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10萬基層法律服務工作者面臨存廢之爭
日期：2008-06-05 作者：張鵬 閱讀：6,512次
10萬“二律師”存廢之爭2007年10月28日修訂通過的《中華人民共和國律師法》于今年6月1日正式生效。
這部法律的第13條規(guī)定：沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員，不得以律師名義從事法律服務業(yè)務；除法律另有規(guī)定外，不得從事訴訟代理或者辯護業(yè)務。
人們由此推想：基層法律服務所將無奈退出訴訟代理領域；全國逾10萬基層法律服務工作者（俗稱“二律師”）是否應該就此不留蹤跡地退出歷史舞臺？
兩所分離
“我們已經(jīng)聽說了這個消息，不過目前并沒有收到相關的文件?！?對外界要求將法律服務所清除出基層法律服務市場，安徽省某鎮(zhèn)法律服務所張所長有些難以接受，他說：“我們面對的大多是貧困群體，如果說這塊真的要退出法律服務市場的話，真正受到傷害的是那些群眾。我跟他們打了10多年的交道，太了解他們了，他們需要法律援助，卻請不起律師，律師要高價。如果現(xiàn)在把基層法律服務所全部撤掉，農村的法律服務基本就一片空白了。”
在這個6.2萬人口的鎮(zhèn)上，因為工作的性質，張所長騎著一輛摩托車，在全鎮(zhèn)18個行政村間已經(jīng)奔波了14年，對這里的百姓和這個行業(yè)有著特殊的感情。
張所長的辦公室設在當?shù)卣髽莾?，和司法所辦公室同層。地理位置似乎更為直接地反映出了法律服務所的官方色彩和生存之道。
這間辦公室只擺有幾張桌子，加上兩部電話和一些文件柜，一切靠自己的生存壓力使得法律服務所不得不盡一切可能節(jié)約成本。唯有掛在墻上的由省廳和市局授予的各類牌匾和錦旗，記憶著這個所的業(yè)績，彰顯著它的民間評價和存在的合理性。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所與法律服務所一直以來都是“兩塊牌子，一套人馬”。但在今年年初，司法所突然另掛牌獨立出這間辦公室，電腦和一些本“不屬于”法律服務所的辦公配備隨之搬離。其實這種突然的變動并不僅僅是一種巧合。
張所長介紹：“1986年，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始設立法律服務所，主要從事人民調解、社會治安綜合治理、法制宣傳教育等，人員都是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)負責人、村黨支部書記、民辦教師等經(jīng)驗豐富者中選調。20世紀90年代是法律服務所最風光的時候，政策支持，農村需要，我們干得也起勁，老百姓也非常信賴我們。那個時候有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)可能會找不到飯吃，但是我們下去老百姓還會想辦法給做點好吃的。雖然利潤微薄，但我們的業(yè)務觸角很廣，提供法律咨詢、法律援助，代理訴訟和非訴訟法律事務，受聘擔任法律顧問，代寫法律文書等等?！?/p>
然而，世紀之交似乎成為基層法律服務所命運的一次轉折點，其職能、體制和目標幾經(jīng)調整，命運更加撲朔迷離。法律服務所的效益逐年下降，該市自街道一級的法律服務所撤消后，目前注冊的法律服務所為9家，在編法律工作者69人，一年的業(yè)務收入僅60余萬元，人均約1萬元。
法律執(zhí)業(yè)市場向正規(guī)化方向的邁進已成為不爭的事實，市場生存的壓力開始使得這些人不得不顧忌正式權力介入時的壓力和不平。張所長介紹：“基層司法所作為一級司法行政機構產生于20世紀90年代中期，比基層法律服務所出現(xiàn)約晚10年。司法所無編、無人、無經(jīng)費，只在形式上成立了機構，一切經(jīng)費由法律服務所支撐，工作仍由法律工作者承擔。上面千條線，下面一根針。法律服務所滿足了城市低收入階層和弱勢群體的法律需求，為基層司法行政工作帶來方便，而這些工作原本是司法助理員做的?！?/p>
“20多年來，我們通過勤奮工作，積極充電，在全國統(tǒng)一法律執(zhí)業(yè)資格考試中取得了執(zhí)業(yè)資格并注冊在檔。如今，法律服務所收入大幅萎縮，自收困難，自支不足，但我們的工作并沒有減輕。在中央惠農政策的大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)站、農技站、廣播站、獸醫(yī)站等都轉為全額撥款的事業(yè)單位，唯獨法律服務所不能享受此項待遇；農業(yè)稅免除后，連村民委員會的工作報酬、辦公經(jīng)費都由財政部門轉移支付，但直接為農民提供法律服務的我們，還是自收自支單位，不拿財政款，沒有財政編制。農民是弱勢群體，法律服務所的生存和發(fā)展不可能依靠收取他們的費用，這些年來我們風里來雨里去都在維護他人的權益。如今誰來維護我們的權益？”張所長的話多了幾分無奈之情。
存廢之爭
與簡陋的法律服務所相反，該市某律師事務所里人頭攢動。李律師對于新《律師法》的某些變動，有自己的看法，“其實取消基層法律工作者是大勢所趨，國家正在逐步改變城鄉(xiāng)二元化結構，法律服務作為公民最基本的社會要求必然要成為改革的先頭兵，這是一個必然環(huán)節(jié)?！?/p>
與李律師的中立態(tài)度不同的是，許多律師堅定地認為：《律師法》規(guī)定沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員，不得從事訴訟代理或者辯護業(yè)務，根據(jù)《立法法》第79條的規(guī)定，《律師法》的效力應當高于司法部的規(guī)章，因此，司法部規(guī)章中與《律師法》規(guī)定相沖突的部分是無效的，基層法律工作者向當事人有償提供法律服務是一種違法行為。
唯一能觸動李律師和同行們敏感神經(jīng)的或許就是，在我國13億人口中只有14.3萬名執(zhí)業(yè)律師，而且地區(qū)分布不平衡，尤其在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，律師嚴重短缺。這個數(shù)字遠覆蓋不了廣大農村地區(qū)。
有人分析，2000年開始的對法律工作者執(zhí)業(yè)資格、執(zhí)業(yè)登記、聘用管理和監(jiān)督檢查的規(guī)定，就反映出國家權力對社會發(fā)展所帶來的“法律服務需求”正規(guī)化的一個管理方式轉向。事實上，這個轉向沒有出現(xiàn)預計的法律服務所日益消亡出低端法律服務市場的現(xiàn)象。最開始甚至仍然出現(xiàn)了服務所和人員數(shù)量的增加現(xiàn)象，這當然可以解釋為共生關系破除后的慣性，但沒有需求，“慣性”這種物理概念，能夠輕易地用在“人合”的法律服務行業(yè)上嗎？
法律服務所并不會完全，也不可能一下子完全從法律服務市場中消失。這是由其所服務的特殊人群、特殊標的額的案件所決定的。這個觀點從張所長口中得到了佐證。
他告訴記者：“我們市人口為75萬，其中農業(yè)人口60余萬，卻只有3家律師事務所，17名執(zhí)業(yè)律師。另外，那些雞毛蒜皮的村里事很難入律師的‘法眼’。我認識的一位律師表示，就是沒有案子，也不接那些沒錢又費時的案子。而我們的服務是提供給那些進城務工人員和農村中的弱勢群體，服務類型多是四五百元的普通民事訴訟（收費1000元的算大案），20元的代書，低至5元到10元的法律咨詢，以及一家收取每年800元到1000元的法律顧問?！?/p>
律師普遍反映基層法律工作者法律知識欠缺，無法勝任法律執(zhí)業(yè)工作。但張所長認為在低端法律服務市場中，腦力勞動并不占據(jù)主導的功能，更多的是需要進行基層調查、案卷整理等繁瑣工作。于是，有人總結：在這個不被律師看好的市場上，搏斗的選手們一起登臺，基本就構成了中老年運動會。
那么法律工作者到底占領了農村多大的法律服務市場？
目前基層的司法行政工作，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有5種形式的載體：司法所、法律服務所、人民調解委員會、社區(qū)矯正辦公室、法律援助站。
獨立掛牌后的司法所義務為群眾提供一些法律服務，但覆蓋力度尚待時日、服務效果需要檢驗；對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會，如果沒有專業(yè)人員，而單靠行政干部兼職和聘用業(yè)務調解員，也難以實現(xiàn)正常化、規(guī)范化；社區(qū)矯正工作還止于一種形式；我國遲至2003年才頒布《法律援助條例》。即使這樣，全國每年需要法律援助的案件超過70萬件，實際得到援助的案件不足1/4，在農村的覆蓋面很小。如果撤消法律服務所而完全依賴法律援助措施，政府每年需要從律師事務所中進行購買，這個投入顯然很大。
在一個正規(guī)化程度不高、正規(guī)糾紛解決力量還無法進入的法律服務市場競爭領域中，這種未納入正規(guī)化軌道的“知識傳送者”就像鄉(xiāng)村的郵遞員一樣，向廣大農村地區(qū)傳遞著法律知識，他們在中國法制化的漸進進程中，顯然還有著存在的特定意義。
民間反應
隨著《中華人民共和國律師法》于今年6月1日生效，律師界與法律工作者圍繞法律服務所的存廢之爭正愈演愈烈。
法律工作者認為國家既然對基層法律服務工作者頒發(fā)了“準生證”，就應當允許基層法律服務工作者為社會提供法律服務。這是基層法律服務工作者最基本的生存權和工作權！律師辯駁：那不過是司法部的規(guī)章，法律工作從來就不是解決生存權和工作權的職業(yè)。如果只為了生存和工作，法律的神圣性將無從談起。一方面是法律的莊嚴，一方面是弱勢群體市場的法律需求。中國有中國的特色。存廢之爭似乎一時難以偃旗息鼓。
2008年3月28日，部分省的基層法律服務工作者要求與司法部高層領導人就“2008年6月1日以后，中國基層法律服務工作者的訴訟代理權”問題進行對話。
四川省成都市武侯區(qū)蜀漢法律服務所李雙德主任在接受本刊記者采訪時說：“合理預計我國基層法律服務工作者的人數(shù)是12.2萬至19萬人之間。但因為我們沒有行業(yè)協(xié)會，在全國人大和全國政協(xié)中沒有自己的代表。所以立法的聲音極其微弱。”
4月3日下午，作為基層法律服務工作者的代表，李雙德見到了司法部公證律師工作指導司基層法律服務處處長蔣建峰。
李雙德告訴記者：“我與蔣處長就基層法律服務工作者的訴訟代理權和《基層法律服務法》的立法等問題進行了對話。蔣處長認為司法部的部門規(guī)章，在法律上的效力的確非常低。但他表示，司法部非常重視基層法律服務工作，農村和城市社區(qū)低收入群體非常需要，也離不開基層法律服務工作者提供的‘低收費’法律服務。今年6月1日以后，中國基層法律服務工作者在法院辦理訴訟業(yè)務有法律上的障礙；但是讓中國基層法律服務工作者退出訴訟業(yè)務又是不現(xiàn)實的。司法部正在調研，并與有關部門協(xié)調，以期妥善解決基層法律服務工作者在今年6月1日以后的訴訟代理權問題?！?/p>
對于法律工作者而言，從制度性的鼓勵到國家層面的制度性退出，這種制度決策的力量最終取決于正規(guī)法律服務能力的加強。
記者在某市司法局網(wǎng)站上看到4月 16日出臺的《關于推進我市律師業(yè)發(fā)展的若干意見》的文件，其中指出將制定措施，充實律師隊伍；拓展律師業(yè)務領域；鼓勵律師事務所立足基層社區(qū)、服務普通百姓。
然而在目前正規(guī)化力量還遠遠無法滲透的情況下，如何為占中國人口主要成分的廣大農民提供符合其經(jīng)濟、文化水平的低廉、快捷、有效的法律服務，直接關系到基層社會的穩(wěn)定。人少勤快的基層法律工作者所擁有的豐富的基層工作經(jīng)驗是他們最大的優(yōu)勢，那么由需要實現(xiàn)正規(guī)化的非正規(guī)軍完成這一正規(guī)力量滲入的任務，并不失為一個明智的選擇。
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