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完善相關(guān)制度 擴(kuò)大開門立法

來源：法制網(wǎng)     日期：2011-10-18         閱讀：2,124次

完善相關(guān)制度 擴(kuò)大開門立法

“立法民主化是人民當(dāng)家作主的內(nèi)在要求，是把人民群眾的意志主張和利益訴求在立法過程中充分表達(dá)出來、有效匯集起來，進(jìn)而通過立法程序上升為國家意志的過程。”華東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師、北京大學(xué)立法學(xué)研究中心特邀研究員陳俊近日在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)指出。

近年來，在我國立法民主化的探索中，“開門立法”逐漸走入人們的視野，并發(fā)揮了積極的作用。

“‘開門立法’是一種通俗的說法，指的是在立法過程中堅(jiān)持走群眾路線，廣開言路，廣納民意，讓社會(huì)公眾通過各種渠道參與立法活動(dòng)?！标惪≌f，開門立法有助于拓寬社會(huì)公眾對(duì)立法的參與，有助于擴(kuò)大公民有序的政治參與，也有助于落實(shí)人民當(dāng)家作主的時(shí)代要求。

其實(shí)，在立法中充分發(fā)揚(yáng)民主，走群眾路線，鼓勵(lì)“開門立法”的原則在新中國成立之初就已付諸實(shí)踐。1954年，憲法草案面向全社會(huì)公布，這是我國第一次向社會(huì)全文公布法律草案，公開征求意見。憲法草案公布后，有1.5億多人次參與討論，對(duì)憲法草案提出了大量修改意見。

“正是由于開門立法和全民參與，正因?yàn)橛辛藦V泛的民意基礎(chǔ)，1954年憲法經(jīng)受住了歷史歲月的檢驗(yàn)，其確立的許多重要制度，仍為現(xiàn)行憲法所肯定和繼承。”陳俊說。

在2008年之前，全國人大常委會(huì)每年選擇一部至兩部法律草案全文公布，公開征求意見。2008年4月20日，全國人大常委會(huì)辦公廳對(duì)外公布：今后，全國人大常委會(huì)審議的法律草案一般都予以公開，廣泛征求各方面意見。此后，全國人大常委會(huì)公開征求對(duì)法律草案的意見成為常態(tài)。

“近些年來，全國人大及其常委會(huì)身體力行開門立法，力度和頻度前所未有，對(duì)其他國家機(jī)關(guān)和地方立法推廣開門立法產(chǎn)生了積極的示范效應(yīng)?！标惪⌒老驳刂赋?，從中央到地方，開門立法及其推進(jìn)的立法民主化，已經(jīng)形成一種不可逆的風(fēng)氣和時(shí)代潮流，展現(xiàn)出了自身的光明前景。

陳俊指出，在開門立法從零星走向推廣的進(jìn)程中，還需解決制度層面的一些重要問題，以完善制度，擴(kuò)大開門立法，推進(jìn)立法民主化。

“首先應(yīng)完善立法法相關(guān)制度?！标惪≌J(rèn)為，立法法第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)?！钡诹⒎ǚㄖ形匆妼?duì)這一原則具體落實(shí)的專門條款或保障性條款。

“其次是要完善立法聽證會(huì)制度?！标惪≌f。

2005年9月27日，全國人大法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)就修改個(gè)人所得稅法，在北京舉行了立法聽證會(huì)，這在全國人大及其常委會(huì)立法工作中尚屬首次。

陳俊認(rèn)為，當(dāng)前，從立法聽證會(huì)的效果看，尚需在以下方面作出改進(jìn)：一是須改變重形式輕落實(shí)的現(xiàn)狀，特別是在地方立法層面，這方面問題較為突出。二是立法聽證會(huì)不能單兵作戰(zhàn)，應(yīng)與其他舉措相輔相成、相互促進(jìn)。在開門立法的探索中，立法聽證會(huì)倘若輔之以立法論證會(huì)、座談會(huì)等舉措，形成合力，將更有利于開門立法。

“三是要加強(qiáng)政府開門立法，呼應(yīng)人大開門立法?！标惪≌J(rèn)為。

近些年，政府開門立法的步伐正在加快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年6月至2010年底，國務(wù)院法制辦公室共有69件行政法規(guī)草案向社會(huì)公開征求意見。

“由于我國大多數(shù)立法草案是由政府部門起草的，為了防止和減少部門利益法制化，推進(jìn)政府開門立法，讓民意更多地進(jìn)入政府立法，實(shí)屬必要?！标惪≌f，政府開門立法要在具體制度建設(shè)方面有所創(chuàng)新。其中，委托起草制度是值得提倡的一項(xiàng)制度探索。

2007年3月26日通過的《重慶市人民政府2007年立法計(jì)劃》，試行立法回避制度，實(shí)施立法項(xiàng)目委托招標(biāo)起草工作，首批安排10個(gè)立法項(xiàng)目實(shí)施委托或招標(biāo)起草，有些項(xiàng)目面向國內(nèi)外實(shí)施招標(biāo)起草。

“委托立法是開門立法的有益嘗試?！标惪≌J(rèn)為，從制度完善角度看，立法委托起草應(yīng)注重以下幾點(diǎn)：一是起草環(huán)節(jié)應(yīng)注重立法回避。被委托的立法起草單位或個(gè)人，不得與該立法起草項(xiàng)目有直接的、明顯的利害關(guān)系。二是可以實(shí)行多元化方式，例如通過委托起草、招標(biāo)起草等方式實(shí)施。三是立法委托起草涉及較強(qiáng)專業(yè)性、各方利益復(fù)雜交錯(cuò)，牽連多個(gè)部門利益的立法項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)優(yōu)先委托專家學(xué)者起草，包括采取面向國內(nèi)外公開招標(biāo)的方式確定適格的專家學(xué)者。

“四是征求公眾意見的立法草案應(yīng)附上起草說明，這要有相關(guān)制度作保障。”陳俊認(rèn)為，立法草案附上起草說明，有助于使社會(huì)公眾了解立法目的、立法背景以及立法所要規(guī)范的主要問題。當(dāng)前我國大部分征求公眾意見的地方立法草案文本不附起草說明，或者起草說明相當(dāng)粗糙，公眾不解其意，使得開門立法的效果大打折扣。

陳俊提出，起草說明一般應(yīng)包括：立法背景、立法目的、立法動(dòng)因、立法面臨的問題；立法起草的過程和前期立法論證；立法草案的主要內(nèi)容；立法對(duì)國內(nèi)外有益經(jīng)驗(yàn)和典型做法的借鑒；對(duì)于某些重要內(nèi)容和概念的解釋；等等。

“五是立法公開的相關(guān)制度也應(yīng)進(jìn)一步完善。”陳俊認(rèn)為，立法民主化須以立法公開為前提。一是立法規(guī)劃、立法計(jì)劃須公開；二是立法草案的起草應(yīng)公開；三是立法草案的審議宜公開。立法機(jī)關(guān)特別是省級(jí)以上人大有關(guān)專門委員會(huì)審議立法草案的會(huì)議，應(yīng)酌情向新聞媒體開放；全體或者分組會(huì)議審議立法草案，也可以選擇一些社會(huì)公眾普遍關(guān)心的問題，通過電視、網(wǎng)絡(luò)等渠道進(jìn)行直播，與公眾面對(duì)面；四是立法文件和資料要公開。除依法需要保密的以外，人大常委會(huì)審議的立法草案、常委會(huì)委員對(duì)立法的發(fā)言記錄、有關(guān)部門的意見以及相關(guān)的立法資料等，需要公開，且以公開為原則；五是人大代表作用的發(fā)揮須充分體現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)高度重視代表們提出的議案，作為確定立法規(guī)劃、立法項(xiàng)目的基礎(chǔ)和依據(jù)。立法草案起草中，須征求提出議案的代表們的意見；審議立法草案，要將草案發(fā)給有關(guān)代表征求意見；常委會(huì)審議立法的情況須及時(shí)向代表們通報(bào)。

“要完善公眾意見反饋制度，激勵(lì)公眾立法參與。”陳俊最后說，在立法機(jī)關(guān)面向公眾征集意見之后，要及時(shí)向公眾說明公開征詢意見的情況：公眾提了哪些方面的意見，所提各種意見的比重如何，最終表決通過的法案采納了哪些意見及為什么采納這些意見，等等。只有這樣，才能使立法民主化有始有終，才能形成公眾意見征集之后的反饋機(jī)制，激勵(lì)公眾對(duì)立法的參與，推進(jìn)開門立法，促進(jìn)立法民主化。