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自改革開放以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革始終是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，而國(guó)有企業(yè)混合所有制改革（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)企混改”），則是近幾年來(lái)國(guó)企改革的重點(diǎn)方向。國(guó)企混改是指在國(guó)有企業(yè)中引入其他國(guó)有資本或各類非國(guó)有資本，使得國(guó)有企業(yè)變成多方持股的企業(yè)來(lái)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，體量巨大且程序繁復(fù)，同時(shí)整個(gè)過程也充滿探索性和挑戰(zhàn)性。
為了加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國(guó)有資產(chǎn)管理體制，深化國(guó)有企業(yè)改革工作，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)多部規(guī)范性文件，旨在規(guī)范和指導(dǎo)不同類型的國(guó)有企業(yè)在混改推進(jìn)方式上有所選擇，有所側(cè)重。針對(duì)不同類別、不同層級(jí)的國(guó)有企業(yè)主體，應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合實(shí)際，制定相應(yīng)的戰(zhàn)略和目標(biāo)，規(guī)范有序地推進(jìn)改革的全面覆蓋。
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2.
主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)的混改要求
本文旨在結(jié)合《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》的主要內(nèi)容，通過
分類
、
分層
這兩種不同的國(guó)有企業(yè)劃分視角，探究不同類別、不同層級(jí)的國(guó)有企業(yè)主體在混改過程中的差異化方向及要求，借以幫助各類國(guó)有企業(yè)更加規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)地完成混改項(xiàng)目。
一、分類劃分視角下的國(guó)企混改方向及要求
根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，可以將國(guó)有企業(yè)大致分為
商業(yè)類國(guó)有企業(yè)
和
公益類國(guó)有企業(yè)
。在此基礎(chǔ)上，各地區(qū)可結(jié)合實(shí)際，劃分并動(dòng)態(tài)調(diào)整本地區(qū)國(guó)有企業(yè)功能類別。例如，上海在最新推出的《關(guān)于貫徹落實(shí)<上海市開展區(qū)域性國(guó)資國(guó)企綜合改革試驗(yàn)的實(shí)施方案>行動(dòng)計(jì)劃》中就將上海國(guó)資國(guó)企的分類布局調(diào)整為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類、金融服務(wù)類和功能保障類三大類。不同類別的國(guó)有企業(yè)混改方向不同，應(yīng)當(dāng)采用不同的途徑和形式來(lái)深化改革。
（一）商業(yè)類國(guó)有企業(yè)的混改方向及要求
商業(yè)類國(guó)有企業(yè)的特點(diǎn)是以增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、放大國(guó)有資本功能、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，按照市場(chǎng)化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，依法獨(dú)立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。其中商業(yè)類國(guó)有企業(yè)還可以細(xì)分為兩類，一類是處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的企業(yè)，也就是人們常說(shuō)的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，現(xiàn)在大部分國(guó)企應(yīng)屬這類；另一類是主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，或處于自然壟斷行業(yè)、經(jīng)營(yíng)專營(yíng)業(yè)務(wù)、承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的企業(yè)，比如輸電、管道燃?xì)?、自?lái)水、鐵路運(yùn)輸、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。
1.
主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)的混改要求
主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，積極引入其他國(guó)有資本或各類非國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，國(guó)有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股，也可以參股，并著力推進(jìn)整體上市。對(duì)這些國(guó)有企業(yè)，重點(diǎn)考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。
主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，要保持國(guó)有資本控股地位，支持非國(guó)有資本參股。對(duì)自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，促進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化；對(duì)需要實(shí)行國(guó)有全資的企業(yè)，也要積極引入其他國(guó)有資本實(shí)行股權(quán)多元化；對(duì)特殊業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)實(shí)行業(yè)務(wù)板塊有效分離，獨(dú)立運(yùn)作、獨(dú)立核算。對(duì)這些國(guó)有企業(yè)，在考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)的考核。同時(shí)，對(duì)于這類國(guó)有企業(yè)，根據(jù)其所處行業(yè)的不同，對(duì)應(yīng)的混改要求亦有所差異，具體細(xì)分如下：
（二）公益類國(guó)有企業(yè)的混改方向及要求
公益類國(guó)有企業(yè)，是以社會(huì)效益為導(dǎo)向，以保障民生、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)的企業(yè)。這類企業(yè)通過引入市場(chǎng)機(jī)制，能夠提高公共服務(wù)效率和能力，可以采取國(guó)有獨(dú)資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)。對(duì)公益類國(guó)有企業(yè)，重點(diǎn)考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力，根據(jù)企業(yè)不同特點(diǎn)有區(qū)別地考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況，考核中還應(yīng)當(dāng)要引入社會(huì)評(píng)價(jià)體系。
綜上所述，國(guó)有企業(yè)根據(jù)社會(huì)功能、戰(zhàn)略地位、發(fā)展目標(biāo)等進(jìn)行分類可以初步分為商業(yè)類國(guó)有企業(yè)和公益類國(guó)有企業(yè)，其中商業(yè)類國(guó)有企業(yè)又可以根據(jù)主業(yè)范圍的不同具體劃分為主業(yè)處于國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的國(guó)有企業(yè)與主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的領(lǐng)域，不同類別的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行混改時(shí)的國(guó)有資本配置結(jié)構(gòu)有著明顯的區(qū)別，因而其各自引入的投資主體類型、所采用的混改方式等都存在差異，具體的對(duì)比參照總結(jié)如下：
二、
分層劃分視角下的國(guó)企混改方向及要求
根據(jù)層級(jí)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行劃分，可以將國(guó)有企業(yè)大致分為
中央企業(yè)集團(tuán)公司
、
中央二級(jí)及以下子企業(yè)
和
地方國(guó)有企業(yè)
，其中地方國(guó)有企業(yè)也可以進(jìn)一步細(xì)分為地方國(guó)有一級(jí)企業(yè)和地方國(guó)有二級(jí)及以下子企業(yè)。它們各有特點(diǎn)，各有優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)混改的基礎(chǔ)條件也各不相同，因此要充分認(rèn)識(shí)和研究各層級(jí)國(guó)有企業(yè)的特點(diǎn)，因企施策、因地制宜，針對(duì)不同層級(jí)國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)狀特點(diǎn)和股權(quán)結(jié)構(gòu)，有針對(duì)性地推進(jìn)改革。
（一）中央企業(yè)集團(tuán)公司的混改方向及要求
中央企業(yè)集團(tuán)公司，主要是指由國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的中央一級(jí)企業(yè)以及中央其他部門監(jiān)管的一級(jí)企業(yè)。截至2019年7月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的中央企業(yè)數(shù)量由最初的198家調(diào)整到96家，中央企業(yè)的戰(zhàn)略性重組取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
但是，在目前看來(lái)，中央企業(yè)集團(tuán)公司改革進(jìn)程相對(duì)來(lái)說(shuō)比較緩慢。具體原因如下：首先，我國(guó)的很多國(guó)有企業(yè)集團(tuán)是通過國(guó)企改制組建的，組建的背景不同，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)構(gòu)成較為復(fù)雜；其次絕大部分集團(tuán)公司資產(chǎn)規(guī)模大，子公司行業(yè)分布廣，業(yè)務(wù)類型差別大，股權(quán)定價(jià)困難。由于中央企業(yè)集團(tuán)公司層面混合所有制改革的牽涉面廣，引入非國(guó)有資本參加改革的難度相對(duì)較大，因此需要慎重選擇滿足條件的企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行個(gè)別試點(diǎn)。
特定領(lǐng)域的集團(tuán)公司關(guān)系到國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，承擔(dān)著特定使命和功能，規(guī)模龐大，企業(yè)治理比較復(fù)雜，因此改革的難度相對(duì)較大。國(guó)家對(duì)這類企業(yè)需要保持國(guó)有獨(dú)資或絕對(duì)控股，應(yīng)先在重要子公司進(jìn)行試點(diǎn)后再逐步推進(jìn)。
其他領(lǐng)域的集團(tuán)公司要調(diào)整國(guó)有股權(quán)比例，通過并購(gòu)重組、整體上市、發(fā)行可轉(zhuǎn)債等方式引入各類投資者，形成多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)、規(guī)范化的治理機(jī)制和市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。
（二）中央二級(jí)及以下子企業(yè)的混改方向及要求
中央二級(jí)及以下子企業(yè)，主要是指由中央企業(yè)集團(tuán)公司履行出資人職責(zé)并全資、控股或參股的集團(tuán)公司成員企業(yè)。相比于中央企業(yè)集團(tuán)公司來(lái)說(shuō)，這類企業(yè)大多主營(yíng)業(yè)務(wù)明確，業(yè)務(wù)相對(duì)單一，企業(yè)收入、利稅的情況更加清晰準(zhǔn)確，經(jīng)營(yíng)機(jī)制更加靈活，管理層結(jié)構(gòu)更加規(guī)范，資產(chǎn)定價(jià)比較容易，更有利于開展混合所有制改革、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。
中央二級(jí)及以下子企業(yè)應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在優(yōu)化子企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)上，要建立完善的董事會(huì)，充分保障各類股東在資本收益、重大決策、選擇經(jīng)營(yíng)管理者等方面的權(quán)利。同時(shí)，這類國(guó)有企業(yè)要引入非國(guó)有資本，接受民營(yíng)資本參與改制，廣泛與民營(yíng)企業(yè)開展合作，進(jìn)行混改。在技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)服務(wù)方面進(jìn)行創(chuàng)新，并且積極推進(jìn)市場(chǎng)化改革、海內(nèi)外上市，提高公司的經(jīng)營(yíng)效率和盈利能力。
（三）地方國(guó)有企業(yè)的混改方向及要求
地方國(guó)有企業(yè)包括地方國(guó)資委監(jiān)管的地方一級(jí)國(guó)有企業(yè)和由地方一級(jí)國(guó)有企業(yè)履行出資人職責(zé)并全資、控股或參股的各級(jí)子企業(yè)。我國(guó)的地方國(guó)有企業(yè)大多是在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)，在特殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境及法律、政策環(huán)境中，由地方政府投資或中央劃歸地方管理而不斷形成和發(fā)展起來(lái)的。地方國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制比較靈話，更適合開展混改。
但目前來(lái)說(shuō)，大部分地方層面的國(guó)有企業(yè)缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管體制機(jī)制和完善的統(tǒng)籌規(guī)劃方案，因此必須加強(qiáng)制度建設(shè)，做好頂層設(shè)計(jì)工作，鼓
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勵(lì)和引導(dǎo)地方國(guó)有企業(yè)依法合規(guī)、規(guī)范有序地推進(jìn)混改。同時(shí)由于地方層面的國(guó)有企業(yè)分布范圍廣，情況差異大，因此需要根據(jù)企業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，緊密結(jié)合本地實(shí)際，結(jié)合企業(yè)所處行業(yè)、發(fā)展?jié)摿?、盈利能力、?jīng)營(yíng)機(jī)制、人員結(jié)構(gòu)等方面的情況，合理選擇企業(yè)試點(diǎn)，制定切實(shí)可行的試點(diǎn)方案和相關(guān)配套措施，有序推進(jìn)試點(diǎn)改革工作。在上述改革取得成效之后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，逐步擴(kuò)大混合所有制改革的覆蓋面。
三、結(jié)語(yǔ)
從上文的分析可以看出，通過將國(guó)有企業(yè)進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確地劃分，能夠準(zhǔn)確地界定不同類型的國(guó)有企業(yè)所具有的不同社會(huì)功能，科學(xué)地分類、分層避免了對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行“一刀切”、“一把抓”式的改革，令國(guó)企混改工作更加具有針對(duì)性。對(duì)不同類別、不同層級(jí)的國(guó)有企業(yè)提出不同的混改方向及要求，有利于明確不同國(guó)有企業(yè)的功能定位，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)混合所有制改革的各項(xiàng)舉措能夠更加科學(xué)、有效、精準(zhǔn)地實(shí)施和落地，從而優(yōu)化國(guó)有資本布局、改善國(guó)有資本配置、促進(jìn)國(guó)有資本健康發(fā)展。
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