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行政協(xié)議的存在和發(fā)展，是同我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政管理發(fā)展密切相關(guān)的，當(dāng)前，行政協(xié)議已經(jīng)被廣泛運(yùn)用。但行政協(xié)議的范圍問(wèn)題一直在學(xué)界和司法實(shí)踐中存在較大爭(zhēng)議。
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。第13 條第1 款第11 項(xiàng)進(jìn)一步規(guī)定，行政協(xié)議行為屬于行政訴訟的受案范圍。由此說(shuō)明，行政協(xié)議屬于行政行為的一種類型。為明確行政協(xié)議的概念，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》中，將《行政訴訟法》規(guī)定的行政協(xié)議定義為，“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”。
盡管國(guó)家已經(jīng)通過(guò)立法的形式對(duì)行政協(xié)議的定義和可訴性作出了規(guī)定，但在司法實(shí)踐中仍有較大的靈活性和爭(zhēng)議性。
2018年3月11日，最高人民法院發(fā)布“行政協(xié)議案件審理規(guī)則”，其中指出，行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為履行行政職責(zé)實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，與相對(duì)人經(jīng)過(guò)協(xié)商一致所達(dá)成的協(xié)議。行政協(xié)議行為不是一個(gè)單一的行政行為，包括簽訂、履行、變更、解除行政協(xié)議等一系列行政行為。行政協(xié)議糾紛包括簽訂行政協(xié)議糾紛、單方變更或者解除行政協(xié)議糾紛、不依法履行或者未按照約定履行行政協(xié)議義務(wù)糾紛、行政協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行行為糾紛、行政協(xié)議賠償和補(bǔ)償糾紛等多種類型。
該規(guī)則雖然列舉了行政協(xié)議及基于行政協(xié)議產(chǎn)生的糾紛的范圍，但仍然沒(méi)有提供行政協(xié)議的界定方式?？陀^上，行政機(jī)關(guān)同締約相對(duì)方締結(jié)的協(xié)議中，包含了雙方作為平等主體的身份締結(jié)的民事協(xié)議，也包含行政法領(lǐng)域所指的行政協(xié)議。且，部分行政機(jī)關(guān)簽訂的民事協(xié)議往往也有一定的“行政目的”，或者說(shuō)帶有一定的行政色彩（我們也注意到，行政目的和行政色彩的提法在部分法院的裁判文書中，已經(jīng)作為法院釋明法理的一種方式）；而行政協(xié)議也無(wú)法完全純粹，協(xié)議內(nèi)容中也可能包含了部分民事協(xié)議的要素。這就說(shuō)明區(qū)分和界定行政協(xié)議的范圍具有相當(dāng)重要的意義。
東華大學(xué)茅銘晨教授認(rèn)為，識(shí)別行政協(xié)議，須強(qiáng)調(diào)行政協(xié)議之“協(xié)議目的的直接行政性”和“協(xié)議核心條款的行政性”，即形成“主體標(biāo)準(zhǔn)”、“協(xié)議目的的直接行政性標(biāo)準(zhǔn)”和“協(xié)議核心條款的行政性標(biāo)準(zhǔn)”三大標(biāo)準(zhǔn)。而“協(xié)議目的的直接行政性”是站在協(xié)議主導(dǎo)一方即行政機(jī)關(guān)的角度而言的，而不應(yīng)該站在協(xié)議相對(duì)一方。因?yàn)閰⑴c行政協(xié)議的相對(duì)方，其直接目的往往是獲取經(jīng)濟(jì)或自己的其他利益。一旦從協(xié)議相對(duì)方的角度看協(xié)議目的，就無(wú)法看到協(xié)議本身的行政性，從而會(huì)對(duì)協(xié)議性質(zhì)做出錯(cuò)誤的判斷?！皡f(xié)議核心條款的行政性標(biāo)準(zhǔn)”則是指“核心條款具有公共性，從而應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，或即體現(xiàn)行政優(yōu)益性等行政法的特殊規(guī)則”。民事協(xié)議是核心條款具有民事性或非公共性的協(xié)議，行政協(xié)議是核心條款具有行政性或公共性的協(xié)議。因而，通過(guò)協(xié)議標(biāo)的這一協(xié)議的核心條款，能夠幫助我們判斷協(xié)議的性質(zhì)。
茅銘晨教授對(duì)于行政協(xié)議的界定，顯然是著眼于行政協(xié)議本身的行政性特征，并從締約主體、締約目的的行政性和協(xié)議主體條款的行政性三個(gè)方面作出了說(shuō)明。
江必新大法官則認(rèn)為，在行政協(xié)議中，“契約只是形式和手段,行政才是實(shí)體和目的,所以對(duì)行政協(xié)議而言,行政性是第一位的特征,契約性是第二位的特征?！逼鋵?shí)也是強(qiáng)調(diào)行政協(xié)議的“行政性”特征。
在司法實(shí)踐中，行政協(xié)議范圍的界定問(wèn)題，表現(xiàn)方式則體現(xiàn)在行政協(xié)議的可訴性，即，在可訴性審查過(guò)程中對(duì)是否屬于行政協(xié)議的范圍、及訴訟的正當(dāng)性進(jìn)行判斷。
最高人民法院在“行政協(xié)議案件審理規(guī)則”中對(duì)次作出了專門的說(shuō)明。行政協(xié)議是一個(gè)系列行政行為，行政協(xié)議并非是一個(gè)單一的行政行為，行政協(xié)議行為是由一系列行政行為共同組成的。簽訂行政協(xié)議是一個(gè)獨(dú)立的行政行為，單方變更行政協(xié)議又是一個(gè)獨(dú)立的行政行為，單方解除行政協(xié)議、不依法履行或者未按照約定履行行政協(xié)議義務(wù)，都屬于一個(gè)個(gè)獨(dú)立的行政行為。起訴人以行政協(xié)議名義提起行政訴訟，籠統(tǒng)表述為請(qǐng)求撤銷或者確認(rèn)行政協(xié)議行為違法，未指向明確的被訴行政協(xié)議行為，屬于訴訟請(qǐng)求不明確的情形。人民法院應(yīng)當(dāng)要求起訴人明確，是起訴簽訂行政協(xié)議行為，還是單方變更、解除行政協(xié)議的行為，或者是行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按約定履行行政協(xié)議義務(wù)的行為。只有被訴行政行為明確，人民法院才有可能審查認(rèn)定該行政行為是否屬于行政訴訟的受案范圍、起訴是否在法定期限內(nèi)提起、是否屬于受訴法院的管轄等起訴條件。如果起訴人同時(shí)對(duì)簽訂協(xié)議、解除協(xié)議等幾個(gè)行政協(xié)議行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)分別對(duì)每一個(gè)行政行為是否符合起訴條件進(jìn)行審查認(rèn)定。多個(gè)行政行為均符合立案條件的，人民法院還要審查是否可以合并審理，應(yīng)決定是否合并審理。
然，司法機(jī)關(guān)在審查當(dāng)事人以行政協(xié)議糾紛提起訴訟時(shí)仍采取了審慎的態(tài)度。筆者檢索了歷年來(lái)上海法院涉及行政協(xié)議訴訟的案件，法院確定涉訴的行政協(xié)議卻系具體行政行為并賦予可訴性的非常有限，且，法院在針對(duì)行政協(xié)議的不可訴問(wèn)題上的說(shuō)理也往往簡(jiǎn)單。
例如，上海市高級(jí)法院的（2017）滬行申346號(hào)案件。
當(dāng)事人俞某就上海市金山區(qū)張堰鎮(zhèn)金張公路某處房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆除并搬離物品的行為，提起行政復(fù)議。復(fù)議過(guò)程中，經(jīng)上海市金山區(qū)人民政府法制辦公室協(xié)調(diào)，俞某與張堰鎮(zhèn)政府達(dá)成如下協(xié)議：一、“被申請(qǐng)人給予申請(qǐng)人安置房購(gòu)買面積210平方米，定于下周二到安置基地選房，并按照安置房購(gòu)買的規(guī)定購(gòu)買房屋。房屋買賣合同簽訂后，視為本條款履行完畢?！倍ⅰ氨簧暾?qǐng)人向申請(qǐng)人一次性支付款項(xiàng)人民幣(以下幣種同)22萬(wàn)元。此款由俞某和俞某某共同領(lǐng)取。此款領(lǐng)取后，本條款履行完畢。”三、“上述兩款履行完畢后，雙方就復(fù)議爭(zhēng)議全部了結(jié)，雙方就上述事項(xiàng)不存其他爭(zhēng)議。申請(qǐng)人同意撤回對(duì)張堰鎮(zhèn)人民政府的行政復(fù)議申請(qǐng)?！蓖瑫r(shí)，該協(xié)議注明“上述協(xié)議經(jīng)雙方簽字后發(fā)生法律效力，不得反悔”。前述協(xié)議記載于上海市金山區(qū)人民政府法制辦公室制作的筆錄中。雙方在筆錄中簽字后，俞八弟申請(qǐng)撤回行政復(fù)議申請(qǐng)，上海市金山區(qū)人民政府于2014年3月28日作出《行政復(fù)議終止通知書》，決定終止行政復(fù)議。2016年2月，俞某以張堰鎮(zhèn)政府未履行前述行政協(xié)議為由，提起行政訴訟，請(qǐng)求：1.判令張堰鎮(zhèn)政府履行2014年3月21日在上海市金山區(qū)人民政府法制辦公室簽署的行政協(xié)議；2.判令張堰鎮(zhèn)政府賠償因不履行行政協(xié)議給其造成的損失20,000元。
上海高院審查后認(rèn)為，當(dāng)事人提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定的起訴條件?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：(一)原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；(二)有明確的被告；(三)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)；(四)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。本案中，俞某與張堰鎮(zhèn)政府達(dá)成的涉案協(xié)議，不具有行政協(xié)議的特征，不屬于行政行為。但對(duì)不具有行政協(xié)議的特征并未做進(jìn)一步的說(shuō)明。
故，行政協(xié)議的規(guī)定及其可訴性雖然已經(jīng)法定，但在具體的司法實(shí)踐中仍有許多的空間和不穩(wěn)定性。有待以后的進(jìn)一步探索。
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