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專家探討：貪官外逃的追贓新政

來源：法制網(wǎng)     日期：2011-10-18         閱讀：3,335次

專家探討：貪官外逃的追贓新政

2011年年初,刑事訴訟法第二次修改的一場論證會上,當(dāng)參會的司法機關(guān)人士提出解決外逃貪官追贓問題時,包括樊崇義在內(nèi)的學(xué)者們并不意外:“問題比較嚴(yán)重,解決勢在必行?！?

事實上,早在1996年刑事訴訟法首次修改時,即有學(xué)者針對在逃貪官死亡后的財產(chǎn)處理問題提出相關(guān)立法建議,但未引起重視。 

“10多年前貪官外逃現(xiàn)象并不突出,問題確實比較少?！?nbsp;中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院名譽院長樊崇義對記者說。 

時隔15年,刑訴法迎來第二次大修。2011年8月24日,十一屆全國人大常委會第二十二次會議開始審議刑事訴訟法修正案草案。 

修正案草案中專門新增“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得的沒收程序?！?以下簡稱為“沒收程序”)。 

具體而言:“對于貪污賄賂犯罪、恐怖活動犯罪等重大犯罪案件,犯罪嫌疑人、被告人潛逃,在通緝一年后不能到案,或者犯罪嫌疑人、被告人死亡,依照刑法規(guī)定應(yīng)當(dāng)追繳其違法所得及其他涉案財產(chǎn)的,人民檢察院可以向人民法院提出沒收違法所得的申請?！?nbsp;

這并非追贓第一步,亦非最后一步。 

“沒收程序”出臺 

北京師范大學(xué)國際刑法研究所所長黃風(fēng),曾任司法部司法協(xié)助外事司正司級巡視員,接觸了大量外逃貪官案件。他發(fā)現(xiàn),對外逃貪官追贓工作的最大挑戰(zhàn)就是:一旦犯罪嫌疑人外逃成功,針對他的刑事訴訟就難以繼續(xù)進行。 

由此導(dǎo)致的結(jié)果是:對于外逃貪官在國內(nèi)的財產(chǎn),無法進行追繳;另一方面,無法提供我國司法機關(guān)的沒收裁決以請求財產(chǎn)流入國協(xié)助追繳贓款。 

根據(jù)中國現(xiàn)行法律制度,由于腐敗犯罪案中的違法財產(chǎn)系犯罪行為所得,對這些財產(chǎn)的追繳必須通過刑事訴訟程序。但中國的刑事訴訟制度沒有缺席審判的規(guī)定。 

因此,當(dāng)貪官逃匿或者死亡無法到案時,訴訟程序就無法啟動,貪官的違法財產(chǎn)也無法得到追繳。 

中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院名譽院長樊崇義解釋說,“沒收程序”屬刑事訴訟范疇的一個特別程序,與缺席審判既有相似點又有區(qū)別,“這實際上是把人的問題與財產(chǎn)的問題分開來處理,即在逃貪官不定罪的情況下,及時追繳處理其涉案財產(chǎn)?！?nbsp;

陳光中則對記者表示,我國有關(guān)建立“沒收程序”的設(shè)想,其實早在2000年《聯(lián)合國反腐敗公約》制訂期間就已開始醞釀。 

作為全國人大法工委指名要求參與的專家,中國政法大學(xué)終身教授陳光中與樊崇義等全程參與了此次刑訴法修正案草案論證。 

他認(rèn)為,“沒收程序”一方面有利于打擊腐敗犯罪,及時追繳、挽回?fù)p失。另一方面,它填補了中國刑事司法領(lǐng)域“財產(chǎn)沒收令”的法律空白,與《聯(lián)合國反腐敗公約》中“通過沒收事宜的國際合作追回資產(chǎn)的機制”接軌。 

“制定《聯(lián)合國反腐敗公約》時,美方代表給我們出了一個難題。”樊崇義說。這個難題是,沒有生效的法律文書,則不能提請《聯(lián)合國反腐敗公約》中沒收事宜的國際合作。 

如果中國能夠出具生效的法律文書,在提請締約國司法協(xié)助時,根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》,沒收財產(chǎn)返還中國。 

但按照“沒收事宜的國際合作”之規(guī)定,追繳國司法機關(guān)面臨必須出具本國生效法律文書的瓶頸障礙。由于不能缺席審判,中國司法機關(guān)無法出具類似文件。 

除去上述意義,黃風(fēng)對記者表示,“沒收程序”的建立,在實際操作中還有對“人”和“財產(chǎn)”問題雙管齊下。他認(rèn)為,“沒收程序”的實施,將有利于截斷外逃貪官的非法經(jīng)濟來源,降低外逃官員的歸國難度。 

參與此次刑事訴訟法修改的專家們亦稱,此項“沒收程序”參考了諸多國外先進立法。比如美國的民事沒收機制雖然屬民事訴訟制度,中國的“沒收程序”屬刑事訴訟范疇,但二者同樣對物不對人,并且針對的均是一類特殊財物,即犯罪收益。 

此前在中國銀行開平支行特大貪污挪用公款案中,中國亦得益于類似程序。 

2001年10月12日,中國銀行開平支行原行長余振東等主要犯罪嫌疑人外逃。當(dāng)時,他將一筆355萬美元的違法所得資金從香港轉(zhuǎn)移到其弟弟在舊金山開立的銀行賬戶中。 

中國執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)線索后,立即向美國提出刑事司法協(xié)助請求,要求對該資金實行扣押、沒收和返還。當(dāng)時余振東等人已經(jīng)外逃且下落不明,依據(jù)中國和美國的相關(guān)規(guī)定,刑事訴訟程序均難以正常進行。 

但是,根據(jù)美國民事沒收機制,這種因犯罪嫌疑人外逃而造成的法律困難并不影響其對這355萬美元采取扣押和民事沒收措施。 

2003年9月23日,美國司法部長向中國司法部長全額返還被沒收資金。該案成為中美司法合作的一個典型成功實例。 

不過在此案中,由于中國無法出具沒收令,因此提請司法協(xié)助時只能適用財產(chǎn)流入國的相關(guān)法律,因此采取的是美國的民事沒收機制。 

同時,盡管美國決定將沒收的資金悉數(shù)返還中國,但美國亦有權(quán)決定將沒收財產(chǎn)均收歸本國?！斑@里美國換成任何國家,都有權(quán)全額收歸?！秉S風(fēng)說,主動權(quán)在適用法律國。 

檢察官的難處 

外逃貪官在國內(nèi)財產(chǎn)的追繳亦面臨同樣的“沒收令”瓶頸。 

北京市海淀區(qū)檢察院反貪局副局長羅猛告訴記者:在設(shè)立“沒收程序”以前,對于貪官外逃案涉案財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)措施,“有的辦案人員會存心理障礙”。 

“扣押、凍結(jié)本是短期的臨時措施,其期限最長不超過6個月。由于貪官外逃,無法對其定罪,檢察機關(guān)扣押、凍結(jié)的財產(chǎn)必須每隔半年去續(xù)扣、續(xù)凍。這樣的案子長年積壓,續(xù)扣、續(xù)凍的工作量也會加大反復(fù)?！绷_猛說,工作量其實并不是問題,主要是這些扣押、凍結(jié)的財產(chǎn)無法得到處理。 

羅猛還表示,對于一些立案時性質(zhì)不明的財產(chǎn),比如別墅,檢察人員一般會結(jié)合案情做出預(yù)判:如果認(rèn)為可能是犯罪嫌疑人違法所得,但又無證據(jù)證明其非法性質(zhì)的情況下,便有可能做出只立案、不扣押的變相處理。 

對于性質(zhì)不明財產(chǎn)的扣押、凍結(jié),也有外逃貪官的親屬提出異議,認(rèn)為這是個人合法所得,不應(yīng)長期扣押、凍結(jié)?！斑@種異議紛爭有的持續(xù)數(shù)年,但檢察機關(guān)也無權(quán)移送或處理。”羅猛說。 

據(jù)記者了解,在司法實踐中,存在一定數(shù)量、凍結(jié)近10年無法處理的境內(nèi)涉案財產(chǎn)。 

樊崇義認(rèn)為,這些涉案財產(chǎn)已不是小數(shù)目,并且涉及財產(chǎn)范圍較廣?！坝械氖菄邑敭a(chǎn)、有的是國家或個人借貸等,對于一些涉及重大財產(chǎn)的問題,如果沒有法律形式在程序上給予解決,對于社會的安定也很不利?！?nbsp;

接受本刊記者采訪的數(shù)名學(xué)者、官員均認(rèn)為,“沒收程序”在短期內(nèi)主要將解決外逃貪官在國內(nèi)涉案財產(chǎn)的追繳處理問題。

    追贓的兩難

樊崇義告訴本刊記者,此次刑事訴訟法修改過程中,對于解決相關(guān)問題最初有兩種建議。 

第一種意見就是建立刑事缺席審判制度,第二種是通過民事訴訟制度解決涉案財產(chǎn)處理。而中國是否應(yīng)建立刑事“缺席審判”,也是近年來的一項焦點爭論。 

如在刑事司法領(lǐng)域建立“缺席審判”制度,則外逃貪官的財產(chǎn)處理可作為刑事附帶民事訴訟由法院裁定解決,并出具法律文書。 

“在我國訴訟、質(zhì)證、證據(jù)制度都還不完善,以及尚無一個完備的司法協(xié)助制度的情況下,我不贊同建立刑事缺席審判制度?！狈缌x認(rèn)為,在中國實行刑事缺席審判制度,條件還不成熟。 

他表示,刑事缺席審判制度涉及對犯罪嫌疑人的定罪,直接關(guān)系在逃被告人合法權(quán)利的保障問題。實行缺席審判需要相應(yīng)的配套措施,如搜集證據(jù)的措施、以及證據(jù)的合法性等,必要時還需提請司法協(xié)助。 

中國政法大學(xué)教授洪道德對記者表示:“缺席審判,被告人不出庭,對于有些犯罪事實的認(rèn)定會有失準(zhǔn)確,這也不利于犯罪嫌疑人基本訴訟權(quán)利的保障?！?nbsp;

北京師范大學(xué)國際刑法研究所所長黃風(fēng)則從發(fā)展趨勢角度認(rèn)為,目前國際上的趨勢是逐步廢除缺席審判制度。大部分國家已經(jīng)不實行缺席審判,只有少數(shù)國家有限制地保留缺席審判。 

陳光中曾主張過“缺席審判”。他在刑訴法修改的建議稿中提出:以《聯(lián)合國反腐敗公約》和聯(lián)合國其他規(guī)定為依據(jù),結(jié)合中國民事訴訟及國情,設(shè)立、建立刑事缺席審判制度。 

但陳光中后來也放棄了這個建議?！皬某绦虮Ｕ戏缸锵右扇藱?quán)利看,缺席審判確有明顯缺陷?，F(xiàn)在的沒收程序更穩(wěn)妥一些,不涉及對人的缺席審判定罪,只是處理財產(chǎn)問題。”他說。 

對于第二種建議,樊崇義認(rèn)為也有缺陷?！皩τ谕馓痈瘮》缸锵右扇说纳姘肛敭a(chǎn),如果按照單獨民事訴訟提起,誰來做原告?如果涉及國家、集體財產(chǎn),檢察機關(guān)可以代表做原告,但是個人合法財產(chǎn)受到侵害,比如非法集資,這個受害人則難以確定?！?nbsp;

黃風(fēng)告訴本刊記者,外逃貪官的涉案財產(chǎn)按照民事訴訟處理,也遭到了民法學(xué)者的反對。民法專家認(rèn)為,民事訴訟中都是平等主體的財產(chǎn)糾紛,公權(quán)力不應(yīng)該介入其中。 

“最后,大家集體討論了沒收程序,并達成共識。”樊崇義介紹說,作為刑事訴訟中的一個特別程序,“沒收程序”既獨立于缺席審判,又區(qū)別于民事訴訟。這種方式對于涉案財產(chǎn)的追繳處理具有很高的可操作性。 

    追贓到底 

在余振東案中,美國方面也有聲音說,用分享的方式部分向中國返還贓款。 

黃風(fēng)表示,分享機制是司法協(xié)助的一個國際慣例。比如對依據(jù)贓款流入國法律機制沒收的違法財產(chǎn),贓款流入國考慮到贓款流出國對沒收提供了線索和證據(jù)等幫助,將沒收的財產(chǎn)拿出分享。 

“《聯(lián)合國反腐敗公約》制定時,就有代表提出了沒收財產(chǎn)三七開或四六開。但我方明確表示拒絕?！狈缌x說。 

分享機制最終并未寫入《聯(lián)合國反腐敗公約》。黃風(fēng)稱,這主要因為該機制遭到了來自第三世界大多數(shù)國家的反對。 

種種挑戰(zhàn)之中,實現(xiàn)更多的國際追贓合作仍是中國打擊外逃貪官的主要舉措。 

2011年6月,中央紀(jì)委副書記、新聞發(fā)言人吳玉良在新聞發(fā)布會上表示,中國政府高度重視腐敗分子外逃的問題。他強調(diào),正大力開展境外的追逃和追贓工作。 

最高人民檢察院反貪污賄賂總局局長陳連福在今年7月舉行的國際反貪局聯(lián)合會第三屆研討會上也表示:“腐敗的跨國化趨勢越來越突出,追逃與追贓成為主要任務(wù)?！?nbsp;

此次刑訴法修正案草案還對“沒收程序”進行了規(guī)定:沒收違法所得的申請應(yīng)當(dāng)列明財產(chǎn)的種類、數(shù)量、所在地及查封、扣押、凍結(jié)的情況,并附有相關(guān)證據(jù)材料。人民法院在必要的時候,可以查封、扣押、凍結(jié)申請沒收的財產(chǎn)。 

黃風(fēng)表示,這樣,針對外逃貪官境外違法所得資產(chǎn)的沒收,要先期啟動一個司法協(xié)助,提請贓款流入國協(xié)助查詢外逃貪官的銀行賬戶、資金轉(zhuǎn)移等,以及進一步的查封、扣押、凍結(jié)。根據(jù)司法協(xié)助獲取的充分證據(jù),由中國法院審理下發(fā)沒收令后,再次提請司法協(xié)助給予追繳沒收。 

不過他認(rèn)為,中國國際司法協(xié)助目前面臨的主要問題,并不在于國際合作的“復(fù)雜繁瑣”,而在實務(wù)部門對相關(guān)的司法協(xié)助規(guī)則和機制缺乏了解和利用。 

“中國已經(jīng)與60多個國家締結(jié)了司法協(xié)助條約。但中國對于司法條約的利用率一直很低。相反,外國提請中國司法協(xié)助的利用率卻很高?！秉S風(fēng)介紹說, “所以很大程度上,締結(jié)合作后,是我們在為外國提供司法協(xié)助。” 

在黃風(fēng)看來,追繳在逃貪官境外資產(chǎn),長期來存在兩大困難。一方面來自法律制度,沒有一個獨立的沒收程序。另一方面,辦案單位對國內(nèi)相關(guān)法律、司法協(xié)助條約及外國法律,不了解、不熟悉、不得要領(lǐng),實務(wù)部門存在畏難情緒。 

“后一種追繳資產(chǎn)的實踐困難我認(rèn)為更大些。”黃風(fēng)表示,“沒收程序”的增設(shè)如獲審議通過,將解決在不定罪的情況下,追贓的合法性問題。 

“我們不能期冀刑事訴訟法能解決所有問題?！秉S風(fēng)認(rèn)為,下一步在司法實踐領(lǐng)域,應(yīng)加強對司法協(xié)助相關(guān)條約的普及和培訓(xùn)工作。 

洪道德從現(xiàn)實角度出發(fā),認(rèn)為涉及國際司法協(xié)助的工作十分復(fù)雜繁瑣,“很多司法協(xié)助工作,拼的也不僅是程序,而是國家實力”。