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【摘要】《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（下稱《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》）和《中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》（下稱《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》）是國務(wù)院國資委依其職權(quán)，結(jié)合中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)管理的實(shí)際需要和有關(guān)制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)管理做出的較為具體的規(guī)范要求，是監(jiān)管企業(yè)境外國有資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)方面的重要探索和制度創(chuàng)新。盡管這兩部規(guī)章剛剛出臺，但卻已跟不上時(shí)代的步伐。頻頻的撤資也許暫時(shí)緩解了我國央企長期境外投資的虧損的程度，但是這并沒有影響到境外投資虧損的本質(zhì)，央企需要的是夯實(shí)基礎(chǔ)管理，讓企業(yè)走上沉穩(wěn)有序的軌道，因此管理者不但應(yīng)充分重視對企業(yè)的管理，而且更要注重企業(yè)的運(yùn)營。
【關(guān)鍵詞】國資委 國有資產(chǎn) 境外投資 監(jiān)管
《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》和《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》真可謂是千呼萬喚始出來，終于在 2011 年 6 月 14 日 公布，于 2011 年 7 月 1 日 開始實(shí)施。這兩部重要規(guī)章的出臺，是加強(qiáng)國務(wù)院國資委依法履行其出資人職責(zé)，完善并加強(qiáng)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任，加強(qiáng)境外國有資產(chǎn)監(jiān)管和防止國有資產(chǎn)在境外流失的一項(xiàng)重要舉措，同時(shí)對于推動中央企業(yè)真正做到具有領(lǐng)先地位、培養(yǎng)出具有國際競爭力的世界一流企業(yè)的目標(biāo)要求，加快實(shí)施國際化經(jīng)營戰(zhàn)略的進(jìn)程，合理利用國有資產(chǎn)具有深遠(yuǎn)的影響。
一、 新規(guī)章有關(guān)央企境外投資的內(nèi)容
隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的逐漸增強(qiáng)，央企在境外投資的規(guī)模逐漸擴(kuò)大，尤其是近幾年來，央企在境外投資的比重迅速增加，境外投資的經(jīng)營方式和組織管理趨于壯大和復(fù)雜，使我國境外投資經(jīng)營的領(lǐng)域不斷向外拓展，將中國中央企業(yè)推出亞洲，推向世界。當(dāng)然，在日趨復(fù)雜的境外投資環(huán)境下，許多中央企業(yè)在“走出去”的投資經(jīng)營過程中，注重境外投資的發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)對境外國有資產(chǎn)的監(jiān)控和管理，在總結(jié)一些經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也為我們留下了很多先進(jìn)的方法去效仿，這顯然是成功的。然而，在我們看到境外國有資產(chǎn)投資帶來的豐碩的收益外，我們更要清醒地認(rèn)識到央企對境外國有資產(chǎn)的監(jiān)控和管理是存在問題的。
中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)投資過程中對國有資產(chǎn)的監(jiān)管存在的薄弱環(huán)節(jié)讓我們不得不面對央企對外投資過程中產(chǎn)生的種種弊端。一些企業(yè)對境外國有資產(chǎn)的管理制度還很單一，管理責(zé)任制度不完善，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的大量流失；一些企業(yè)的投資盈利意識不強(qiáng)，只注重眼前利益，而忽略長期的收益，影響國有資產(chǎn)本該有的盈利，影響其應(yīng)達(dá)到的效應(yīng)；一些企業(yè)只注重投資，忽略了風(fēng)險(xiǎn)投資帶來的危險(xiǎn)，這將有可能影響央企在境外國有資產(chǎn)的安全與穩(wěn)定。這一系列問題的出現(xiàn)，影響了央企境外國有資產(chǎn)投資的效果，同時(shí)也反映出我國經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中表現(xiàn)出來的種種隱患。國有資產(chǎn)的安全受到威脅后向我們頻頻發(fā)出紅色警示信號，國務(wù)院國資委依據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等法律、行政法規(guī)，在認(rèn)真總結(jié)中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》和《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》。這兩部規(guī)章的出現(xiàn)，為我國進(jìn)一步建立完善的境外國有資產(chǎn)監(jiān)管的制度規(guī)范奠定了基礎(chǔ)，在切實(shí)加強(qiáng)中央企業(yè)對境外國有資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督和管理、維護(hù)境外國有資產(chǎn)的權(quán)益上表現(xiàn)出了更強(qiáng)的生命力。
其中，《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》堅(jiān)持“落實(shí)管理責(zé)任、嚴(yán)控重大事項(xiàng)、規(guī)范特殊業(yè)務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)，既對中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)管制度作出較為具體的規(guī)定，又對境外經(jīng)營中普遍存在且容易引發(fā)國有資產(chǎn)流失的個(gè)人代持股權(quán)、離岸公司監(jiān)管、外派人員薪酬等特殊業(yè)務(wù)進(jìn)行了具體的制度規(guī)范?！毒惩猱a(chǎn)權(quán)管理辦法》則將履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)作為基本出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)歸屬原則與注冊地適用原則相結(jié)合，明確表明中央企業(yè)是其境外國有產(chǎn)權(quán)管理的責(zé)任主體，并且對其責(zé)任要求予以具體規(guī)定。這是央企對境外國有資產(chǎn)進(jìn)行問責(zé)制管理的第一步。
《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》共七章四十條，主要是對境外國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)控。主要內(nèi)容包括：明確了國資委、中央企業(yè)對境外國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)；提出了中央企業(yè)境外投資及后續(xù)管理過程中各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理要求；明確了境外企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中各項(xiàng)基礎(chǔ)管理工作的原則性要求；規(guī)定了境外企業(yè)重要經(jīng)營管理事項(xiàng)的報(bào)告程序、內(nèi)容和時(shí)限；從企業(yè)內(nèi)部管理和外部監(jiān)督兩個(gè)層面提出了境外國有資產(chǎn)監(jiān)管工作內(nèi)容和要求。①
《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》共二十條，主要內(nèi)容包括：規(guī)范了境外國有產(chǎn)權(quán)登記和評估項(xiàng)目管理，對境外企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等國有產(chǎn)權(quán)變動事項(xiàng)的審核權(quán)限、基本程序、轉(zhuǎn)讓價(jià)格、轉(zhuǎn)讓方式、對價(jià)支付等做出了具體規(guī)定，明確了上市公司國有股權(quán)管理的基本原則，規(guī)范了個(gè)人代持境外國有產(chǎn)權(quán)、設(shè)立離岸公司等事項(xiàng)。《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》要求中央企業(yè)落實(shí)境外國有產(chǎn)權(quán)管理工作責(zé)任，及時(shí)將本企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理制度、負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)等相關(guān)情況書面報(bào)告國資委。中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)每年對子企業(yè)執(zhí)行該辦法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。國資委將對境外國有產(chǎn)權(quán)管理情況進(jìn)行抽查。②
二、 新規(guī)章對央企境外投資規(guī)定的閃光點(diǎn)
(一) 央企的境外資產(chǎn)管理進(jìn)一步公開透明
《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》的一個(gè)突出特點(diǎn)就是對中央企業(yè)所有的境外資產(chǎn)實(shí)行了全面的監(jiān)管，通過報(bào)批、報(bào)備等方式讓原來主要由央企操作的境外資產(chǎn)全面列入到系統(tǒng)監(jiān)控之中?！毒惩赓Y產(chǎn)監(jiān)管辦法》規(guī)定，國資委依法監(jiān)督管理中央企業(yè)境外投資、境外國有資產(chǎn)經(jīng)營管理重大事項(xiàng)，組織協(xié)調(diào)處理境外企業(yè)重大突發(fā)事件。其中，中央企業(yè)及其重要子企業(yè)收購、兼并境外上市公司以及重大境外出資行為應(yīng)當(dāng)依照法定程序報(bào)國資委備案或者核準(zhǔn)。以非貨幣資產(chǎn)向境外出資的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行資產(chǎn)評估并按照有關(guān)規(guī)定備案或者核準(zhǔn)。這讓央企的境外資產(chǎn)管理進(jìn)一步公開透明。③
(二) 加強(qiáng)對境外金融風(fēng)險(xiǎn)的管控
對于此前出現(xiàn)較大漏洞的金融風(fēng)險(xiǎn)管控，此次文件規(guī)定，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)境外金融衍生業(yè)務(wù)的統(tǒng)一管理，明確決策程序、授權(quán)權(quán)限和操作流程，規(guī)定年度交易量、交易權(quán)限和交易流程等重要事項(xiàng)，并按照相關(guān)規(guī)定報(bào)國資委備案或者核準(zhǔn)。從事境外期貨、期權(quán)、遠(yuǎn)期、掉期等金融衍生業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守套期保值原則，完善風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)定，禁止投機(jī)行為，以加強(qiáng)央企境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理，規(guī)范境外企業(yè)經(jīng)營行為，維護(hù)境外國有資產(chǎn)權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失。④
(三) 防止國有資產(chǎn)外流或喪失控股地位
為防止央企經(jīng)營資產(chǎn)在境外流失，或者在境外經(jīng)營中國有資產(chǎn)喪失控股地位，國資委在這兩份文件中強(qiáng)化了監(jiān)督。中央企業(yè)重要子企業(yè)由國有獨(dú)資轉(zhuǎn)為絕對控股、絕對控股轉(zhuǎn)為相對控股或者失去控股地位的，應(yīng)當(dāng)報(bào)國資委審核同意。⑤
(四) 增加問責(zé)制：追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任
最值得關(guān)注的是，在《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》和《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》中均明確了中央企業(yè)是其境外國有資產(chǎn)管理的責(zé)任主體，其中對于境外企業(yè)管理失控、越權(quán)投資、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范存在嚴(yán)重缺陷、未建立境外企業(yè)國有資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)監(jiān)管制度，并造成國有資產(chǎn)損失的情況，國資委將按照法律、行政法規(guī)以及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任?！把肫蠹瘓F(tuán)成為責(zé)任主體，就意味著今后負(fù)責(zé)人必須要對海外投資失誤“買單”。在很多業(yè)內(nèi)人士看來，這兩份醞釀已久的文件出臺，猶如一把利劍直擊熱情高漲的央企海外投資“軟肋”。⑥
(五) 首次明確要求對離岸公司的管理
離岸公司一直是央企監(jiān)管的灰色地帶，這次的規(guī)章對此有了明確的規(guī)定?！毒惩赓Y產(chǎn)監(jiān)管辦法》規(guī)范離岸公司設(shè)立程序，加強(qiáng)離岸公司資金管理。⑦
(六) 境外央企不得開設(shè)個(gè)人賬戶
規(guī)章明確規(guī)定了資金使用管理權(quán)限，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)主要負(fù)責(zé)人與財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人聯(lián)簽制度，大額資金支出和調(diào)度應(yīng)當(dāng)符合中央企業(yè)規(guī)定的審批程序和權(quán)限。規(guī)章稱，境外企業(yè)應(yīng)當(dāng)選擇信譽(yù)良好并具有相應(yīng)資質(zhì)的銀行作為開戶行，不得以個(gè)人名義開設(shè)賬戶，但所在國（地區(qū)）法律另有規(guī)定的除外。境外企業(yè)賬戶不得轉(zhuǎn)借個(gè)人或者其他機(jī)構(gòu)使用。
三、 對央企境外投資的規(guī)定仍需進(jìn)一步完善
法律作為規(guī)范人民生活、具有普遍約束力的社會規(guī)則往往具有滯后性，即使是最新出臺的《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》和《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》也只是將已經(jīng)發(fā)生的問題做出相應(yīng)調(diào)整，以保證央企境外投資的順利進(jìn)行。但是萬物不是一成不變的，當(dāng)規(guī)章出臺的那一瞬間又產(chǎn)生了很多新的問題等待我們?nèi)ソ鉀Q。《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》和《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》對我國來說是一個(gè)巨大的進(jìn)步，它將進(jìn)一步規(guī)范我國的境外投資市場，但是國資委出臺這兩個(gè)規(guī)章是否真的能夠達(dá)到它欲達(dá)到的本意？
曾有人揣測國資委出臺這兩個(gè)規(guī)章的意圖，認(rèn)為央企放棄在國外的投資是個(gè)明智的舉動，因?yàn)閺娜蚪?jīng)濟(jì)趨勢的判斷上來看，中國企業(yè)也許已經(jīng)意識到全球經(jīng)濟(jì)可能會再次陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)，而收回投資或放棄海外投資而持有現(xiàn)金去等待比2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)更好的并購時(shí)機(jī)顯然是有先見之明的?？墒谴蠹宜坪跬浟酥袊呢?cái)政是很雄厚的，就從中央政府下?lián)芩娜f億元救世金來恢復(fù)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)這一個(gè)方面來看，中國恢復(fù)經(jīng)濟(jì)最主要的方式就是政府推進(jìn)型，中國政府是不會太在乎境外投資的那部分資金的。此外，從近幾年普發(fā)性自然災(zāi)害來看，當(dāng)世界各國紛紛陷入資金、資源短缺時(shí)，中國永遠(yuǎn)是沖到前線幫助其恢復(fù)生產(chǎn)的，源源不斷的貨物、資金都向世人昭示了中國是個(gè)富庶的國家，而海外的投資對我們國家來說簡直就是九牛一毛。最應(yīng)該讓我們注意的是我們國家現(xiàn)在通貨膨脹，物價(jià)飛漲，而大量的資金從海外收回，則無異于增加了我國流通貨幣的數(shù)量，那么可能加劇通貨膨脹的程度，物價(jià)可能會一直飆升。所以無論是從國家的角度出發(fā)，還是對于普通人民大眾來說，這都是直接威脅到我們的日常生活的隱患，最終將影響社會的穩(wěn)定。我們不能為了貪圖收購別國企業(yè)這樣的蠅頭小利而將自己的百姓推向水深火熱之中吧？
一定會有人對上文的說法嗤之以鼻，他們一定會反駁，美國一直是世界經(jīng)濟(jì)的龍頭老大，可是2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)還是給美國以重創(chuàng)，當(dāng)然這也給了中國一個(gè)機(jī)會使其成為美國第一號大債主。而中國經(jīng)濟(jì)在堅(jiān)持走市場經(jīng)濟(jì)后迅速騰飛，這樣可喜的成績讓很多人不禁擔(dān)心，中國會不會重蹈美國的覆轍。正因?yàn)槿绱?，很多人極力慫恿中國政府應(yīng)將資金收回自己的口袋之中以應(yīng)付突發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)?？墒谴蠹铱偸峭涍@樣一個(gè)事實(shí)：中國政府的資金是很充裕的，即使在自己國家發(fā)生幾次地震后，仍能向其他國家伸出援助之手，讓友邦知道有中國這樣的外交國家，他們便可“高枕無憂”。
還有一點(diǎn)是不得不提的，因?yàn)檫@一點(diǎn)會對我國的外交產(chǎn)生極大的影響。這次出臺的規(guī)章對央企在海外的投資做出了嚴(yán)格的規(guī)定，以避免國有資產(chǎn)不必要的外流?？墒沁@樣的規(guī)章一經(jīng)正式實(shí)施，央企必然是將境外資產(chǎn)收回或者是放棄國外投資的競標(biāo)，這個(gè)舉動必然會產(chǎn)生一個(gè)效果，即我國的資金越來越多，而外國擁有可用于本國發(fā)展的資金越來越少。那么將會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，本該受惠的國家可以用這筆資金用于本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶動國民生產(chǎn)總值，提高本國的就業(yè)率，但是央企將資金收回，將別國到嘴的鴨子硬生生地奪回，這對于別國來說是何等的殘酷，毫無疑問此舉將傷害友邦的感情，不利于國家之間的交往，在客觀上阻礙了其他國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；易讓別國產(chǎn)生中國小氣的心理，將會引起他國嚴(yán)重的不滿之情；當(dāng)然，這也會成為以美國為首等國家攻擊我國的把柄。最重要的是中國素來注重與友邦之間的友好往來，而如今這樣的舉動將會給中國的形象減分，這不是中國政府希望看到的局面，至少現(xiàn)在還不希望。
與其說是防止境外國有資產(chǎn)流失，不如說是央企的境外投資是賠得太多，已經(jīng)資不抵債。這也許是這兩個(gè)規(guī)章出臺的最重要的原因?？墒沁@種治標(biāo)不治本的方法怎么會達(dá)到它想達(dá)到的效果？央企境外投資不盈利的原因只靠不投資太多就能解決的嗎？其實(shí)最簡單的解決方法早就擺在我們面前了，只是我們已經(jīng)懶散習(xí)慣了想做個(gè)保守派，不想改革更不想夯實(shí)基礎(chǔ)，因?yàn)檫@個(gè)過程是漫長且曲折的，也沒人愿意嘗試這改革的第一杯羹。我們都知道“走出去”是中國實(shí)力企業(yè)國際化經(jīng)營的必經(jīng)之路，這事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展。但在中國企業(yè)“出海”的路上，必須先練好“內(nèi)功”，才能“走出去”、“走得穩(wěn)”、“走得好”。系統(tǒng)的管理是一個(gè)好方法，但這只是后續(xù)的方法，基本的方法還是在于我國央企應(yīng)進(jìn)行自我管理，打好基本功，將央企打造成一支優(yōu)秀的團(tuán)隊(duì)，這樣才能在波濤洶涌的世界經(jīng)濟(jì)叢林中博得一席之地，而不是發(fā)生狀況只知道退縮。
中華民族歷來就是世界上最聰明的種族之一，中國的管理人才絕不是少數(shù)，我們需要的是央企這個(gè)伯樂能夠發(fā)現(xiàn)千里馬，并將其培養(yǎng)成自己的座騎，在自己的疆域內(nèi)任其馳騁，這樣的伯樂才能“常樂”。當(dāng)下施行的規(guī)章對我們國家是很有利的，我也堅(jiān)信在中國不斷擴(kuò)大市場的過程中會不斷積累經(jīng)驗(yàn)，打造自己的民族品牌，實(shí)現(xiàn)盈利創(chuàng)收，讓中國的企業(yè)穩(wěn)扎世界各個(gè)角落，這是我們的目標(biāo)更是我們的方向。●
注釋：
①國資委頒布《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》及《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會政策法規(guī)局, 2011-06-27 .來源：http://www.sasac.gov.cn/n1180/n1566/n11183/n11260/13624849.html
②國資委頒布《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》及《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會政策法規(guī)局, 2011-06-27 .來源：http://www.sasac.gov.cn/n1180/n1566/n11183/n11260/13624849.html
③汪時(shí)鋒：《境外國資監(jiān)管辦法出臺 嚴(yán)控國資境外流失》，第一財(cái)經(jīng)日報(bào),第A4版， 2011/06/28 ,來源：YNET.com 北青網(wǎng),http://dycj.ynet.com/article.jspoid=79530329
④汪時(shí)鋒：《境外國資監(jiān)管辦法出臺 嚴(yán)控國資境外流失》，第一財(cái)經(jīng)日報(bào)：第A4版， 2011/06/28 ,來源：YNET.com 北青網(wǎng),http://dycj.ynet.com/article.jspoid=79530329
⑤汪時(shí)鋒：《境外國資監(jiān)管辦法出臺 嚴(yán)控國資境外流失》，第一財(cái)經(jīng)日報(bào),第A4版， 2011/06/28 ,來源：YNET.com 北青網(wǎng),http://dycj.ynet.com/article.jspoid=79530329
⑥楊燁：《國資委規(guī)定央企負(fù)責(zé)人須對海外投資失誤買單》，經(jīng)濟(jì)參考報(bào), 第A01版：封面.北京報(bào)道, 2011-06-28 ,來源：http://dz.jjckb.cn/www/pages/
webpage2009/html/2011-06/28/content_28749.htm?div=-1
⑦汪時(shí)鋒：《境外國資監(jiān)管辦法出臺 嚴(yán)控國資境外流失》，第一財(cái)經(jīng)日報(bào),第A4版， 2011/06/28 ,來源：YNET.com 北青網(wǎng),http://dycj.ynet.com/article.jspoid=79530329
（本文獲第九屆華東律師論壇優(yōu)秀論文二等獎）
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號
