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2016年6月25日至26日，上海律協(xié)律師學院、特邀會員工作委員會、公司與商事業(yè)務研究委員會和社會公共服務業(yè)務研究委員會在上海交通大學醫(yī)學院聯(lián)合主辦“新常態(tài)下法律風險管理”論壇。本次論壇為期兩天，由四個分論壇組成。其中，社會公共服務業(yè)務研究委員會承辦第二分論壇，主題為“公共服務法律風險管理”，共進行了4個多小時的交流。分論壇邀請到上海市政府法制辦綜合業(yè)務處李平處長、上海市質(zhì)監(jiān)局政策法規(guī)處朱梓明副處長、上海律協(xié)行政法業(yè)務研究委員會副主任金纓律師、華東政法大學政府法治研究院張志遠院長作為嘉賓。社會公共服務業(yè)務研究委員會副主任張磊律師主持，共有一百多名律師參加。
本次的分論壇共由兩大版塊組成。第一版塊為邀請嘉賓的主題發(fā)言，分別由李平處長，朱梓明副處長和金纓律師進行演講；第二版塊為與談環(huán)節(jié)，由演講嘉賓與張志遠院長、社會公共服務業(yè)務研究委員會主任馬永健律師就“公共服務法律風險管理”論題進行深入交流探討。
一、新常態(tài)下公共服務法律風險管理分論壇召開背景
自2014年5月習總書記首次提出“經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)”以來，社會大眾從不同角度對它進行了解讀。要推動經(jīng)濟運行新常態(tài)，需要政府和各行業(yè)的配合。在黨的十八屆三中全會中明確提出“普遍建立法律顧問制度”的大環(huán)境下，法律作為新常態(tài)改革的一大助力，發(fā)揮著重要的作用。
民革上海市委根據(jù)其現(xiàn)狀與黨的指導要求提出了“健全法律顧問制度，推進上海法制政府建設”的提案，并建議完善上海市法律顧問制度，強化政府法律顧問在法律風險預防機制中的作用。至新常態(tài)下公共服務法律風險管理分論壇召開之時，上海市政府法律顧問制度逐漸健全，向發(fā)展為更完善的法律顧問制度邁進。但在健全制度的過程中，政府同律師面對面的對話并不多，律師對政府聘請法律顧問的具體要求了解并不全面。在此背景下，政府借此機會，針對律師參與政府工作的具體要求與需要完成的具體工作內(nèi)容進行答疑解惑，希望可以激發(fā)廣大律師的積極性，為法治中國貢獻自己的一份力量。
二、新常態(tài)下公共服務法律風險管理分論壇主講嘉賓觀點綜述
上海市政府法制辦綜合業(yè)務處李平處長就上海政府法律顧問制度的落實、現(xiàn)狀與思考同現(xiàn)場律師進行了分享，其重點在于上海市政府法律顧問的發(fā)展歷程和市政府對外聘律師的工作要求。
（一）上海市區(qū)縣政府法律顧問制度的歷史沿革
上海市區(qū)縣政府法律顧問制度可以追溯到上世紀80年代中期律師制度的恢復重建。
從1989年《司法部關于律師擔任政府法律顧問的若干規(guī)定》至2010年上海市委辦公廳、市政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關于充分發(fā)揮律師在法治政府法治社會建設中重要作用的若干意見》，各級政府及其部門聘請律師擔任政府法律顧問制度逐漸被重視并普及，政府法律顧問工作逐步走上正軌。政府對顧問律師提出了明確的工作要求，使政府法律顧問工作進一步制度化、規(guī)范化。
截至2014年5月底，上海十七個區(qū)縣政府均已建立政府法律顧問制度，并制訂了相關的規(guī)范性文件，明確政府法律顧問團的組織機構(gòu)、人員構(gòu)成和政府法律顧問的職責和工作規(guī)則。雖然制度逐漸完善，但實踐中仍存在諸多問題。在具體工作中，律師參與政府工作的多少主要取決于聘請顧問律師的領導的意見，基本處于領導獨大，獨自決策的尷尬境遇。
從歷史沿革中可以總結(jié)出，為實現(xiàn)新常態(tài)，必須解決過去政策與實踐不對等的情況。如今，政府在逐漸完善法律顧問制度，建立明確的運營模式，完善考核制度，嚴把遴選關，不再使政府法律顧問部門處于一個可有可無的地位。
（二）政府對律師擔任法律顧問的要求
1、從職責范圍方面出發(fā)，政府要求其法律顧問：
（1）依法對政府建設、制度建設等重大行政行為提供法律意見；
（2）參與重大行政決策研究、法律規(guī)章等規(guī)范性文件的起草、審核和論證；
（3）參與政府合同的起草、合作項目的洽談；
（4）參與非訴法律事務、信訪矛盾化解，為重大突發(fā)事件等提供法律服務；
（5）參與處理行政復議、訴訟、仲裁等法律事務；
（6）所在黨政機關規(guī)定的其他職責。
2、從聘任條件方面出發(fā)，政府要求其法律顧問：
（1）具有中華人民共和國國籍，擁護中華人民共和國憲法；
（2）具有5年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷（上海市政府聘任要求熟悉上海市情況，在上海市連續(xù)執(zhí)業(yè)10年以上），在本專業(yè)領域具有一定的社會影響力；
（3）具有良好的職業(yè)操守和社會責任感，未曾受過刑事處罰、紀律處分、司法行政部門的行政處罰和律師協(xié)會的行業(yè)處分；
（4）未在兩個以上（含兩個）單位擔任兼職政府法律顧問；
（5）政治素養(yǎng)高，擁護黨的理論和路線方針政策，一般應當是中國共產(chǎn)黨黨員。
（三）政府法律顧問律師應具備的素質(zhì)
律師在選擇為政府工作之前要認識到與普通企業(yè)的不同，具有一定的特殊性，要求律師具備較高的政治素養(yǎng)、較強的業(yè)務能力、較好的合作精神和奉獻精神。
政府法律顧問首先要自覺維護黨和政府的形象，具有社會責任感，并具有良好的職業(yè)道德。擔任政府顧問律師工作時，代表的是政府甚至是國家，所以在政治方面對政府顧問律師的要求更為嚴格。
政府法律顧問律師除要求政治素養(yǎng)較高以外，在業(yè)務能力方面也需要較強的能力，在專業(yè)領域有一定的社會影響力，尤其對行政管理和行政法規(guī)要有一定的研究。這樣才能有能力處理、調(diào)解矛盾，協(xié)助政府解決問題。
同時，政府工作的特殊性也要求顧問律師有奉獻精神和高尚的職業(yè)情操，并非所有辦好的案子都可以當作案例對外宣傳，有時要甘做幕后。正是這種特殊性才使市政府在聘用政府顧問律師時提出了更嚴苛的要求。這也反映了政府在招聘法律顧問時滿滿的期待。
三、公共事件危機應對應建立律師介入機制
上海市質(zhì)監(jiān)局政策法規(guī)處朱梓明副處長分享了他對公共事件危機應對應建立律師介入機制的看法，并運用大量的現(xiàn)實案例，用最直觀的方式突出律師介入公共事件危機應對的重要性和必要性。
（一）政府要加強公共事件危機應對工作
政府作為一個綜合性非常強的特殊機構(gòu)，在面對公共事件危機時有些方面并不能面面俱到。政府面對的是全社會可能發(fā)生的問題，并對這些問題要進行信息捕捉、甄別、分類、分析等繁復的工作，這就造成了即便政府招聘再多的公職人員也不能對社會發(fā)生的全部危機事件做出及時的處理。危機事件的頻發(fā)、人民大眾對事件處理的高要求以及在處理事件時出現(xiàn)的各種不確定因素都使政府在處理危機事件時的壓力越來越大。
（二）政府對危機事件的處理急需聘請外部顧問律師進行指導
面對政府在處理危機事件時的不足，依法辦事成了評判處理公共危機事件矛盾好壞的關鍵。這就需要專業(yè)的法律知識協(xié)助。而政府在其職員招聘與崗位分派上更多注重的是綜合性，一人擔任多職。這便造成了在某些事件上，政府公職人員的處理不夠?qū)I(yè)，使得政府在面對公共危機事件時有可能因為公職人員法律知識的欠缺，造成難以挽回的損失，使公眾喪失對政府的信任。此時，聘請外部律師擔任政府法律顧問就顯得十分重要。
律師介入公共危機事件的處理于律師、于政府都大有裨益。對政府顧問律師而言，參與政府工作相當于一個新市場的開發(fā)，對自身工作能力的提高也是非常寶貴的實踐機會。對聘請外部律師的政府而言，在處理公共危機事件時可以更專業(yè)，做到依法處理、公平公正。
著眼未來可能發(fā)生的危機事件，政府要及早做好準備，聘請外部律師作為政府顧問律師，更好的與法規(guī)部門對接，讓政府各部門協(xié)調(diào)運作，有效解決社會公共問題。
（三）當前律師介入危機處置面臨的挑戰(zhàn)
要改革就要做好面對沖突與挑戰(zhàn)的準備。政府顧問律師只是受聘于政府，幫助政府處理危機事件，相對于政府公職人員，他們有更多的自由。這意味著在與政府溝通方面有可能會產(chǎn)生更多的矛盾，這需要政府與律師對自己的角色進行準確定位，相互磨合，接受付出與所得的差距，面對創(chuàng)新與負責的挑戰(zhàn)。
上海律協(xié)行政法業(yè)務研究委員會副主任金纓律師分享了其在政府法律顧問律師實務方面的實踐經(jīng)驗，結(jié)合案例介紹了政府法律顧問的工作范圍、應當履行的義務、工作模式和工作難點等。律師在擔任政府法律顧問工作時要對自己的角色有準確的定位。在平時的生活工作中要盡量以政府工作為先，為政府提供高質(zhì)量的法律建議，扮演好政府法律顧問這個角色?！缎姓V訟法》修訂以來，許多潛在的行政糾紛以訴訟的形式“兜底”到法院來解決，很多地方出現(xiàn)井噴現(xiàn)象。這一方面說明人民群眾法律意識的增長，另一方面說明政府在某些領域還存在諸多與法治思維方式不相適應的地方。推行政府兼職法律顧問制度，加強公共服務法律風險管理是政府轉(zhuǎn)型和新常態(tài)下加強法治思維、提高法律風險管理的需要。
四、與談嘉賓觀點
在第二版塊的與談環(huán)節(jié)討論中，參加與談的嘉賓就“相比私人、企業(yè)法律顧問，政府法律顧問的特性和對律師的要求”，以及“公共危機事件應對律師如何保持第三方獨立立場”進行了討論。
華東政法大學政府法治研究院張志遠院長憑借多年的政府法治理論研究，從學術(shù)與個人經(jīng)驗方面對律師介入政府法律工作提出了幾點建議：
1、補短板
律師介入政府法律工作的關鍵是補短板。從客觀原因出發(fā)，中國目前在行政法方面還有一定缺陷，對行政法方面進行研究的專家學者也并不多。這就需要為政府提供法律咨詢的律師更多關注行政法方面的研究，盡量將這一塊短板補起來，完善中國行政法制度。
2、專業(yè)化
政府公職人員在法律方面不夠?qū)I(yè)，有些事件的處理上難免有失偏頗，政府想要達到預期目的就必須向外借力。此時需要專業(yè)的律師來提供專業(yè)的意見，彌補政府法律工作的不足，幫助政府更高效地解決問題。因此，不管是已在職的政府顧問律師還是準備擔任法顧的律師都應該在行政法方面多學習、多研究，努力提升自身行政法方面的專業(yè)性，為之后政府法律顧問的遴選做準備。
3、多元化
政府工作具有多元化的特點，面向全社會處理各種矛盾和問題，所以聘請的顧問律師也應當具備較強的綜合業(yè)務能力。不僅參與各項法規(guī)的立法過程，在執(zhí)法時也可發(fā)揮自身專長，用多元化的服務形式使政府工作合法合理地進行。
4、有情懷
成就一名優(yōu)秀的律師，需要過硬的法律知識和長期的積淀，更應在解決個人生計的基礎上具有一定的情懷。在為政府提供法律顧問時，應盡量做到防止政府作惡、激發(fā)政府行善這兩點。目前政府對完善法律制度制定了時間表，律師也應當有勇氣、有堅持，為政府法律制度建設起到積極的作用。
就公共利益與政府利益沖突時顧問律師應如何處理這個問題，從行政法研究方面出發(fā)，即便律師有忠于委托人的義務，但也應有底線并守住底線。法律顧問律師在為政府工作時要依法追求結(jié)果的最佳性，在幾個解決方案并存時要兼顧合法性和最佳性相協(xié)調(diào)，有所取舍，使政府所做決定對政府本身利益和社會公共利益盡量互不沖突，取得最佳的效果。
上海律協(xié)社會公共服務業(yè)務研究委員會主任馬永健律師，就擔任私人、企業(yè)顧問律師與擔任政府法律顧問律師的不同之處，結(jié)合其多年為政府提供法律服務的經(jīng)驗，闡述了自己的觀點：這兩個角色有很大不同。一般而言，擔任私人、企業(yè)法律顧問追求的是“打贏”，可以充分運用各種訴訟技巧，只要不越過法律“紅線”即可；但擔任政府法律顧問，追求的是“致勝”，在從法律角度出發(fā)的前提下，要贏的光明正大，更要兼顧社會效應。
就公共危機事件應對律師如何保持第三方獨立立場這一問題，律師應堅守法律工作者的客觀性。政府之所以聘請兼職法律顧問，一是看重律師的專業(yè)性，二是看重律師的客觀性。希望律師從長期法律工作實踐出發(fā)，給出客觀專業(yè)的意見，作為決策時的參考。如果律師不能堅守住客觀性，人云亦云，或是附會領導意愿，那就失去了其自身存在的價值，甚至有可能給出錯誤的意見。
朱梓明副處長認為，聘請外部律師擔任顧問工作對政府、對受聘律師都十分有益。政府聘請外部律師是從宏觀出發(fā)，利用資源的整合分配來實現(xiàn)其合理利用，推動雙方共同前進，實現(xiàn)共贏；律師通過為政府提供法律咨詢服務來擴展自己的市場，提升自我的業(yè)務能力，為今后更好的開展工作打下堅實的基礎。
李平處長結(jié)合一個關于信息公開的案件指出，應對行政訴訟案件要兼顧法律正確實施和社會效果，要盡量避免贏了官司，輸了民心。
與會嘉賓一致認為政府法律顧問律師在為政府工作時，需要一個與政府間不斷磨合的過程，需要在長期的實踐中不斷修改完善。但政府聘請兼職法律顧問制度對依法行政和推動法治政府的建設無疑是一個重大、正確的舉措。
（注：以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)社會公共服務業(yè)務研究委員會
上海律協(xié)公司與商事業(yè)務研究委員會
執(zhí)筆：范曉楠 上海市聯(lián)合律師事務所
肖 娟 北京大成（上海）律師事務所
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號
