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世界衛(wèi)生組織（ WHO ）于 2020 年 1 月 30 日晚宣布，將新冠病毒疫情列為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（ Public Health Emergency of International Concern ， PHEIC ）。隨后，美國、新加坡、澳大利亞、馬來西亞、菲律賓、越南、印度等國紛紛對曾?？窟^中國大陸港口的船舶（不論國籍）在其本國港口?？?、裝卸貨作業(yè)、上下船員等方面采取了不同程度的限制措施。實施這些措施的國際法依據(jù)是什么？相關(guān)國際法對實施限制措施的要求是什么？采取限制措施的港口國是否有國際法上的義務(wù)接受船上發(fā)生急癥的船員上岸治療？本文將簡要分析并解答這些問題。
一、《國際衛(wèi)生條例》賦予公約成員國為應(yīng)對PHEIC采取限制措施的權(quán)力
為了應(yīng)對新發(fā)傳染病出現(xiàn)并在國際間傳播，2007年6月15日生效的最新修訂版《國際衛(wèi)生條例》（International Health Regulations, IHR）對PHEIC以及成員國應(yīng)對PHEIC采取措施作出規(guī)定。我國和世界上大部分國家都加入了IHR。
（一）PHEIC
PHEIC是指按IHR規(guī)定所確定的不同尋常的事件，該事件通過疾病的國際傳播構(gòu)成對其它國家的公共衛(wèi)生危害，以及可能需要采取協(xié)調(diào)一致的國際應(yīng)對措施。WHO總干事有責任根據(jù)IHR規(guī)定的標準和程序確定某一事件是否構(gòu)成PHEIC。除了此次新冠病毒疫情外，WHO分別宣布了五起PHEIC, 分別是2009年的甲型H1N1流感疫情、2014年的脊髓灰質(zhì)炎疫情、2014年西非的埃博拉疫情、2015-2016年的“寨卡”疫情，以及2018年的剛果（金）埃博拉疫情。
（二）無疫通行（Free Pratigue）
按照IHR規(guī)定，船舶應(yīng)被允許進入港口、離岸或登岸、卸載貨物或儲備用品；飛機應(yīng)被允許著陸后登機或下機、卸載貨物或儲備用品；陸地車輛到達后上車或下車、卸載貨物或儲備用品，這些權(quán)利被稱為“無疫通行”。在沒有發(fā)生PHEIC情況下除非國際條約另有約定，成員國不應(yīng)當因公共衛(wèi)生原因而阻止船舶或飛機在任何入境口岸停靠；成員國不應(yīng)當出于公共衛(wèi)生理由拒絕授予船舶或飛機“無疫通行”，特別是不應(yīng)當阻止其上下乘員、裝卸貨物或儲備用品，或添加燃料、水、食品和供應(yīng)品，但在允許“無疫通行”前可以要求進行檢查，若艙內(nèi)發(fā)現(xiàn)感染或污染源，則可要求進行必要的消毒、除污、滅蟲或滅鼠，或者采取其它必要措施防止感染或污染傳播。
根據(jù)IHR規(guī)定，船舶是指國際航行中的遠洋船舶或內(nèi)河航運船舶。IHR并未進一步具體區(qū)分船舶的類型，我們認為IHR規(guī)定的船舶包括貨船和客輪，如郵輪。
（三）無疫通行例外 – 應(yīng)對PHEIC措施及要求
IHR允許成員國根據(jù)國內(nèi)法以及國際法義務(wù)要求，為應(yīng)對PHEIC而采取額外衛(wèi)生措施，這些措施包括可以不給予船舶無疫通行的權(quán)利。成員國采取應(yīng)對措施應(yīng)符合以下要求：
1. 符合IHR的規(guī)定；
2. 對國際交通造成的限制以及對人員的創(chuàng)傷或干擾不應(yīng)大于可合理采取并能實現(xiàn)適當程度保護健康；
3. 成員國所做決定應(yīng)基于：
（1）科學(xué)原則；
（2）對于人類健康危險的現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)；或者此類證據(jù)不足時，現(xiàn)有信息包括來自WHO和其它相關(guān)政府間組織和國際機構(gòu)的信息；及
（3）WHO任何現(xiàn)有特定指導(dǎo)或建議。
4. 如果成員國采取的應(yīng)對措施對國際交通造成明顯干擾(Significant Interference)，該成員國應(yīng)當向WHO提供采取此類措施的公共衛(wèi)生依據(jù)和有關(guān)科學(xué)信息。明顯干擾是指拒絕國際旅行者、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品等入境或出境，或延誤入境或處境24小時以上。WHO對成員國提供的依據(jù)和信息進行評估后，可要求成員國重新考慮是否執(zhí)行這些措施；
5. 成員國采取的應(yīng)對措施對國際交通造成明顯干擾的，成員國應(yīng)當在實施48小時內(nèi)向WHO報告此類措施及其衛(wèi)生方面的理由，但在臨時或長期建議中涵蓋的措施除外;
6. 成員國應(yīng)考慮WHO的意見及IHR規(guī)定的采取應(yīng)對措施的標準，在3個月內(nèi)對其實施的措施進行復(fù)查。
此外，受到上述措施影響的成員國可要求實施該等措施的成員國與其協(xié)商，目的是為了明確該措施所基于的科學(xué)信息和公共衛(wèi)生依據(jù)并找到共同接受的解決方案。發(fā)生爭議的，可以按照IHR規(guī)定的爭議解決機制解決。
二、部分IHR成員國實施的新冠病毒疫情PHEIC應(yīng)對措施
我們擇取以下部分IHR成員國目前就此次新冠病毒疫情PHEIC實施的與船舶靠港有關(guān)的措施：
（一）新加坡
1. 自2020.02.01起，應(yīng)新加坡衛(wèi)生局要求，MPA將會對過去14天內(nèi)到訪過中國大陸的旅客和船員，以及在過去14天內(nèi)曾在中國大陸港口?？窟^的船舶，實施更加嚴格的預(yù)防措施，增加檢疫流程，但不影響船舶靠泊作業(yè)；
2. 所有在過去14天內(nèi)到訪過中國大陸的新訪客，將不被允許入境或過境新加坡，這也意味著船員將不被允許在新加坡?lián)Q班和上岸。
（二）美國
1. 14天內(nèi)到過中國大陸的船舶和船員，若船員沒有生病，則船舶可以停泊美國港口，但是，船員必須留在船上，不能上岸；
2. 若14天內(nèi)船舶在中國大陸的港口有船員上船，那么該船舶屬于危險船舶，需立刻通報美國海岸警衛(wèi)隊。
（三）澳大利亞
1. 從2月1日起，對從中國抵達該國的船舶，實施嚴格檢疫措施。2月1日前已經(jīng)駛往澳大利亞的船舶將不受影響，但在2月1日或2月1日后離開中國大陸前往澳大利亞的船舶，將被隔離14天（隔離期包括航行天數(shù)）。如果經(jīng)過14天隔離，未報告船員有任何疾病，那么船舶將正常工作。如果有報告船員生病，則船舶將重新被隔離14天。
2. 自2月1日或2月1日起，任何從中國大陸出發(fā)或過境的旅客將被拒絕入境澳大利亞。需要注意的是，機務(wù)人員和郵輪乘務(wù)人員不受此限制，但是持有澳洲海員簽證的商船船員仍將被拒絕入境。
（四）馬來西亞
1. 所有來自中國的船舶都將被隔離，直到馬來西亞衛(wèi)生部官員對船舶進行檢查為止。如果檢查發(fā)現(xiàn)所有乘客和船員都健康，并且船舶衛(wèi)生文件仍然有效，則允許船員和乘客下船和進行卸貨活動。
2. 來自中國的船只一旦進入馬來西亞港口，馬來西亞衛(wèi)生局將會在船只駛?cè)氪a頭后，要求船員在指定的檢疫區(qū)進行隔離。
（五）越南
在海防港口，將對來自中國等新型冠狀病毒高發(fā)國家的船舶，采取一系列管控措施，以避免病毒通過船舶等形式輸入越南，船舶必須在特定的地方拋錨檢測隔離14天后才能靠港。
（六）菲律賓
需要注意的是，菲律賓當局對郵輪和貨輪的靠港作出了不同的限制規(guī)定。
1. 郵輪
1) 所有載有來自中國大陸、澳門、香港旅客的郵輪，或在過去十四天內(nèi)在上述國家和地區(qū)過境的載有任何國籍旅客的郵輪，均不得停泊在菲律賓任何港口；
2) 所有過去14天內(nèi)未?？恐袊?、澳門、香港港口的郵輪，在經(jīng)過的港口檢查并提交海事健康申報后，可以?？糠坡少e港口；
2. 貨輪
1) 所有在過去14天內(nèi)掛靠過中國，包括香港和澳門的船舶，將在錨地接受檢疫，未通過檢疫，則嚴格禁止人員上下；只有通過檢疫，船舶其他的進口手續(xù)才能開始辦理；
2) 在過去14天內(nèi)從中國，香港，澳門出發(fā)的船舶，必須在第一入境港口或停靠的另一本地港口，由檢疫官員在指定的檢疫錨地登船對船舶進行檢疫；
3) 若存在確認病例感染的情況，船舶將在錨地進行為期14天的隔離檢疫，隔離期從疑似病例開始接受篩查的日期起算；14天隔離期滿后，港口檢疫官員將再次登輪對船舶進行檢查，如船上無異常，將簽發(fā)檢疫許可，船舶可以開始辦理其他進口手續(xù)。
（七）印度
需要注意的是，印度不同的港口所發(fā)布的限制措施并不相同。其中Mormugao的要求如下：
1. 郵輪
在一個月內(nèi)到達過中國的旅客，將不被允許上岸游覽；當旅客存在病毒典型癥狀時，也將不被允許上岸游覽。
2. 貨輪
1) 所有來自受新型冠狀病毒疫情影響的國家和地區(qū)的外籍船舶，其船長或代理應(yīng)在船舶到港前以郵件形式向Harbor Master和PHO報告疑似感染病毒船員的詳細信息
2) 在一個月內(nèi)到達過中國的船員及出現(xiàn)病毒感染癥狀的船員將不被允許上岸；
3) 來自中國的船上的中國籍船員將不被簽發(fā)登陸許可；
4) 來自中國的船上的非中國籍船員，在經(jīng)過仔細衛(wèi)檢后對于身體健康的船員可以簽發(fā)登陸許可。
從上面內(nèi)容看，不同國家在發(fā)生此次新冠病毒疫情PHEIC情況下，采取的港口限制措施的宗旨一致但具體要求略有不同。總體而言，針對從中國出發(fā)或曾?？窟^中國港口的船舶，各國均實施了嚴格的檢疫流程，港口方或直接禁止其靠泊，或要求其在港外拋錨度過隔離期后才可?？?，有的國家如澳大利亞明確規(guī)定航程時間計入隔離期。同時針對中國籍旅客、船員及曾停靠中國港口船舶上的外籍人士，各國也同樣采取了相應(yīng)措施，如禁止入境、過境或在經(jīng)過仔細衛(wèi)檢后才可入境。需要注意的是，有些國家/港口，對于貨輪和郵輪?？慷扇〉母劭谙拗拼胧┮灿兴煌?，郵輪檢疫要求相對更高。
三、《海事勞工公約》要求港口國應(yīng)確保船員能夠得到岸上的醫(yī)療救治
與船舶靠港相關(guān)的一個問題是IHR成員國是否可以拒絕生病船員上岸治療？船員疾病可能是感染新冠病毒，也可能是其它疾病。關(guān)于船員上岸接受治療問題，《海事勞工公約》(Maritime Labor Convention, MLC)對于船員在船上和岸上接受治療問題作出了規(guī)定，明確要求為保護海員健康并確保其迅速得到船上和岸上醫(yī)療，公約成員國應(yīng)確保在其領(lǐng)土內(nèi)船舶上需要緊急醫(yī)療的海員能夠使用成員國岸上醫(yī)療設(shè)施。按照MLC的規(guī)則體例說明，該要求屬于強制性的規(guī)定，成員國應(yīng)準守。MLC似乎沒有對成員國的該項義務(wù)做出例外規(guī)定。除了此項強制性規(guī)定外，MLC還就船員上岸治療的權(quán)利以及成員國之間合作保障船員健康做出了非強制性的規(guī)定。
在港口國根據(jù)IHR規(guī)定對涉疫情船舶實施了進港、靠泊、上下船員等限制措施的情況下，港口國是否仍應(yīng)準守MLC的上述要求允許急癥船員上岸治療？以近期發(fā)生的一宗曾停靠中國港口的船舶上中國籍船員在新加坡上岸治療案件為例，該案中船員所患急癥并非感染新冠病毒，經(jīng)過船東、船東互保協(xié)會、以及船員外派機構(gòu)等各方共同努力，在中國駐新加坡使領(lǐng)館的協(xié)調(diào)下，最終船員得以上岸治療。不過，如果船員所患急癥是感染新冠病毒，港口國是否還會同意船員上岸接受治療，從國際法角度看似乎不能得出明確的結(jié)論。
四、結(jié)論
IHR成員國為應(yīng)對PHEIC有權(quán)利采取措施，包括拒絕給予船舶免疫通行的權(quán)利，不過，成員國采取的措施應(yīng)符合IHR的規(guī)定，所做決定應(yīng)建立在科學(xué)原則、科學(xué)依據(jù)，及WHO的特定指導(dǎo)和建議基礎(chǔ)之上。MLC成員國有義務(wù)確保在其港口內(nèi)的成員國船舶上需要緊急醫(yī)療的海員能夠使用其岸上醫(yī)療設(shè)施，不過，如果船員因感染新冠病毒而急需救治，當船舶所在港口國按照IHR的規(guī)定采取了應(yīng)對PHEIC的限制措施情況下，該港口國是否仍應(yīng)履行MLC的義務(wù)確保船員上岸接受治療，從國際法角度看似乎不能得出明確的結(jié)論。
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