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自1997年我國形成了一部統(tǒng)一的、比較完備的刑法典以來，我國已根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展變化和預防懲治犯罪的需要，以前述刑法典為基礎，先后通過了一個決定、十個刑法修正案和十三個有關刑法的法律解釋，及時對刑法作出修改補充和完善。
而2020年6月28日，國家就第十一個刑法修正案草案向社會公眾征求意見。一旦該刑法修正案完成意見征集并經(jīng)全國人民代表大會常務委員會審議通過，國家就將以該修正案對我國刑法的部分條文進行修正。而該修正案中提出非常重要的一項內(nèi)容，就是加大對安全生產(chǎn)犯罪的預防懲治，方法則是通過將安全生產(chǎn)類犯罪由實害犯轉化為了危險犯，即責任主體違反安全生產(chǎn)規(guī)定，即使不造成2015年司法解釋中規(guī)定人員傷亡及財產(chǎn)損失的嚴重后果，同樣可以構成刑事案件。
雖然該草案尚未通過，但因為各方對保障人民群眾財產(chǎn)安全，特別是有關涉及公共、民生領域的基本安全、重大安全的呼聲極大，且在筆者與應急管理部門人員開會時了解到，應急管理部門內(nèi)部對于此草案對懲治安全生產(chǎn)方向的調整也是非常重視，所以該修正案通過的概率可以說相當之高。借此機會，讓我們對安全生產(chǎn)類犯罪沿革及該草案先做一個簡單的了解，以提前做好應對工作。
因國家對于人民群眾生命財產(chǎn)安全非常重視，所以對生命財產(chǎn)安全影響極大的安全生產(chǎn)類犯罪，國家就一直給予非常高的關注度。立法機關，司法機關也一直通過刑法修正案、審判指導意見、司法解釋等方式加強對該領域的進行法治監(jiān)管：
自1997年《中華人民共和國刑法》頒布之時，就已經(jīng)有“重大責任事故罪”、“重大勞動安全事故罪”等安全生產(chǎn)類犯罪，當時的立法與現(xiàn)行刑法的犯罪構成來說，差距不大。但當時該類犯罪的犯罪主體，是“工廠、礦山、林場、建筑企業(yè)或者其他企業(yè)、事業(yè)單位的職工”這樣的特殊主體。當然，這樣的規(guī)定也是符合早期我國工業(yè)及經(jīng)濟發(fā)展模式相對單一的狀況的。
到20世紀初期，我國重大安全事故頻發(fā)，類型也呈現(xiàn)多樣化。最高人民法院在2004年6月4日發(fā)布的《關于加大對涉及重大公共安全事故等案件的審判力度全力維護社會穩(wěn)定的通知》就指出：一段時間以來，各地連續(xù)發(fā)生一些重大公共安全事故，特別是火災、公眾聚集場所人員死亡、危險化學品泄漏、爆炸等事故，給人民群眾生命財產(chǎn)安全造成了重大損失。特別是對于發(fā)生在工礦企業(yè)、建設工地、化學危險品倉庫、加油站等的安全責任事故案件，要堅決依法嚴懲危害國家和人民利益的犯罪行為，有效遏制此類犯罪案件的發(fā)生。
因與1997年時相比，我國的經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)多樣化，各類新型的生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)也層出不窮，因此為了進一步起到懲治安全生產(chǎn)類犯罪的目的，國家在2006年6月29日頒布的《刑法修正案》（六），就將安全生產(chǎn)類犯罪的特殊主體改為了一般主體，即只要企業(yè)相關責任主體違反了安全生產(chǎn)規(guī)定，或者安全生產(chǎn)設備、設施、條件等不符合標準，造成重大傷亡事故的，就可以構成刑事犯罪。這個規(guī)定解決了安全生產(chǎn)類犯罪主體的問題，在當時確實起到了遏制企業(yè)安全生產(chǎn)亂象的作用，但是留了一條“小尾巴”，就是未明確安全生產(chǎn)犯罪的“入刑門檻”，直白點說，違反安全生產(chǎn)規(guī)定，造成什么樣的后果才會入刑？法律沒有給出一個明確答案，只能由各個法院各自掌握裁判尺度。
2008年6月6日由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、監(jiān)察部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等五部門頒布的《關于嚴格依法及時辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件的通知》，則率先提出在應急管理部門接到安全生產(chǎn)事故報告階段，如發(fā)現(xiàn)可能涉及安全生產(chǎn)類犯罪的“苗頭”，就要做好轉化為刑事案件的相關準備，由五部門配合工作。
2011年12月30日，最高人民法院在《關于進一步加強危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見》進一步提出了對于懲治危害生產(chǎn)安全犯罪的三項原則：嚴格依法、從嚴懲處；區(qū)分責任、權衡量刑；主體平等、確保公正的審判工作。對于重大生產(chǎn)安全事故的發(fā)生起決定性、關鍵性作用的責任人，應當承擔主要責任。對于相關責任人的處理，則要根據(jù)事故原因、危害后果、主體職責、過錯大小等因素，綜合考慮全案，正確劃分責任。
2015年12月14日公布的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了兩個概念：即安全生產(chǎn)類的犯罪主體以及安全生產(chǎn)類犯罪的“入刑門檻”。從主體來說，該司法解釋明確公司的三個階層人員，即公司高層：實際控制人、投資人、主要負責人；公司中層：負有組織、指揮或者管理職責的管理人員；公司基層：直接從事生產(chǎn)、作業(yè)的人員，都可成為安全生產(chǎn)類犯罪的責任主體。而入刑門檻而言，則對于安全生產(chǎn)類犯罪的“造成嚴重后果”和“特別嚴重后果”進行了明確：一人死亡，三人重傷；直接經(jīng)濟損失一百萬元以上的；其他嚴重后果，這三種情況即可構成安全生產(chǎn)類犯罪。而死亡三人以上或者重傷十人以上，負事故主要責任的；造成直接經(jīng)濟損失五百萬元以上，負事故主要責任的；其他造成特別嚴重后果、情節(jié)特別惡劣或者后果特別嚴重的情形，這三種情況還可處以更高一檔的刑罰。該司法解釋的出臺，統(tǒng)一了安全生產(chǎn)類犯罪的責任主體及入刑門檻，取消了以前各地法院對于安全生產(chǎn)類犯罪裁判標準認定不一的情況。在當時對安全生產(chǎn)類犯罪起到了極為強力的震懾作用
雖然這二十多年來，國家一直在通過立法，發(fā)布刑法修正案、司法解釋、審判指導意見等的方式加強對安全生產(chǎn)類犯罪的管理，但安全生產(chǎn)事故仍然屢有發(fā)生，尤其是近年來“8·2昆山工廠爆炸事故”，“8·12天津濱海新區(qū)爆炸事故”，“江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故”等特別重大事故的發(fā)生，仍然時時對我國的安全生產(chǎn)形勢敲響警鐘。所以，為了順應我國的發(fā)展方向，時隔十五年后，國家希望再次通過刑法修正案的方式，彰顯國家維護人民生命財產(chǎn)安全，走協(xié)調發(fā)展、綠色發(fā)展的決心。
而本次刑法修正案草案，主要進行了兩個方向的調整，一項是將安全生產(chǎn)類犯罪調整為危險犯，即負有安全生產(chǎn)責任的主體違反有關安全管理的規(guī)定，具有其他嚴重后果發(fā)生的現(xiàn)實危險的，即可構成犯罪。另一項是則是對于強制違章冒險作業(yè)罪進行了修改。就筆者自身作為安管人員，以及為企業(yè)服務的經(jīng)驗來看，該刑法修正案的內(nèi)容直擊了安全生產(chǎn)管理的痛點和難點，以下分別述之：
一、 構成安全生產(chǎn)類犯罪的“危險犯”
危險犯指的并不是如“殺人犯”這樣犯罪種類的名稱，而是指只要違反安全生產(chǎn)規(guī)定的行為，造成了一定程度的危險，即使未造成人員傷亡的后果，也可以構成犯罪。僅提“危險犯”這個概念，大家可能不太熟悉，舉一個大家最近經(jīng)常能聽到的例子，即妨害傳染病防治罪。法律規(guī)定違反傳染病防治法的規(guī)定，拒絕執(zhí)行衛(wèi)生防疫機構依照傳染病防治法提出的預防、控制措施的，引起甲類傳染病傳播或者有傳播嚴重危險的，亦可構成犯罪。
比如新聞曾經(jīng)報道，宜賓市翠屏區(qū)田某某，一開始未向防疫工作人員坦誠其從武漢返宜的事實，未被采取隔離措施。后其曾多次出入菜市場、超市、餐飲店等人口較為密集的公共場所，且未佩戴口罩。2020年2月1日,田某某出現(xiàn)新型冠狀肺炎癥狀后,方才向防疫工作人員承認其從武漢市返宜的事實。2月 4日、5日，田某某被確診為新型冠狀肺炎患者并隔離治療。截止 2月1日,田某某導致出入的公共場所密切接觸者60人、居住的小區(qū)246人被隔離觀察。人民法院一審公開宣判被告人田某某犯妨害傳染病防治罪，判處有期徒刑。
在上述案例中，田某某違反疫情隔離要求的行為，雖并未讓他人患上新冠肺炎，但是讓大量人員被隔離，這種危險的程度就已構成了犯罪。本次刑法修正案草案也采用上述的立法模式，如企業(yè)人員實施了下述三種行為，具有其他嚴重后果的發(fā)生的現(xiàn)實危險的，就將被處理刑事處罰：
（一）關閉、破壞直接關系生產(chǎn)安全的監(jiān)控、報警、防護、救生設備、設施,或者篡改、隱瞞其相關數(shù)據(jù)、信息的；
（二）因存在重大事故隱患被依法責令停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止使用有關設備、設施、場所或者立即采取排除危險的整改措施,而拒不執(zhí)行的；
（三）涉及安全生產(chǎn)的事項未經(jīng)依法批準或者許可,擅自從事礦山開采、金屬冶煉、建筑施工,以及危險物品生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸?shù)雀叨任ｋU的生產(chǎn)作業(yè)活動,情節(jié)嚴重的。
該犯罪從主觀上來說，行為人雖然明知自己違反安全管理規(guī)定的行為存在潛在的危險，但輕信自己的處置措施，認為該危險不會轉化為現(xiàn)實危害，客觀上也為了上述行為。當主客觀相一致，造成了相當程度的現(xiàn)實危險時，就可能構成該種犯罪。
現(xiàn)實中，違反安全生產(chǎn)管理規(guī)定的行為極多，為什么國家特地將該三種情況違反安全生產(chǎn)管理規(guī)定的行為單列出來呢？根據(jù)我們的經(jīng)驗而言，這三種情況確實是我們的管理實踐中最容易發(fā)展成為安全生產(chǎn)事故的三種隱患，即“躲避監(jiān)控”、“拒不整改”以及“無證生產(chǎn)”。甚至可以說，絕大多數(shù)安全生產(chǎn)事故調查報告中，都會找到這三種行為。
對于第一種“躲避監(jiān)控”行為，惡意關閉報警裝置，躲避政府部門調查的情況不算太常見。比較常見的就是新建裝置正在調試，報警裝置尚未調試完畢，現(xiàn)場負責人就會選擇將其關閉，等到正式投產(chǎn)后，再將該報警裝置投入使用。因為調試過程中仍然可能開啟裝置，但現(xiàn)場員工缺乏了報警裝置的預警，就極容易發(fā)生事故。
對于第二種“拒不整改”行為，則更為常見。雖然企業(yè)被政府部門發(fā)現(xiàn)重大隱患，發(fā)文責令整改，但是為了搶工期，拒不整改，明知故犯，這樣發(fā)生事故的概率也是非常大的。而且我們需要看到的是，修正案列出的隱患是“停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止使用”的重大事故而非一般隱患，不立即整改該類隱患確實容易造成安全生產(chǎn)事故。
對于第三種“無證生產(chǎn)”行為，則是已經(jīng)不是單個行為的問題，而是完全躲避政府對于高風險企業(yè)的監(jiān)管?；旧线@樣的企業(yè)發(fā)生安全生產(chǎn)事故也只是早晚的事。
所以，本次刑法修正案特地將上述三種特別危險的行為單列出來，只要責任主體實施了上述行為，雖然未造成人員傷亡，但發(fā)生如國家搶險，人員轉移等重大危險的，就有可能構成犯罪。
當然，因為刑法修正案列出的上述行為與《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的違法行為大多一致，所以應該還會由行政部門及司法機關對違反程度做進一步細化。比如第二種“拒不整改”的行為，應急管理部門就有可能在停產(chǎn)停業(yè)通知上，載明如拒不整改，將可能觸犯刑法。而“無證生產(chǎn)”行為則有可能在發(fā)生危險后國家投入力量搶險救災，或者多次被應急管理部門責令整改后仍不申請的，才處以刑事責任。
二、 強令違章冒險作業(yè)罪的修改
本次修改的強令違章冒險作業(yè)罪，除規(guī)定了以前的一些強制他人違章冒險作業(yè)的行為，還將“明知存在重大隱患而拒不排除，仍冒險組織作業(yè)”的行為也列入該犯罪構成。
有人指出，該修改與2015年的司法解釋中“故意掩蓋事故隱患，組織他人違章作業(yè)”的情形類似，所以只是把司法解釋的內(nèi)容通過修正案的方式列入法律之中，但筆者認為，在現(xiàn)實情況中，還會有經(jīng)安全人員提醒后，明知有安全隱患，但不掩蓋，而是“視而不見”，繼續(xù)施工后發(fā)生事故的情形存在。
一般來說，會承擔強令違章冒險作業(yè)罪的人員，都是負有現(xiàn)場指揮職責的項目管理人員。在現(xiàn)代企業(yè)監(jiān)管中，因為項目管理人員有了一定的法律意識，執(zhí)行員工也有一定的常識，所以像2015年兩高的司法解釋中，真正地去強制、威逼他人違章作業(yè)，或者掩蓋事故隱患之后再去讓員工作業(yè)，這樣的情況發(fā)生的概率相對較小，也就使得這個罪名在一些發(fā)達地區(qū)比較少的能實際運用。
筆者在為企業(yè)服務的過程中，經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)這樣的情形，就是安全監(jiān)管人員到現(xiàn)場去，發(fā)現(xiàn)隱患之后向項目管理人員指出，項目管理人員雖然知道了有隱患發(fā)生的可能，但是出于兩方面的考慮，一方面會覺得自己也是有一定專業(yè)知識的，抱有僥幸心理，相信事故發(fā)生概率不大；另一方面呢，也為了要趕工期，就不消除隱患，繼續(xù)施工。對于安管人員指出的行為，要么就是置之不理，要么就是以“雖然事故發(fā)生的后果較為嚴重，但是發(fā)生概率較小，不進行改正。而現(xiàn)場員工呢，如果說真的發(fā)現(xiàn)了隱患，也是會指出的。如果真的被強令違章作業(yè)，甚至還會通過一些網(wǎng)絡曝光，告知應急管理部門的方式去維權，而不會去在明知有致命隱患的情況下依然堅持去工作。但是呢，對于一些因長時間“約定俗稱”隱患，就會因為“便利且長時間未出問題”，而習慣這種狀態(tài)。而安全監(jiān)管人員呢，則因為其在公司的定位，處于一個非常尷尬的角度。因其不生產(chǎn)任何的價值，所以地位不是很高。老板更愿意站在項目管理一邊，而不是站在安全管理人員一邊。所以雖然安管人員發(fā)現(xiàn)了隱患，也及時指出了，但是因為沒有辦法有效制止，屬于對整改情況監(jiān)督落實不力。這種情況一旦發(fā)生事故，三方都被追究刑責的話，可能承擔的都是一樣的“重大責任事故罪”。比如七寶生態(tài)商務區(qū)18-03地塊商辦項目“12·29”坍塌較大事故調查報告這個報告中，安全人員其實是多次指出并反映了這個項目的安全風險，但因為沒人理他，最終發(fā)生事故，安管人員也是被建議追究刑責的?？梢哉f是一種比較可惜但是常見的情況。
那么如果刑法修正案（十一）施行之后，會出現(xiàn)一個什么情況呢？就是安管人員獲得了一個“刑法”上的武器，如果安管人員再次指出隱患并且要求項目管理人員排除，而項目管理人員拒不排除，而繼續(xù)組織人員作業(yè)。這樣項目管理人員，就可能由原來刑罰相對比較輕的重大責任事故罪，就變成了比較重的強令違章冒險作業(yè)罪。
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