用受到大大的制約。
3.
未建立委托關(guān)系利益沖突排除機制
一般而言，信訪案件中信訪人與責(zé)任單位構(gòu)成信訪案件中的兩方，律師因市、區(qū)兩級信訪部門和核查單位的委托聘請參與信訪核查工作，從而成為獨立的第三方。這種委托關(guān)系促成了三方參與信訪案件機制的形成，排除了律師與其他兩方的利益關(guān)系。然而，在信訪核查工作中存在另一種委托關(guān)系。因信訪責(zé)任單位出資聘請律師參與信訪核查工作，直接與律師事務(wù)所訂立《聘請律師合同》，導(dǎo)致信訪核查律師與信訪責(zé)任單位變成信訪矛盾關(guān)系中的一方，而信訪人則是另一方，原本律師作為第三方的角色發(fā)生了異化。盡管律師依然會客觀的核查、分析和評估相關(guān)信訪事項，但是基于信訪責(zé)任單位的委托使得律師成為信訪責(zé)任單位的委托人，當(dāng)信訪人提出核查律師是接受何方委托時會使律師陷入尷尬的境地。從法理角度看，其中確實存在可能的利益沖突問題，因而會對律師參與信訪工作的公信力造成一定影響，但就現(xiàn)在的制度設(shè)計排除這種利益沖突的機制。
(二)
律師介入信訪核查時間的嚴重滯后性
今年筆者參與了十多件信訪核查工作，幾乎全部信訪事項均屬于歷年積累下來的老信訪問題，這些信訪矛盾中的信訪人大多為了其信訪訴求已經(jīng)不斷上訪數(shù)年。在處理這些信訪核查案件過程中，筆者發(fā)現(xiàn)了一個值得思考的現(xiàn)象：上訪時間越短，信訪人越容易接受律師所提出的法律意見。對于那些信訪積案中的信訪人，上訪時間越長，律師越難與這類信訪人進行有效溝通。在和這類信訪人會談時，筆者聽到最多的一句話便是：“你們律師不能給我解決問題，談了也是白談，讓委托你們的領(lǐng)導(dǎo)來和我談差不多?！庇械男旁L人在與律師談話中途便揚長而去，更有一些信訪人索性根本不愿意和律師溝通，對律師提出的會談要求直接予以拒絕。在一件信訪核查案件中，信訪人王先生對筆者坦言：“如果政府部門能提前一兩年向其提出這一信訪化解方案，自己可以接受。然而，由于拖延了兩年時間，增加了自己的信訪成本，需要在原有的化解方案上加上補償內(nèi)容”。
造成上述現(xiàn)象的原因其實并不難以理解，這類信訪人大都長期上訪，在信訪過程中，基層信訪機關(guān)工作人員對其說服工作已經(jīng)無效，加之與其他信訪接待單位的負責(zé)人或經(jīng)辦人反映情況后信訪訴求得不到直接解決，慢慢的形成這樣一種觀念即只有領(lǐng)導(dǎo)才能解決問題。在這種觀念影響下，有的信訪人早已不再是理性考慮其信訪目的，而是放棄了依法信訪的途徑，進而信奉“小鬧小解決，大鬧大解決”的信訪策略。因此，讓律師與這部分信訪人坐下來討論其信訪事項合法性問題的難度顯而易見。此外，在實踐中，只有那些久拖不決的信訪矛盾才引入律師核查機制，這亦反映出目前律師參與信訪核查工作時間上存在明顯的滯后性。
筆者認為，律師介入信訪核查的時間直接影響到律師化解信訪矛盾的效果。換言之，即律師越早的被引入?yún)⑴c信訪核查工作，越能有效的發(fā)揮律師化解信訪矛盾的專業(yè)作用，越能有效引導(dǎo)信訪人依法信訪，使其信訪訴求回歸理性，最終起到成功化解信訪矛盾的結(jié)果。
(三)
律師意見書的規(guī)范性與理論研究的不足
1.
律師意見書的規(guī)范性程度較低
依據(jù)《上海市信訪事項核查終結(jié)暫行辦法實施意見》第三條之規(guī)定：“核查單位可以聘請律師為核查終結(jié)的信訪事項提供法律服務(wù)，接受聘請的律師應(yīng)當(dāng)出具法律意見書。”可見，法律意見書的撰寫是律師作為第三方信訪核查終結(jié)工作中非常重要的內(nèi)容，律師出具的法律意見書質(zhì)量的高低直接影響信訪核查終結(jié)工作的效果。因而，早在2009年7月11日由上海市律師協(xié)會律師參與市領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研信訪突出矛盾工作指導(dǎo)小組制定了《參與市領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研信訪突出矛盾工作律師核查、分析、評估及出具意見書操作指引》，目的就是“規(guī)范上海律師辦理信訪矛盾案件相關(guān)的非訴法律業(yè)務(wù)，提高律師法律服務(wù)質(zhì)量，發(fā)揮法律工作者得專業(yè)優(yōu)勢”。毫無疑問，上海市律協(xié)制定的《操作指引》已經(jīng)提高了律師信訪核查工作的質(zhì)量，包括筆者在內(nèi)的絕大多數(shù)參與信訪核查工作的律師在出具相關(guān)法律意見書或律師意見書時無一例外的學(xué)習(xí)和參考了該附件格式內(nèi)容。
不過，筆者在實際運用該律師意見書格式過程中仍發(fā)現(xiàn)諸多不足，例如《律師意見書》第一部分“律師核查情況”雖涵蓋了動拆遷信訪矛盾所需要核查的全部信息要點，但是對于第二部分律師分析、評估意見和第三部分律師建議這兩部分律師意見的核心都只是泛泛提了幾個要點，具體要求并不明確。因此，在實踐中，筆者發(fā)現(xiàn)有的律師出具的律師意見書看似嚴格依照該格式，但內(nèi)容僅僅四五頁紙，有的律師出具的意見書則洋洋數(shù)十多頁到上百頁不等，律師意見書的質(zhì)量完全取決于律師個人專業(yè)水準的高低。很顯然，這在某種程度上反映了當(dāng)前律師核查意見書規(guī)范性不強的問題，進而造成分析、評估意見時法律專業(yè)性分析和評估不足，律師建議相對空洞，最終使得律師意見書出現(xiàn)流于形式現(xiàn)象的增多，未起到律師作為第三方參與信訪核查工作應(yīng)有作用。
2.
律師參與信訪核查工作理論研究不足
筆者認為這個絕不是僅限于學(xué)者研究的問題。相反，上海廣大執(zhí)業(yè)律師是真正參與信訪核查終結(jié)全過程，因而更具有發(fā)言權(quán)。特別是律師參與信訪核查工作有許多值得研究的地方，如果不去尋求理論上的解決辦法，該項工作很難再有較大突破。
譬如，“信訪終結(jié)制度”初步建立后，許多信訪單位負責(zé)人強調(diào) “信訪終結(jié)是手段而化解信訪矛盾才是最終目的”。這一觀點正確無誤，但是信訪終結(jié)的最終化解方案在終結(jié)程序走完后是否還能再優(yōu)化？如果可以優(yōu)化，那為什么還要做所謂的最終化解方案，因為最終化解方案的設(shè)計原則就已經(jīng)是最大化和最優(yōu)化了。如果不能優(yōu)化了，是否又在實踐中對信訪矛盾化解造成不利影響？這一矛盾還涉及到最終化解矛盾傾向于適當(dāng)優(yōu)化，由于一旦固定最終化解方案需要公示，但公布的信訪最終化解方案過于優(yōu)越又可能引發(fā)新的問題，即其他信訪人的期望值的上升。為避免上述情況的出現(xiàn)，有的信訪責(zé)任單位開始采取終結(jié)方案和實際方案陰陽設(shè)計，但這又違背了最終化解方案最大化最優(yōu)化的原則，可能影響到政府的公信力，更與律師“以法律法規(guī)和政策最高依據(jù)來考量信訪訴求和固定化解方案”的法理觀念相抵觸。需要承認的是這不僅僅是實踐操作的問題，更是一個值得深入探討的理論問題，筆者至今還未看到這方面研究工作的開展。
(四) 信訪所涉特定領(lǐng)域法律和政策研究專業(yè)性較強
在上海信訪矛盾中，尤其是那些重信重訪的信訪積案中，90%以上均涉及動拆遷，信訪理由主要是動拆遷補償安置不公、動拆遷違法、動拆遷補償安置協(xié)議無效等等。盡管據(jù)相關(guān)統(tǒng)計上海律師大多科班出身，取得了法學(xué)碩士和法學(xué)博士學(xué)位，青年律師更不在少數(shù)。但由于動拆遷法律、法規(guī)和政策紛繁復(fù)雜，尤其是不同動遷基地往往有著不同動遷口徑，而且這類信訪案件大都發(fā)生在五、六年前，有的甚至已過去近十年時間，加之上海動拆遷政策不斷變化，大大增加核查工作的難度。
例如，在許多涉及農(nóng)村宅基地動拆遷中，其動拆遷政策相比城市土地房屋動拆遷有很大的不同。根據(jù)《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補償安置若干規(guī)定》第四條“征地拆遷房屋，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定對征地范圍內(nèi)的房屋所有人(以下簡稱拆遷人)給予補償安置;被拆遷人應(yīng)當(dāng)在搬遷期限內(nèi)完成搬遷。被拆遷人以合法有效的房地產(chǎn)權(quán)證、農(nóng)村宅基地使用證或者建房批準文件計戶，拆遷補償安置按戶進行?！奔磻艨诓静皇怯嫅舻臉藴剩嫅魬{以下證件為準：合法有效的房地產(chǎn)權(quán)證；無房地產(chǎn)權(quán)證的，以農(nóng)村宅基地使用證計戶；房地產(chǎn)權(quán)證和宅基地使用證都沒有，以建房批準文件計戶，而這就與城市土地房屋動拆遷有所不同。
上述例子只是眾多區(qū)別其中之一，每個信訪案件在相關(guān)政策和法規(guī)的適用上都可能有所不同，若不是仔細研究相關(guān)法律法規(guī)和上海市相關(guān)政策，根本無從判斷信訪人口中理由是否有道理。因此，如果沒有對動拆遷法律、法規(guī)及相關(guān)政策進行研究，或不是具有豐富相關(guān)案件辦案經(jīng)驗的律師，在與信訪人進行交流時可能出現(xiàn)說外行話的情況。
(五)
律師參與信訪核查的物質(zhì)保障水平較低
從職業(yè)角度看，律師是依靠向他人提供專業(yè)法律服務(wù)獲得報酬謀生手段，對于廣大青年律師而言尤為如此，2007年上海市律協(xié)曾做了一次 “青年律師生存狀態(tài)調(diào)查”，該調(diào)查顯示半數(shù)以上上海青年律師年收入在5萬元以下，上海律師的平均收入甚至不如出租車司機，毫不夸張的說，部分青年律師生活十分艱難，至今這一現(xiàn)象并未得到明顯的改觀。
客觀的說，應(yīng)當(dāng)看到當(dāng)前律師參與信訪核查工作物質(zhì)保障水平仍是處在較低的水平，筆者僅以上海市浦東新區(qū)信訪辦為例，2009、2010年兩年給予信訪核查律師信訪案件費用僅為3,000元/件；今年適當(dāng)提高到6,000元/件，若成功化解積案給予每件30,000元獎勵，不過現(xiàn)實情況是信訪積案化解率極低。
相比之下，信訪核查律師所面臨的工作卻是十分繁重的，內(nèi)容包涵：（1）向信訪所涉各個部門收集材料；（2）與信訪人保持每月一至兩次的溝通與聯(lián)系；（3）每月一次的信訪工作小結(jié)；（4）撰寫上萬字的《律師意見書》；（5）參與不同部門的信訪案件專題會議；（6）參加信訪終結(jié)案件預(yù)備和正式聽證會；（7）參加區(qū)層面信訪終結(jié)匯報會等等工作。一個信訪案件從接手到最終信訪終結(jié)獲得中央聯(lián)席辦批準的工作周期短則3至4個月，長則半年至一年時間。
從時間成本角度計算，要認真辦好一個信訪核查案件所花費的時間，是律師處理一個簡單訴訟案件所用時間的數(shù)倍，而待遇僅僅只有幾分之一?？陀^的說，現(xiàn)階段較低的律師信訪核查物質(zhì)保障在一定程度上影響了律師參與信訪核查工作的積極性和提供法律服務(wù)的質(zhì)量。
四、
律師參與信訪矛盾化解工作難點的對策
（一）
建立健全律師參與信訪矛盾化解配套工作機制
第一，建立第三方委托律師參與信訪事項核查的工作機制。市、區(qū)（縣）兩級政府信訪辦應(yīng)當(dāng)作為委托律師參與信訪核查的委托單位，對于區(qū)下屬各街道、鎮(zhèn)政府的信訪辦在非涉及本部門的信訪事項上亦可作為聘請律師參與信訪核查工作的委托人。而對于涉及各街道、鎮(zhèn)政府以及社會其他組織本身的信訪事項，例如動拆遷信訪矛盾中的拆遷人等需要出資聘請律師參與信訪事項核查的情況下，應(yīng)當(dāng)建立以上級信訪部門為名義委托人的工作機制。這樣一來既避免了律師在實際參與信訪核查工作中的地位問題，又能更具有公信力。
第二，建立政府信訪部門、信訪責(zé)任單位以及參與信訪律師聯(lián)動機制。三方要定期舉行會議，及時溝通信訪核查工作新情況，例如在信訪核查資料的收集工作方面，通過制度性規(guī)定明確一個協(xié)調(diào)人機制。律師在參與化解信訪矛盾過程中，需要調(diào)查取證，找信訪當(dāng)事人了解情況等，均需要一個協(xié)調(diào)機構(gòu)來配合完成，因此，建議由聯(lián)席辦負責(zé)協(xié)調(diào)，具體由聯(lián)席辦和司法局各指定一名干部負責(zé)。又如在最終化解方案的制定方面，信訪核查律師理應(yīng)全程參與化解方案草案的提出、修改意見的討論以及最終化解方案的確定。
其三，建立律師意見書效力保障機制。根據(jù)《中華人民共和國證券法》 第五十二條 之規(guī)定，申請股票上市交易，向證券交易所報送的文件中就包括律所出具的法律意見書。也就是說，股份公司申請上市、發(fā)行股票，必須具有律所出具的法律意見書，若是沒有該意見書或是其中包含對公司不利的內(nèi)容，則該公司便不能上市發(fā)行股票。在實踐中，這一舉措得到的很好的效果，能夠在一定程度上防止公司惡意上市圈錢，損害公眾利益。因此，筆者主張可以借鑒目前公司上市程序中的律師意見書的作用，即對于部分重要的、疑難信訪案件，只有當(dāng)律師出具的律師意見書認可的信訪化解方案合法時，政府信訪部門或責(zé)任單位才能通過信訪核查化解方案，并對于不合理的信訪進行終結(jié)。另一方面，應(yīng)當(dāng)建立律師意見書效力反饋機制。律師在律師意見書所提的建議必須獲得信訪責(zé)任單位的書面答復(fù)，使得律師建議和專業(yè)觀點真正產(chǎn)生實效，而不是停留在紙面之上。
（二）
提前律師參與特定類型信訪案件介入時間
由于實踐中，信訪部門接到的信訪案件紛繁復(fù)雜，而律師資源和精力有限，使每件信訪案件都有律師參與不太現(xiàn)實，但有些信訪問題若律師不提早介入，就會使得問題久拖不決，同時信訪人在長期信訪的過程中心理也慢慢麻木，調(diào)解效果越來越差，最終即使律師介入也難以取得更好的效果。因此，筆者認為應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的信訪問題，區(qū)別對待律師介入時間。
筆者建議政府信訪部門可在接待信訪人時，事先與信訪人進行溝通，了解信訪人的信訪訴求。一方面，針對某些特殊類型的信訪事項，政府信訪部門應(yīng)當(dāng)提前律師參與信訪核查的介入時間，即在第一時間參與到信訪矛盾化解工作，在問題激化之前解決問題，從而達到及早化解矛盾的目的。具體來說，政府信訪部門在接待來信來訪時，對于信訪事項可事先做一甄別工作，并對信訪人進行初步了解。對于信訪涉及事項較為復(fù)雜的，容易久拖不決的信訪案件，可以采取律師提前介入的方式。例如，涉及動拆遷安置補償?shù)刃旁L事項，鑒于涉及利益較大，信訪人訴求較高等原因，不可能作為簡單信訪案件處理。另一方面，對于那些涉及法律關(guān)系簡單，數(shù)額較小，比較容易化解的矛盾，便由政府信訪部門通過簡單程序進行調(diào)解解決，既節(jié)省資源，又能盡快解決信訪人的問題。
（三）
加強信訪核查專業(yè)領(lǐng)域研究和專業(yè)化培訓(xùn)
正如美國著名大法官霍姆斯的一句名言：法律的生命不在邏輯而在經(jīng)驗。被業(yè)內(nèi)推崇的大律師無一例外的擁有較豐富的辦案經(jīng)驗以及孜孜不倦的學(xué)習(xí)熱情。
同樣的，信訪核查律師在面對信訪所涉法律問題時，首先，認真做好法律檢索工作。要針對具體問題進行全面充分的法律檢索，做到熟悉涉及該問題的全部法律法規(guī)和上海市相關(guān)政策規(guī)定，尤其要考慮信訪矛盾發(fā)生時有效的法律法規(guī)和政策依據(jù)；其次，接受專業(yè)化培訓(xùn)。需要承認的是，參與信訪核查工作將來的主力軍還是落在廣大青年律師肩上，經(jīng)驗豐富的資深律師除了需要為許多客戶服務(wù)以外，大多身兼所在律所的管理者。完全讓這些律師參與全部信訪案件是不切合實際情況的。因此，必須加大對青年律師的培訓(xùn)，邀請參與過富有信訪核查工作經(jīng)驗并取得不錯信訪矛盾化解的資深律師為年輕律師進行培訓(xùn)和交流，迅速幫助信訪核查律師掌握信訪矛盾化解工作的要求和方法。譬如，上海市律師協(xié)會曾于2009年針對市領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研信訪突出矛盾，組建專業(yè)，舉辦了2期專題培訓(xùn)班，邀請有關(guān)專家對律師進行了培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。筆者認為，在律師參與信訪核查案件方面，市律師協(xié)會可以定期舉辦相關(guān)的培訓(xùn)班和交流研討會，增強律師專業(yè)素養(yǎng)，提高信訪核查水平。
（四）
提升律師信訪核查工作的規(guī)范性和理論研究水平
理論創(chuàng)新是任何實踐創(chuàng)新的前提。建立律師參與信訪核查終結(jié)工作絕對是信訪工作制度中的一項創(chuàng)新，因而更需要不斷提升理論研究水平。自2008年上海首次提出律師對于參與市領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研信訪矛盾案件以來，以上海市震旦律師事務(wù)所邵曙范為代表一大批優(yōu)秀律師投身其中，為化解上海信訪矛盾工作發(fā)揮了重要作用。通過三年來的實踐，筆者認為在已有實踐經(jīng)驗和諸多成功案例的基礎(chǔ)上，有必要對這些律師信訪核查終結(jié)工作取得的有益經(jīng)驗進行進一步整理、分析，并且提煉和歸納出一些行之有效的理論方法。常言道，實踐出真知，實踐亦是檢驗真理的唯一標準。
筆者建議，上海各級信訪部門協(xié)同上海市律協(xié)有意識的組織開展一些律師信訪核查終結(jié)專業(yè)研討會，探索律師參與信訪核查終結(jié)工作規(guī)范性和理論研究水平提升的成果。然后，再將這些研究成果投入到實踐中去，從而形成良性循環(huán)，最終提升上海律師整體參與信訪核查終結(jié)工作的質(zhì)量，更好的參與到信訪矛盾化解工作中去。
（五）
提高律師參與信訪核查工作的物質(zhì)保障水平
令人欣喜的是，今年以來不少政府部門已經(jīng)將政府采購法律服務(wù)納入預(yù)算中，將來對于律師參與信訪工作的物質(zhì)保障方面亦希望在采購法律服務(wù)預(yù)算中占有一席之地。筆者建議，考慮到律師行業(yè)的實際情況，適當(dāng)提高律師參與信訪核查工作的物質(zhì)保障水平，從而促進律師參與信訪核查工作積極性和保障法律服務(wù)質(zhì)量。信訪工作不僅僅需要廣大律師的無私奉獻，更需要上海市各級政府和相關(guān)職能部門的支持。當(dāng)然，筆者同樣主張，這里的物質(zhì)幫助并不等同于律師一般執(zhí)業(yè)收費標準，作為法律工作者為參與社會和諧的建設(shè)理應(yīng)盡到自己應(yīng)有貢獻。
五、
結(jié)語
今年正值國務(wù)院頒布新修訂的《信訪條例》頒布六周年之際，在此期間我國信訪制度日漸趨于成熟。從2008年3月起，根據(jù)上海市委領(lǐng)導(dǎo)指示，為了徹底解決上海各級信訪部門出現(xiàn)的“用80%的精力解決不到20%的人的訴求”信訪工作困境，開始研究推動信訪核查終結(jié)制度，現(xiàn)已摸索出一套行之有效的制度模式。截止今年8月12日，各級政府申報核查終結(jié)176件，批準終結(jié)156件，開展和推進信訪終結(jié)工作，不僅大大減少了上海信訪人員上京信訪的數(shù)量。
毫無疑問，信訪核查終結(jié)制度的價值更體現(xiàn)在對法律價值的肯定，支持依法信訪和合法訴求，同時堅決對無理纏訪、鬧訪者說不，體現(xiàn)法律的尊嚴，維護社會的公平和正義。在徹底解決重信重訪的合法性和合理性問題上，筆者認為律師作為第三方參與信訪核查工作具有十分重要作用和價值，從政治和全局的戰(zhàn)略高度深刻理解可以推進信訪工作規(guī)范化、制度化、法制化，切實加強和改進新形勢下信訪工作的重要性和緊迫性；從法律的角度來看，是推進依法行政、建設(shè)法治政府的具體體現(xiàn)；從信訪化解工作的實際效果上來看，是做好新形勢下群眾工作、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要舉措。最終，體現(xiàn)上海律師對上海這座國際化大都市的和諧與繁榮所發(fā)揮出來的重要作用和卓越貢獻！
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