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今年6月初，位于渤海的由中國(guó)海洋石油總公司和美國(guó)康菲石油公司的全資子公司康菲石油中國(guó)有限公司合作開(kāi)發(fā)的蓬萊19-3油田發(fā)生溢油事故。根據(jù)國(guó)家海洋局通報(bào)的情況，本次溢油污染主要集中在蓬萊19-3油田周邊和西北部海域，造成劣四類海水面積840平方公里。專家指出：渤海是一個(gè)半封閉的海域，發(fā)生在這里的環(huán)境污染事件，由于海水交換程度較低的緣故，危害程度會(huì)比開(kāi)放性海域要嚴(yán)重。
一、海洋溢油事件的危害
從去年大連輸油管道爆炸事件，到今年的中海油渤海灣漏油，我國(guó)接連發(fā)生海洋污染事故。世界各國(guó)的漏油事故也有越演越烈的趨勢(shì)，海洋污染對(duì)生態(tài)破壞影響巨大，后果極其嚴(yán)重！墨西哥漏油事件發(fā)生后，美國(guó)衛(wèi)生專家曾提出石油漏油已表明，與石油和化學(xué)物接觸可能會(huì)影響肺、腎臟和脾臟功能，且因此造成的精神緊張可能會(huì)增加焦慮、抑郁，并在之后長(zhǎng)達(dá)6年內(nèi)可能造成創(chuàng)傷性壓力。從健康角度考量有四個(gè)主要擔(dān)憂問(wèn)題：一是空氣質(zhì)量，二是皮膚與石油的接觸，三是石油對(duì)海洋的污染，四是影響心理健康。還有就是漏油事件會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)貪O業(yè)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)魚(yú)類、鳥(niǎo)類等生物大量死亡，損害當(dāng)?shù)睾Ｑ蟓h(huán)境的生物鏈，甚至?xí)Φ綖l危物種。而油氣散發(fā)到大氣之中，會(huì)影響人類身體健康；隨著時(shí)間的推移，其排放的大量有毒氣體，將加劇大氣污染，腐蝕海岸線，影響土地肥力；還會(huì)隨著臺(tái)風(fēng)以及洋流流入大西洋，進(jìn)而影響歐洲地區(qū)。由此可見(jiàn)，海域溢油事故造成的環(huán)境污染后果是非常嚴(yán)重的。
二、海洋溢油的問(wèn)責(zé)維度和力度偏低
接連發(fā)生的漏油污染事故值得我們警惕。通過(guò)與歐美國(guó)家漏油時(shí)賠償情況對(duì)比可以看出，我國(guó)對(duì)污染環(huán)境企業(yè)的問(wèn)責(zé)力度較低，將巨額的環(huán)境污染成本轉(zhuǎn)嫁給政府和社會(huì)。筆者認(rèn)為，對(duì)污染環(huán)境企業(yè)的問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)包括多種責(zé)任承擔(dān)方式或者說(shuō)是責(zé)任種類，包括社會(huì)責(zé)任、法律責(zé)任等，其中法律責(zé)任中又可分為行政責(zé)任、民事責(zé)任甚至是刑事責(zé)任。
2010年墨西哥漏油事件中英國(guó)石油公司（BP）對(duì)美國(guó)海洋污染損失進(jìn)行了較為全面的賠償，BP公司已宣布向墨西哥灣災(zāi)民賠償1億美元，創(chuàng)建一筆200億美元的基金，專門用于賠償漏油事故的受害者。另外將會(huì)受到美國(guó)政府可能達(dá)200億美元的處罰。而之前的漏油事故，如1999年“埃里卡”號(hào)漏油，罰款數(shù)額為37.5萬(wàn)歐元，同時(shí)法院判決法國(guó)道達(dá)爾集團(tuán)向約100名原告賠償高達(dá)1.92億歐元賠款；1989年美國(guó)“凡爾德斯”號(hào)漏油，?？松緸榇酥Ц陡哌_(dá)43億美元的賠償及罰款費(fèi)用。從這些例子中就可以看到，歐美國(guó)家對(duì)于污染環(huán)境企業(yè)的問(wèn)責(zé)實(shí)際上是較為全面的，涵蓋了從政府機(jī)構(gòu)、民間組織、司法機(jī)關(guān)等多重問(wèn)責(zé)的機(jī)制，從懲罰、賠償、恢復(fù)等多個(gè)角度確保問(wèn)責(zé)的最終落實(shí)，從根本上講，問(wèn)責(zé)機(jī)制的健全也是避免今后一而再、再而三發(fā)生類似海域溢油事故的一種舉措。
而對(duì)于我國(guó)中海油蓬萊19-3油田漏油事故來(lái)說(shuō)，我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定的問(wèn)責(zé)機(jī)制又是如何的呢？
根據(jù)我國(guó)于1999年12月25日發(fā)布、于2000年4月1日起施行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十五條之規(guī)定，違反本法規(guī)定進(jìn)行海洋石油勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)，造成海洋環(huán)境污染的，由國(guó)家海洋行政主管部門予以警告，并處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款。
上述筆者引用的法條僅是政府行政主管部門對(duì)責(zé)任人的行政處罰，因此責(zé)任人承擔(dān)的也僅是法律規(guī)定的行政處罰責(zé)任。我國(guó)對(duì)海洋污染責(zé)任企業(yè)的懲罰力度與歐美國(guó)家相差甚遠(yuǎn)，美國(guó)墨西哥灣漏油導(dǎo)致海洋污染面積達(dá)到23000平方公里，按200億美元罰款來(lái)計(jì)，每平方公里罰款金額折合人民幣556.5萬(wàn)元，假設(shè)按該標(biāo)準(zhǔn)，中海油蓬萊漏油造成840平方公里海域污染，應(yīng)當(dāng)受到46.7億元人民幣的處罰。這一行政處罰的力度目前來(lái)說(shuō)是無(wú)法達(dá)到的，也缺乏相關(guān)的法理依據(jù)，那么在現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)如何來(lái)規(guī)范環(huán)境污染企業(yè)的法律賠償責(zé)任呢？讓我們?cè)賮?lái)看現(xiàn)階段法律是如何規(guī)定的。
三、海洋溢油污染的現(xiàn)有法律規(guī)定
《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條規(guī)定，造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過(guò)失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。
《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條規(guī)定，造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理；當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。
《環(huán)境保護(hù)法》第四十二條規(guī)定，因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時(shí)效期間為三年，從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道受到污染損害時(shí)起計(jì)算。
《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條規(guī)定，因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。
《侵權(quán)責(zé)任法》第六十六條規(guī)定，因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。
《侵權(quán)責(zé)任法》第六十七條規(guī)定，兩個(gè)以上污染者污染環(huán)境，污染者承擔(dān)責(zé)任的大小，根據(jù)污染物的種類、排放量等因素確定。
由上可知，筆者認(rèn)為該賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)按索賠主體區(qū)分為國(guó)家索賠和民間索賠兩類，這兩種主體的共同點(diǎn)是由于海域溢油而遭受了海洋環(huán)境污染損害，而不同點(diǎn)則在于國(guó)家索賠系由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政主管部門代表國(guó)家向給國(guó)家造成重大損失的環(huán)境污染企業(yè)索賠，而民間索賠則是由遭受損失的單位和個(gè)人向責(zé)任人進(jìn)行索賠。
四、海洋溢油損害賠償?shù)姆衫Ь?/p>
還是以我國(guó)中海油蓬萊19-3油田漏油事故為例，國(guó)家海洋局在事故發(fā)生后宣稱不排除代表國(guó)家對(duì)康菲公司進(jìn)行生態(tài)索賠，因此康菲公司賠償?shù)慕痤~可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)法律規(guī)定的二十萬(wàn)元的行政處罰款項(xiàng)。其依據(jù)的就是《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條之規(guī)定。
以2005年中石油吉林石化公司雙苯廠爆炸導(dǎo)致松花江發(fā)生重大水污染一案為例，環(huán)境部門對(duì)中石油的罰款僅為人民幣100萬(wàn)元。但今年6月，國(guó)家環(huán)境部信息顯示，5年來(lái)國(guó)家和當(dāng)?shù)卣塾?jì)投入的治理污染資金已達(dá)到78.4億元，其影響深遠(yuǎn)和危害烈度遠(yuǎn)不是100萬(wàn)元的罰款所能彌補(bǔ)和挽救的。
而去年的大連輸油管道爆炸導(dǎo)致的漏油事件，最終中石油僅以“投資抵賠償”的方案進(jìn)行補(bǔ)償，而實(shí)際后續(xù)賠償工作全部由大連市政府承擔(dān)，在給地方政府增加不小負(fù)擔(dān)的同時(shí)，人們不禁要問(wèn)，對(duì)環(huán)境污染企業(yè)的索賠制度為何會(huì)失效？
其實(shí)，問(wèn)題的關(guān)鍵就在于，我國(guó)目前還沒(méi)有生態(tài)賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，因此一旦污染發(fā)生，很難評(píng)估出環(huán)境污染導(dǎo)致?lián)p害的具體賠償金額，因而無(wú)論是政府部門依據(jù)法律法規(guī)行使國(guó)家索賠權(quán)抑或是受損單位或個(gè)人的民事索賠權(quán)都無(wú)法有效行使，最后往往就是行政主管部門對(duì)環(huán)境污染企業(yè)進(jìn)行一次性罰款了之，而最終為長(zhǎng)期環(huán)境污染買單的還是政府和當(dāng)?shù)鼐用瘛Ｓ绕涫窃谡邮痔幚憝h(huán)境污染的后續(xù)治理事宜時(shí)，由于政府部門未能依據(jù)法律法規(guī)行使國(guó)家索賠權(quán)，而又是政府部門在為環(huán)境污染企業(yè)處理后續(xù)治理事宜，因此，受損單位或個(gè)人欲行使民事索賠權(quán)更是困難重重，限于種種壓力或是環(huán)境污染企業(yè)已與地方政府部門達(dá)成“補(bǔ)償方案”，受損單位或個(gè)人的維權(quán)之路實(shí)際是非常困難的。即使一紙?jiān)V狀將環(huán)境污染企業(yè)告上人民法院，但法院在司法過(guò)程中又會(huì)面臨如何確定受損單位或個(gè)人的主體資格、如何界定環(huán)境污染的范圍以及如何明確環(huán)境污染導(dǎo)致的具體損害結(jié)果的問(wèn)題。在司法實(shí)踐中，這些問(wèn)題既無(wú)先例可循，又無(wú)規(guī)定可依，更令人尷尬的是，連對(duì)環(huán)境污染損害結(jié)果進(jìn)行評(píng)估鑒定的權(quán)威機(jī)構(gòu)都沒(méi)有，而現(xiàn)有的海洋生態(tài)損害賠償規(guī)定過(guò)于抽象，無(wú)法量化環(huán)境污染事故造成的損害結(jié)果。
《海洋環(huán)境保護(hù)法》第二十條規(guī)定，國(guó)務(wù)院和沿海地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，保護(hù)紅樹(shù)林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業(yè)水域等具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)，珍稀、瀕危海洋生物的天然集中分布區(qū)、具有重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值的海洋生物生存區(qū)域及有重大科學(xué)文化價(jià)值的海洋自然歷史遺跡和自然景觀。對(duì)具有重要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值的已遭到破壞的海洋生態(tài)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行整治和恢復(fù)。
但就像之前所述的，如何量化這個(gè)整治和修復(fù)的費(fèi)用是一大難題。也就是說(shuō)，若發(fā)生該等索賠訴訟，原告如何證明該損失是源于這一次海洋溢油事故造成的污染，又如何證明污染前的環(huán)境狀況抑或是污染后整治和恢復(fù)到何等程度。環(huán)境污染損害后果應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境污染行為直接造成的區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能和自然資源破壞、人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損毀及其減少的實(shí)際價(jià)值，也包括為防止污染擴(kuò)大、污染修復(fù)和恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境而采取的必要的、合理的措施而發(fā)生的費(fèi)用以及在正常情況下可獲得利益的喪失、污染環(huán)境部分或完全恢復(fù)前生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的損害。這些金額費(fèi)用的計(jì)算就應(yīng)當(dāng)以立法的形式加以確定。目前國(guó)家海洋局已經(jīng)批準(zhǔn)了《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》，但作為一種計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，是否能夠成為法院判決的依據(jù)，事實(shí)上還是存在爭(zhēng)議的。
此外，由于造成環(huán)境污染事故的企業(yè)均屬于央企、跨國(guó)公司之類的“巨無(wú)霸”企業(yè)，地方司法機(jī)關(guān)在受理、審判中必然會(huì)面臨更多的壓力與困難，而將此類訴訟統(tǒng)交由高級(jí)法院受理又必然會(huì)增加維權(quán)者的負(fù)擔(dān)。因此，“小”法院如何去審理“大”企業(yè)又是一個(gè)擺在面前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。所以，處理對(duì)海域溢油事故導(dǎo)致的環(huán)境污染索賠糾紛、明確相關(guān)責(zé)任人的法律賠償責(zé)任，就必須解決前述這些問(wèn)題，而這些問(wèn)題，筆者認(rèn)為正是我們的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)亟待解決的。
另一個(gè)筆者認(rèn)為海域溢油環(huán)境污染事故中法律賠償問(wèn)題的重點(diǎn)在于環(huán)境污染企業(yè)的賠償能力。海域發(fā)生嚴(yán)重漏油事故時(shí)，企業(yè)很難憑借自身力量承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)。此前的墨西哥灣漏油事故中，英國(guó)石油公司獲得了35億美元左右的保險(xiǎn)賠償，即便如此，該公司仍背負(fù)了巨大債務(wù)，甚至開(kāi)始出售資產(chǎn)籌集資金。同時(shí)，他們創(chuàng)建了一筆金額為200億美元的專項(xiàng)基金，專門用于賠償漏油事件的受害者。這筆賠償基金用于清理當(dāng)前的油污、損失賠償，同時(shí)也為將來(lái)可能顯現(xiàn)的影響預(yù)留賠償金，每年提取一定比例的資金，對(duì)受油污影響區(qū)域的清理、修復(fù)、長(zhǎng)期生態(tài)影響評(píng)估以及技術(shù)培訓(xùn)等方面給予持續(xù)補(bǔ)助。
作為一個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體，近些年我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，對(duì)石油的需求量日益擴(kuò)大。我國(guó)是能源相對(duì)匱乏的國(guó)家，為了保證能源安全、盡可能擺脫受制于國(guó)際巨頭定價(jià)的局面，我國(guó)石油企業(yè)將通過(guò)技術(shù)輸出等手段擴(kuò)大海外石油資源的占有，提高石油進(jìn)口量。但與此同時(shí)，石油在開(kāi)采、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)面臨的風(fēng)險(xiǎn)將大大提高，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事故，漏油導(dǎo)致海水污染，這些跨國(guó)石油企業(yè)將按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償，面臨巨額的賠款壓力。而按照國(guó)內(nèi)法律規(guī)定，針對(duì)此次中海油漏油事件，責(zé)任方僅需支付二十萬(wàn)元的行政罰款，不會(huì)對(duì)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)造成影響，但這并不是結(jié)束，而只是賠付的開(kāi)端。
五、海洋溢油賠償法律制度的完善
筆者認(rèn)為，由于石油開(kāi)采是風(fēng)險(xiǎn)十分集中的行業(yè)，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)環(huán)境影響極大，在利益的驅(qū)使下，企業(yè)有可能為了節(jié)約成本，不顧環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)而挑戰(zhàn)技術(shù)操作極限，從而進(jìn)一步增加風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。然而，通過(guò)進(jìn)一步完善我國(guó)海洋污染監(jiān)管機(jī)制，在評(píng)估實(shí)際損失的基礎(chǔ)上制定賠償額度，提高責(zé)任處罰標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)向國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)“看齊”，將會(huì)大大降低污染的可能。
同時(shí)，在提高處罰力度的基礎(chǔ)上，為了確保石油企業(yè)的賠償能力，盡可能恢復(fù)生態(tài)環(huán)境原貌，我國(guó)可以設(shè)立環(huán)境責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)，通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)制進(jìn)一步分散風(fēng)險(xiǎn)，提高石油企業(yè)的經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性，提高發(fā)生事故后的賠付能力。還有，可以參照墨西哥灣漏油事故的處理方式———國(guó)際上比較通行的環(huán)境補(bǔ)償辦法，其不是一次性懲罰，而是由責(zé)任方負(fù)責(zé)建立賠償基金，為恢復(fù)環(huán)境支付長(zhǎng)期的費(fèi)用。事實(shí)上，還可以考慮在事故發(fā)生前，就由經(jīng)營(yíng)范圍中包括海域石油開(kāi)采業(yè)務(wù)的企業(yè)合作建立基金，繳納環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用，以提高賠付能力。在不遠(yuǎn)的將來(lái)，也可以將該種制度擴(kuò)大到所有需求海域作業(yè)而可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響的企業(yè)中去，真正做好環(huán)境污染法律賠償?shù)念A(yù)防。
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