摘要

        近期美國一家律所向佛羅里達聯(lián)邦地區(qū)法院提交了一份集體訴訟文書。大致內容為中國政府在處理coronavirus（病毒疫情）時存在negligence（忽視），所以將中國政府等一系列部門列為被告在美國進行起訴要求賠償（下文簡稱為“涉疫集體訴訟”）。問題來了，中國政府管不管理得好疫情關美國什么事？作為律師，從法律層面看，原告起訴的依據(jù)是美國的 Foreign Sovereign Immunities Act of 1976（1976年《外國主權豁免法》） 的1605(a)(2)和1605(a)(5)條。條款的主要內容為：在某些例外情況下，美國政府可對于他國政府的行為在美國進行司法管轄，也即主權豁免原則的例外。本文從這兩個法條的判例法解釋以及個人猜測的兩個角度闡述了個人觀點：可能美國律師的目的不是要勝訴而是要確定一個事實，即病毒爆發(fā)的過錯在于中國政府。

 

        緣起

         最近網(wǎng)上流傳一篇美國佛羅里達州的起訴狀，大致內容是由于中國政府在冠狀病毒爆發(fā)中的錯誤，幾個美國公民和公司起訴中國政府和相關機構要求賠償。筆者在國內幾乎沒聽到過我們國內有公民告美國政府的，美國股市幾次熔斷以后，我國股民股票虧的血本無歸，股民的老婆找律師要離婚，股民也沒有起訴美國政府要求損害賠償。涉疫集體訴訟發(fā)生以后，筆者查了資料，發(fā)現(xiàn)美國公民起訴中國政府的案子特別多。最近的一個案子是2019年的Prince v. Gov't of the People's Republic of China, 2019 U.S. Dist. 案件。因為美國法院對于中國政府沒有管轄權（即享有主權豁免）所以被DISMISS（駁回）了。后來又查了很多關于美國公民或者個人起訴中國政府的案件，雖然很多案件都以這個理由被DISMISS（駁回）了，但筆者還是驚訝于美國有法案可以把另一個國家在美國列為被告去接受審判。同時，筆者猜想弗羅里達的案子會不會對我們國家造成什么影響，畢竟這是一個富有政治色彩的案件。

 

        分析

        1.Foreign Sovereign Immunities Act of 1976 （外國主權豁免法案）介紹

       Foreign Sovereign Immunities Act of 1976外國主權豁免法案（以下簡稱“豁免法案”），規(guī)定了一個主權國家能不能在美國的聯(lián)邦或者州法院被起訴，以及如何送達文書和執(zhí)行判決等問題。

        雖然說美國還有Alien’s action for tort外國人侵權法，但是一旦涉及的主體是主權國家，豁免法案是該主體能不能在美國被起訴的管轄依據(jù)。如果不符合這法條規(guī)定的條件，美國法院將不接受對此類案件的管轄請求。

        最早在 The Schooner Exchange v. M'Faddon, 11 U.S. 116 (1812)案件中，美國最高法院是不支持PRIVATE PARTY起訴外國政府的。即使雙方之間存在商業(yè)行為，即一國政府跟其他國個人發(fā)生商業(yè)往來，該個人不能在其美國起訴一國政府。后來相關理論不斷發(fā)展，出現(xiàn)了 "restrictive" theory of immunity限制性豁免理論，最后逐漸形成了有條件的主權豁免管轄制度。

        在豁免法案中，列舉了數(shù)種情況下外國政府是可以在美國被起訴的，涉疫集體訴訟就是運用了該法案中的兩點：1.政府參與的商業(yè)行為2.一國政府在美國的侵權行為，這些情形在美國普通法判例中被總結為commerical activity 和 non-commercial activity (即因商業(yè)或非商業(yè)行為導致在美國的主體受到直接影響)，且在豁免法案頒布之前的類似行為可以被追訴。

 

        法條原文： Commerical Activity: “§1605 (a) (2) in which the action is based upon a commercial activity carried on in the United States by the foreign state; or upon an act performed in the United States in connection with a commercial activity of the foreign state elsewhere; or upon an act outside the territory of the United States in connection with a commercial activity of the foreign state elsewhere and that act causes a direct effect in the United States;”

Non-commercial Activity: “§1605 (a) (5) not otherwise encompassed in paragraph (2) above, in which money damages are sought against a foreign state for personal injury or death, or damage to or loss of property, occurring in the United States and caused by the tortious act or omission of that foreign state or of any official or employee of that foreign state while acting within the scope of his office or employment ; except this paragraph shall not apply to— "(A) any claim based upon the exercise or performance or the failure to exercise or perform a discretionary function regardless of whether the discretion be abused, or "(B) any claim arising out of malicious prosecution, abuse of process, libel, slander, misrepresentation, deceit, or interference with contract rights. ”

          2.與涉疫集體訴訟有關Foreign Sovereign Immunities Act of 1976（外國主權豁免法案）的兩個法條的介紹

        需要說明的是，本文僅針對這起集體訴訟中列舉的兩個請求權基礎進行闡述。

        在這份起訴書中，對方列舉的關于豁免管轄權的法條依據(jù)有兩項，分別是法案的§1605(a)(2)條關于commerical activity（商業(yè)活動）和 §1605(a)(5)條關于tortious acts or omissions（也就是non-commercial activity，大致意思是一國政府或機構的商業(yè)行為或者侵權行為導致美國內的主體遭受損失時，可作為例外要求該外國政府或機構賠償）。

        2.1 關于Commercial activity（商業(yè)活動）

       根據(jù)法案，他國主體的商業(yè)行為會導致他國主體在美國受到管轄。其構成要件如下：在美國領土或者領土以外發(fā)生但在美國產生了直接影響的商業(yè)行為才有可能使他國政府或機構在美國成為該類訴訟的被告。

          （1）什么是商業(yè)行為呢？

         商業(yè)行為的定義是§ 1603(d) 條“Either a regular course of commercial conduct or a particular commercial transaction or act. The commercial character of an activity shall be determined by reference to the nature of the course of conduct or particular transaction or act, rather than by reference to its purpose." （通常的商業(yè)行為或特定的商業(yè)交易或行為。一項活動的商業(yè)性質應根據(jù)其行為過程或特定交易與行為的性質來確定，而不應根據(jù)其目的來確定）從法條中很難看出含義，由于美國是判例法國家，對于該定義的具體解釋需要在判例中去尋找。

        根據(jù)美國法院的相關判例，South Carolina v. United States, 199 U.S. 437, 461-463, 50 L. Ed. 261, 26 S. Ct. 110 (1905)， New York v. United States, 326 U.S. 572, 579, 90 L. Ed. 326, 66 S. Ct. 310 (1946)未被推翻的觀點認為：當一個外國政府不是作為市場的操縱者而是作為平等的私人主體參與交易時，也即這個政府行使了商業(yè)行為，就算這個商業(yè)行為背后的動機是為了國家利益，但只要這個商業(yè)行為類似私人之間的交易行為，    就也納入這個起訴主體范疇。例如中國政府控制外匯交易屬于主權國家的經濟調控行為，不屬于民事主體交易行為，因此，不能就該行為提起訴訟。但如果中國政府在美國簽訂合同購買民用飛機，那么就這個行為就可能在落入本法案的管轄范圍。從這點來看，中國政府控制病毒的行為不太可能由私人做出，此行為不是私人交易行為。

        為了方便理解，以下是英文原文： “either a regular course of commercial conduct or a particular commercial transaction or act, and the commercial character of an activity is determined by reference to the nature of the course of conduct or particular transaction or act, rather than by reference to its purpose. 28 U.S.C.S. § 1603(d). The relevant question is not whether the foreign government is acting with a profit motive or instead with the aim of fulfilling uniquely sovereign objectives. Rather, the issue is whether the particular actions that the foreign state performs (whatever the motive behind them) are the type of actions by a which a private party engages in 'trade and traffic or commerce.”

 

        （2）商業(yè)行為造成的DIRECT EFFECT （直接影響）怎么判斷：

        構成要件之二是這個商業(yè)行為要構成直接影響（direct effect）。

        關于“直接影響“，目前沒有明確的定義，從判例中可以看出對于“直接影響”，美國法官采取保守解釋的方法，不擴大解釋以避免美國成為世界糾紛的避難所?！皐ary of applying this requirement too loosely such that our courts become a haven for airing the world's disputes”

        具體案例中原文如下：  “An effect is direct if it follows as an immediate consequence of the defendant's activity. The effect need not be foreseeable or substantial but jurisdiction may not be predicated on purely trivial effects in the United States. Congress did not intend to provide jurisdiction whenever the ripples caused by an overseas transaction manage eventually to reach the shores of the United States. Unlike some of its sister circuits, the United States Court of Appeals for the Sixth Circuit has expressly rejected the requirement that a legally significant act take place in the United States in order to establish a direct effect. When considering whether an action caused a direct effect in the United States the court is cognizant of the presumption under the Foreign Sovereign Immunities Act, 28 U.S.C.S. § 1602 et seq., that foreign sovereigns are immune, and wary of applying this requirement too loosely such that our courts become a haven for airing the world's disputes.”

        需要說明的是，美國是一個判例法國家，判例在沒有被推翻之前有參考作用。筆者通過搜集，找到了一個關于直接影響的判例，大致內容是：如果合同糾紛中接受貨幣的最終行為會在美國發(fā)生，那么這個商業(yè)行為對美國就產生直接影響。

具體原文解釋如下：

“The Supreme Court held that Argentina's refusal to pay caused a direct effect in the United States. Id. at 618-19. "Because New York was thus the place of performance for Argentina's ultimate contractual obligations, the rescheduling of those obligations necessarily had a 'direct effect' in the  [**11] United States: Money that was supposed to have been delivered to a New York bank for deposit was not forthcoming." Id. at 619.”

        （注：我國有法律規(guī)定，如果外國企業(yè)未經審批機關批準和登記主管機關核準登記注冊直接在國內進行商業(yè)活動是不受法律保護的，曾經有案列判決由此訂立的合同無效。我國立法者可能研究過美國主權豁免法案，禁止外國人在國內違法生產經營，從而避免可能發(fā)生的國際案件。相關法律見《外國(地區(qū))企業(yè)在中國境內從事生產經營活動登記管理辦法》，具體條款：“根據(jù)國家有關法律、法規(guī)的規(guī)定，經國務院及國務院授權的主管機關批準，在中國境內從事生產經營活動的外國企業(yè)，應向省級工商行政管理部門申請登記注冊。外國企業(yè)經登記主管機關核準登記注冊，領取營業(yè)執(zhí)照后，方可開展生產經營活動。未經審批機關批準和登記主管機關核準登記注冊，外國企業(yè)不得在中國境內從事生產經營活動。”相關判例參見：加拿大彼岸國際咨詢有限公司（CANADIAN BE-ONCONSULTANTS INC）、戴躍武與孫繼霞服務合同糾紛二審民事判決（2017）京03民終13020號。法院認為，我國《外國（地區(qū)）企業(yè)在中國境內從事生產經營活動登記管理辦法》第二條規(guī)定，未經審批機關批準和登記主管機關核準登記注冊，外國企業(yè)不得在中國境內從事生產經營活動。本案中，彼岸公司未經我國審批機關批準和登記主管機關核準登記注冊，不具備在中國從事經營活動的合法的主體資格，彼岸公司與孫繼霞簽訂的《協(xié)議書》應屬無效。）

        2.2關于Non Commercial activity（非商業(yè)活動）

        說起這個法條，就要談到另一個相關的法案以及911事件，911事件導致了大量人員傷亡，為了救濟這些人的權利，美國政府在2016年頒布了Justice Against Sponsors of Terrorism Act（反恐怖支持法案）。該法案縮小了豁免法案中關于人身侵權方面的例外情形，即如果一個國家支持恐怖主義行為且導致了與美國有關的人員傷害，美國國內的主體可以在美國直接起訴這些支持恐怖主義的國家。從請求權基礎的角度看，如果中國政府資助恐怖行為導致美國公民受傷或者死亡是構成主權豁免的例外。即，中國政府應該承擔責任。但涉疫集體訴訟的原告沒有引用反恐怖支持法案中的條款，而是引用了Foreign Sovereign Immunities Act of 1976§1605 (a) (5) （文章開題有列舉法條內容）。

         這個法條主要有以下幾個要點：

        （1）法條設立的目的

        “Congress' primary purpose in enacting § 1605(a)(5) is to eliminate a foreign state's immunity for traffic accidents and other torts committed in the United States, for which liability is imposed under domestic tort law.”

        法條管轄的是主權國家或其代表機構在美國境內發(fā)生的類似交通事故案件的起訴問題。如果類似這樣的事發(fā)生在美國境內，主權國家或其代表機構并不能獲得主權豁免，可在美國被起訴。

        （2）例外的例外一：他國國家政策行為不受美國管轄

        Room for policy judgment and decision即如果是一國主權自由裁量范圍內的行為導致美國公民受損害（例如一國實行的國內政策導致在美國發(fā)生了侵權損害事實）一國可以獲得豁免，即不能成為被告。

        （3）例外的例外二：侵權行為與侵權結果都需要發(fā)生在美國

        根據(jù) Persinger v. Islamic Republic of Iran, 234 U.S. App. D.C. 349, 729 F.2d 835, 842 (D.C. Cir. 1984)法案中的侵權行為及最后損害結果都必須發(fā)生在美國才能進入例外。如果相關侵權行為發(fā)生在美國之外，且損害結果也發(fā)生在美國之外，那么施加該侵權行為的國家不能成為美國法院管轄下的被告。所有的侵權或者損害都要同時發(fā)生在美國。例如在日本受到政府侵害后回美國，不能在美國將日本列為被告起訴；在非洲的美國領館發(fā)生爆炸，導致美國公民收到傷害，也不落入法案管轄，用原話講就是“requires at least one entire tort occurring within the United States”

        法官原文意見如下： “the rule that has emerged from the court decisions is that not only must the injury or damage occur here, the tortious act or omission must also occur here“

        以上分析的具體法條原文如下： §1605(a)(5)(B) specifically provides that the non-commercial tort exception does not apply to claims arising out of misrepresentation. Plaintiffs' complaint is for the unlawful seizure, detention, and possible death of Wallenberg, none of which occurred in the United States. One of two analyses therefore apply. First, the "misrepresentations" are a separate tort which cannot benefit from 1605(a)(5)'s exception  [*8]  to immunity. In the alternative, even if the distinction between separate torts is ignored and both the detention and misrepresentations are considered one tortious whole, Reclamantes nonetheless dictates that the entirety of the tort occur in the United States. Plaintiffs cannot meet this requirement. In either case, section 1605(a)(5) does not provide plaintiffs with an exception to sovereign immunity justifying the Court's exercise of jurisdiction.

 

        3.他國國有企業(yè)也屬于被告主體

        根據(jù)法案規(guī)定，國有企業(yè)的行為也屬于法案范疇（有學者論證過我們國有企業(yè)私有化的一個背景也是基于為避免我們國家經常被起訴，在此不做展開）。列舉相關參考案例：

        Jungquist v. Sheikh Sultan Bin Khalifa Al Nahyan, 115 F.3d 1020，在這個案例中原告起訴了阿布達比酋長國，案由是侵權和合同糾紛，因為他在阿布達比酋長國發(fā)生了沉船事故，而船公司屬于阿布達比酋長國國有船公司，這個公司的行為可以代表國家的行為，因此他把阿布達比酋長國列為被告。由于船公司沒有Offical capacity(官方權力)，法院認為該船公司的行為不屬于國家行為。但如果這個船公司行使的行為具有Offical capacity(官方權力)是可訴的。

        原文如下： “A "foreign state" includes "political subdivisions" and "agencies or instrumentalities" thereof. Individuals acting in their official capacities are considered agencies or instrumentalities of a foreign state; these same individuals, however, are not entitled to immunity under the FSIA for acts that are not committed in an official capacity.”

        4.這個案子會不會認定冠狀病毒是否我們國家過錯

        4.1定管轄”與“過錯是不是在我國”的關系與“過錯

        根據(jù)Leutwyler v. Office of Her Majesty Queen Rania Al Abdullah案件：在起訴前，除非雙方對于事實沒有異議，法庭必須充分調查與管轄有關的庭前事實以確認其有權管轄該案。涉疫集體訴訟的依據(jù)是主權豁免條款，但是哪些是與管轄有關事實呢？“中國政府在處理冠狀病毒的過程中是否存在侵權或者直接影響的商業(yè)行為”是不是屬于與管轄有關且需要查明的事實呢？對于此美國法官的自由裁量權其實很大。

        判例原文： “Leutwyler v. Office of Her Majesty Queen Rania Al Abdullah： Generally, in entertaining a motion to dismiss, the district court must accept the allegations of the complaint as true, and construe all inferences in the plaintiff's favor. Where the motion to dismiss is based on a claim of foreign sovereign immunity, which provides protection from suit and not merely a defense to liability, however, the court must engage in sufficient pretrial factual and legal determinations to satisfy itself of its authority to hear the case before trial.”

 

        4.2筆者猜測涉疫集體訴訟可能的幾種與管轄有關事實與結果

        根據(jù)法案的1605 (a) (2)與1605 (a) (5)條以及判例，與管轄有關需要查明的事實有以下幾種可能：

        如果“中國政府在處理冠狀病毒的過程中是否存在侵權或者直接影響的商業(yè)行為”這一事實與確定管轄權有關，那么屬于法院首先需要查明的事實。

        當然法官可以說“中國政府在處理冠狀病毒過程中是否存在侵權或者直接影響的商業(yè)行為”與確定管轄權沒有關系而不去審理。

        但是筆者沒有找到類似判例說這類型的事實與管轄的確定沒有關系。畢竟在判例法國家，在沒有依據(jù)的前提下還是要看判例。

        所以這個案子就微妙?？赡艽嬖趲追N情況（當然不限于以下兩種）：

        要么法院判定“中國政府在處理冠狀病毒過程中是否存在侵權或者直接影響的商業(yè)行為”不屬于以確定法院有管轄權的事實，因此不予判定是否屬實，同時又以不符合主權豁免法案的規(guī)定駁回訴訟。

        要么法院判定“中國政府在處理冠狀病毒過程中是否存在侵權或者直接影響的商業(yè)行為”屬于以確定法院有管轄權的事實予以判定該說法是否正確，最后又以不符合主權豁免法案的規(guī)定駁回訴訟等各種可能。

        但是不管怎么樣，筆者從陰謀論的角度看，即使最終美國人輸了該案件，法院可能又在事實部分說這次疫情的爆發(fā)是中國政府的責任。