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摘要 ：本文就中美審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議的簽署背景、中國(guó)相關(guān)法律規(guī)制、協(xié)議的一些關(guān)注要點(diǎn)以及其積極意義進(jìn)行簡(jiǎn)要分享。
2022年8月26日，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（“中國(guó)證監(jiān)會(huì)”）和美國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)（“PCAOB”）以及美國(guó)證券交易委員會(huì)（“SEC”）三方分別發(fā)布公告，宣布中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)財(cái)政部與美國(guó)PCAOB在當(dāng)日簽署了審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議，并將于近期啟動(dòng)相關(guān)合作。該份協(xié)議是中美兩國(guó)之間有關(guān)于“中概股公司”跨境赴美上市后針對(duì)中概股公司委托的會(huì)計(jì)師事務(wù)所和審計(jì)底稿審查和監(jiān)管方式的約定。
盡管審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議的文本未被公開，但公開信息顯示兩國(guó)政府對(duì)于中概股在美上市遇到的監(jiān)管問題以及隨之而來(lái)的中概股公司退市風(fēng)險(xiǎn)達(dá)成了初步的解決方案，為兩國(guó)之間的監(jiān)管合作奠定了基礎(chǔ)，也為在美上市以及計(jì)劃未來(lái)在美上市的中國(guó)企業(yè)初步展現(xiàn)了一條符合兩國(guó)監(jiān)管要求的合規(guī)之路。在下文中，我們將簡(jiǎn)要分享協(xié)議簽署的背景、中國(guó)相關(guān)法律規(guī)制、公開信息中顯示的一些協(xié)議細(xì)節(jié)以及該協(xié)議的積極意義和展望。
一、 審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議的簽署背景
首先，審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議的美方簽署主體是PCAOB，全稱是Public Company Accounting Oversight Board，即美國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)。該委員會(huì)是美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)立的非盈利機(jī)構(gòu)，并承擔(dān)了部分證券行業(yè)的監(jiān)管職責(zé)。其監(jiān)管對(duì)象是會(huì)計(jì)師事務(wù)所，范圍包括所有為在美國(guó)上市的公司進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)的事務(wù)所，包含注冊(cè)在美國(guó)境內(nèi)的以及美國(guó)境外的公共會(huì)計(jì)師事務(wù)所。PCAOB的權(quán)力來(lái)源于2002年美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《薩班斯-奧克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act）。根據(jù)該法案，若發(fā)行人在美國(guó)發(fā)行公共證券，則負(fù)責(zé)審計(jì)發(fā)行人賬簿的注冊(cè)公共會(huì)計(jì)師事務(wù)所都必須接受PCAOB的檢查和調(diào)查，以確保該等事務(wù)所對(duì)于發(fā)行人的審計(jì)符合美國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的要求。PCAOB對(duì)于會(huì)計(jì)師事務(wù)所的檢查和調(diào)查的本意，是為了確保經(jīng)過會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)后的上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性，從而保障投資者的利益和美國(guó)證券市場(chǎng)的健康發(fā)展。
PCAOB監(jiān)管的方式主要包括檢查會(huì)計(jì)師事務(wù)所的內(nèi)部控制體系、會(huì)計(jì)師事務(wù)所的相關(guān)審計(jì)工作底稿等，以檢驗(yàn)事務(wù)所的工作質(zhì)量。審計(jì)工作底稿主要是指事務(wù)所開展審計(jì)過程中，對(duì)其制定的審計(jì)計(jì)劃、實(shí)施的審計(jì)程序、獲取的相關(guān)審計(jì)證據(jù)以及得出的審計(jì)結(jié)論等所作的“工作記錄”。審計(jì)工作底稿能在一定程度上反映出審計(jì)師是否依照審計(jì)準(zhǔn)則盡職盡責(zé)地驗(yàn)證企業(yè)收入支出等財(cái)務(wù)信息的準(zhǔn)確性。
以往當(dāng)PCAOB需要核查為中概股公司提供審計(jì)工作的會(huì)計(jì)師事務(wù)所的工作底稿時(shí)，受限于工作底稿出境限制等原因，PCAOB的核查有相當(dāng)?shù)木窒扌?，加之一些中概股公司借機(jī)對(duì)自身的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)惡意造假，導(dǎo)致美方對(duì)此的關(guān)注度不斷提高。中美雙方曾在2013年達(dá)成執(zhí)法合作諒解備忘錄，并進(jìn)一步在2016年形成試點(diǎn)檢查合作備忘錄。根據(jù)目前的公開信息，在美上市的中概股公司在200家左右，上市公司總市值在1萬(wàn)億-2萬(wàn)億美元之間。PCAOB認(rèn)為應(yīng)當(dāng)接受其檢查和調(diào)查的位于中國(guó)內(nèi)地和香港特別行政區(qū)的注冊(cè)公共會(huì)計(jì)師事務(wù)所在30家左右。
但由于美方認(rèn)為中美之間的分歧一直未能解決，近年來(lái)中概股公司在此問題上遇到美國(guó)監(jiān)管立法的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，甚至存在被退市的風(fēng)險(xiǎn)。2020年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《外國(guó)公司問責(zé)法》（Holding Foreign Companies Accountable Act of 2020, HFCAA），該法案是《薩班斯-奧克斯利法案》的補(bǔ)充和修訂。該法案進(jìn)一步規(guī)定，如果PCAOB無(wú)法查驗(yàn)境外會(huì)計(jì)師事務(wù)所以確保其對(duì)美國(guó)上市公司審計(jì)的合規(guī)性，則連續(xù)三年聘用這些會(huì)計(jì)師事務(wù)所的公司所發(fā)行的證券將被禁止在美國(guó)交易。根據(jù)PCAOB的聲明，從2021年起，如果連續(xù)三年，PCAOB判定中國(guó)主管機(jī)關(guān)的立場(chǎng)阻礙了PCAOB對(duì)于位于內(nèi)地和香港的會(huì)計(jì)師事務(wù)所的完全的檢查，則美國(guó)證監(jiān)會(huì)將決定對(duì)相關(guān)聘用這些會(huì)計(jì)師事務(wù)所的上市公司的股票禁止交易。對(duì)于2021年，PCAOB已判定中國(guó)主管機(jī)關(guān)的立場(chǎng)阻礙了相關(guān)檢查。對(duì)于2022年的判定，PCAOB需要在2022年底前完成。而PCAOB對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的檢查需要一定的時(shí)間，根據(jù)PCAOB以及SEC公告的內(nèi)容，PCAOB至晚要在2022年9月中旬開展相關(guān)檢查事項(xiàng)?？梢哉f(shuō)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)財(cái)政部與美國(guó)PCAOB達(dá)成的審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議延緩了中概股公司被美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制退市的風(fēng)險(xiǎn)。
二、 就中概股公司審計(jì)底稿等問題的相關(guān)法律規(guī)制
中國(guó)證監(jiān)會(huì)等部委在2009年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》第6條第1款規(guī)定：“在境外發(fā)行證券與上市過程中，提供相關(guān)證券服務(wù)的證券公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)在境內(nèi)形成的工作底稿等檔案應(yīng)當(dāng)存放在境內(nèi)。”中國(guó)財(cái)政部在2015年發(fā)布的《會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事中國(guó)內(nèi)地企業(yè)境外上市審計(jì)業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》第12條第2款規(guī)定：“中國(guó)內(nèi)地企業(yè)境外上市涉及法律訴訟等事項(xiàng)需由境外司法部門或監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)閱審計(jì)工作底稿的，或境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管職能需調(diào)閱審計(jì)工作底稿的，按照境內(nèi)外監(jiān)管機(jī)構(gòu)達(dá)成的監(jiān)管協(xié)議執(zhí)行。”今年4月，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》的征求意見稿，進(jìn)一步明確境外上市的境內(nèi)企業(yè)包括境外直接發(fā)行上市的境內(nèi)股份有限公司和境外間接發(fā)行上市主體的境內(nèi)運(yùn)營(yíng)實(shí)體。在工作底稿出境的問題上，征求意見稿進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和明確工作底稿應(yīng)境內(nèi)存放，未經(jīng)批準(zhǔn)不得通過任何方式傳遞至境外機(jī)構(gòu)或者個(gè)人，境外機(jī)構(gòu)的調(diào)查取證或檢查應(yīng)當(dāng)通過跨境監(jiān)管合作機(jī)制進(jìn)行。
除上述特別的規(guī)定外，文件出境和外國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的跨境監(jiān)管還受制于《保守國(guó)家秘密法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》《檔案法》等規(guī)定。其中，《數(shù)據(jù)安全法》第36條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)主管機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)法律和中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約、協(xié)定，或者按照平等互惠原則，處理外國(guó)司法或者執(zhí)法機(jī)構(gòu)關(guān)于提供數(shù)據(jù)的請(qǐng)求。非經(jīng)中華人民共和國(guó)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，境內(nèi)的組織、個(gè)人不得向外國(guó)司法或者執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供存儲(chǔ)于中華人民共和國(guó)境內(nèi)的數(shù)據(jù)?！薄秱€(gè)人信息保護(hù)法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)主管機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)法律和中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約、協(xié)定，或者按照平等互惠原則，處理外國(guó)司法或者執(zhí)法機(jī)構(gòu)關(guān)于提供存儲(chǔ)于境內(nèi)個(gè)人信息的請(qǐng)求。非經(jīng)中華人民共和國(guó)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，個(gè)人信息處理者不得向外國(guó)司法或者執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供存儲(chǔ)于中華人民共和國(guó)境內(nèi)的個(gè)人信息?！备鶕?jù)相關(guān)規(guī)定，如涉及國(guó)家秘密、對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有重要保存價(jià)值的檔案等特定文件和信息，還需符合其他的監(jiān)管要求。
中國(guó)證監(jiān)會(huì)就審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議在答記者問中指出“雙方將提前就檢查和調(diào)查活動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，美方須通過中方監(jiān)管部門獲取審計(jì)底稿等文件，在中方參與和協(xié)助下對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所相關(guān)人員開展訪談和問詢?！彪m然我們注意到美方聲明中的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但上述合作方式也是基于中國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)制框架內(nèi)的應(yīng)有做法。同時(shí)中國(guó)證監(jiān)會(huì)說(shuō)明擬出境提供給PCAOB審查的審計(jì)底稿中一般并不包括國(guó)家秘密、個(gè)人隱私或企業(yè)底層數(shù)據(jù)等敏感信息。
三、 審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議的一些要點(diǎn)和美方聲明中的關(guān)注點(diǎn)
綜合分析中國(guó)證監(jiān)會(huì)答記者問中的信息和美方聲明中的關(guān)注點(diǎn)，審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議中的一些要點(diǎn)如下：
l 檢查對(duì)象包括中方轄區(qū)內(nèi)相關(guān)的事務(wù)所，同時(shí)也涉及部分為中概股公司提供審計(jì)服務(wù)、且審計(jì)底稿存放在內(nèi)地的香港事務(wù)所。
l 檢查方式可能包括抽選部分會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行檢查，并在受檢事務(wù)所審計(jì)的上市公司中抽查有代表性或有潛在審計(jì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)項(xiàng)目加以驗(yàn)證，以評(píng)估事務(wù)所的審計(jì)工作質(zhì)量。
l 具體檢查操作包括，檢查會(huì)計(jì)師事務(wù)所內(nèi)部控制體系，抽查部分上市公司的審計(jì)工作底稿，對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所相關(guān)人員開展訪談和問詢等。
l 中美協(xié)作方式為雙方將提前就檢查和調(diào)查活動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，美方須查看的審計(jì)工作底稿等文件通過中方監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)助調(diào)取并提供，在中方參與和協(xié)助下對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所相關(guān)人員開展訪談和問詢。
l 就特殊信息的處理，合作協(xié)議對(duì)于審計(jì)監(jiān)管合作中可能涉及敏感信息的處理和使用作出了明確約定，針對(duì)個(gè)人信息等特定數(shù)據(jù)設(shè)置了專門的處理程序，為雙方在履行法定監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)保護(hù)相關(guān)信息安全提供了可行路徑。
SEC的聲明中稱PCAOB有權(quán)獨(dú)立選擇任何發(fā)行人的審計(jì)情況進(jìn)行檢查或調(diào)查；PCAOB的聲明中更為明確強(qiáng)調(diào)其有權(quán)自行選擇其檢查和調(diào)查的事務(wù)所、審計(jì)業(yè)務(wù)和潛在違規(guī)行為，無(wú)需與中國(guó)主管部門協(xié)商，也無(wú)需中國(guó)主管部門提供意見。
同時(shí)，PCAOB聲明中稱有相應(yīng)的程序使得PCAOB檢查員和調(diào)查人員得以查看包含所有信息的完整工作底稿，且PCAOB根據(jù)需要可保留相關(guān)信息。PCAOB可以直接訪問與PCAOB檢查或調(diào)查的審計(jì)相關(guān)的所有人員，并獲取他們的證詞。SEC的聲明中稱PCAOB可不受限制地向SEC傳輸相關(guān)信息。PCAOB檢查員可以查看完整的沒有遮蔽的審計(jì)底稿，類似在以往在某些其他司法管轄區(qū)，PCAOB能夠?yàn)樘囟ǖ男畔⒃O(shè)置僅查看的程序（例如可識(shí)別的個(gè)人信息）。
四、 中美審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議的積極意義和展望
首先，我們認(rèn)為，中美之間關(guān)于審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議的達(dá)成是雙方通過溝通和談判，化解相關(guān)分歧的歷史性的一步。該協(xié)議初步尋找到了同時(shí)符合兩國(guó)監(jiān)管要求的對(duì)于為中概股公司審計(jì)的相關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所開展監(jiān)管并查看工作底稿的路徑，為未來(lái)雙方在此領(lǐng)域開展對(duì)等監(jiān)管合作奠定了基礎(chǔ)。
其次，SEC和PCAOB在聲明中強(qiáng)調(diào)PCAOB對(duì)于檢查對(duì)象的選擇具有獨(dú)立性，對(duì)于材料和證言的獲取應(yīng)保證完整性，在協(xié)議具體執(zhí)行中中美雙方是否會(huì)就協(xié)議的理解有所分歧有待觀察。但公開信息顯示，總體上而言，該審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議的內(nèi)容是全面和細(xì)致的。我們認(rèn)為未來(lái)中國(guó)主管機(jī)關(guān)將會(huì)采取開放和積極的態(tài)度在中國(guó)法律框架下協(xié)助對(duì)相關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)開展的檢查和調(diào)查。此前我們?cè)鴧f(xié)助中國(guó)公司開展一些配合境外監(jiān)管或司法機(jī)關(guān)的調(diào)查和/或?qū)彶榈膫€(gè)案，中國(guó)主管機(jī)關(guān)均能以審慎和專業(yè)的態(tài)度對(duì)相關(guān)文件出境給予指導(dǎo)以及/或?qū)彶?。從我們的?jīng)驗(yàn)看，不存在中國(guó)主管機(jī)關(guān)有意阻礙合法合規(guī)信息流轉(zhuǎn)的情形。
根據(jù)SEC的聲明，PCAOB將派人在今年9月中旬前往香港開展相應(yīng)工作，并盡力在2022年底完成相關(guān)的檢查和調(diào)查。具體檢查和調(diào)查的進(jìn)展和開展方式和中美合作的進(jìn)一步磨合值得持續(xù)關(guān)注。此外，如在檢查工作中發(fā)現(xiàn)合規(guī)問題，PCAOB有權(quán)將相關(guān)文件轉(zhuǎn)給SEC等執(zhí)法部門，則后續(xù)將可能引發(fā)進(jìn)一步的監(jiān)管調(diào)查、證券集體訴訟等事宜。對(duì)此相關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和中概股公司應(yīng)做好相應(yīng)準(zhǔn)備。盡管中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃（China Initiative）已經(jīng)終止，但鑒于中美大戰(zhàn)略環(huán)境中的摩擦，中國(guó)公司仍應(yīng)有所警覺，審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議的達(dá)成客觀上為美方采取執(zhí)法行動(dòng)提供了獲取信息的渠道。
當(dāng)然無(wú)論如何，企業(yè)海外上市和海外經(jīng)營(yíng)符合當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)管規(guī)定和國(guó)際游戲規(guī)則是必然的選擇。只有合規(guī)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)才能在監(jiān)管趨嚴(yán)的環(huán)境中持續(xù)發(fā)展。中美雙方開展審計(jì)監(jiān)管合作，不僅對(duì)于保護(hù)投資者合法權(quán)益具有積極意義，更將進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，并提升在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。
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