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（本論文由上海律協(xié)環(huán)境資源業(yè)務研究委員會上傳并推薦）
【關鍵詞】：污染場地 土壤修復 污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法（征求意見稿）
2010年11月，一篇《武漢化工廠舊址建經(jīng)適房住戶不知污染風險》的新聞引起的極大的關注，在繼交通安全、食品安全之后，人們又把目光轉(zhuǎn)向了居住安全上。本文將以武漢事件為引子，從法律角度，探討污染場地的評估與修復的問題。
一、 污染場地上的經(jīng)濟適用房案例介紹
武漢長江明珠小區(qū)主要用于安置拆遷戶和一些符合經(jīng)適房條件的居民，2008年9月，該小區(qū)未經(jīng)環(huán)保區(qū)的環(huán)評修復手續(xù)而開工建設，在建設過程中，委托中國地質(zhì)大學（武漢）環(huán)境評價研究所進行調(diào)查、評估，結(jié)果顯示該項目場地存在金屬銻污染和局部有機物污染。當武漢市環(huán)保局發(fā)現(xiàn)該地塊違規(guī)建設后，小區(qū)已基本建成，并部分交付給居民。為此，武漢市環(huán)保局只能要求建設單位積極補救。經(jīng)過覆膜法的土壤修復，2010年9月，武漢市環(huán)境監(jiān)測中心站出具環(huán)保驗收報告合格，但至今，武漢市環(huán)保局尚未進行竣工環(huán)保驗收。
新聞曝光后，引起了當?shù)卣?、居民及各方環(huán)保團體的高度重視。各方的評論及關注焦點大多集中在“環(huán)境影響評價”上，認為該項目在開工時沒有完成環(huán)評是本次事件的最大要點，但是本次污染事件最重要的問題其實發(fā)生在更前端的：污染場地在收回時，應當完成土壤調(diào)查、風險評估及修復的工作。為了更好的了解本案，首先介紹一下什么是“污染場地”，即什么樣的土地需要進行土壤修復？土地污染在中國已經(jīng)成為一個嚴峻問題。中國世界加工廠的產(chǎn)業(yè)定位以及對污染控制措施的不當是導致土地污染的重要原因。近年來，隨著城市化進程的加快，一些原來被工業(yè)企業(yè)占用甚至污染的土地需要進行再開發(fā)，在這過程中,由于對土地污染問題認識不足及污染清除工作不到位，又造成了一些環(huán)境污染事件。這些事件的發(fā)生促進中國政府和公眾對于污染場地再開發(fā)中的環(huán)境問題的重視。污染場地的修復制度作為一個重大的影響民生的環(huán)境保護制度必須要加快立法，否則像武漢類似的毒地事件必將頻發(fā)，已經(jīng)在武漢、南京等多地出現(xiàn)。
在污染場地的立案方面，最有針對性的是環(huán)保部2009年6月出臺的《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法（征求意見稿）》，根據(jù)該《征求意見稿》第三條“本辦法所稱污染場地是指因從事生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、貯存有毒有害物質(zhì)，堆放或處理處置有害廢棄物，以及從事礦山開采等活動，使土壤受到污染的土地?！睏l文中規(guī)定的污染場地有三種，其一是“有毒有害物質(zhì)”，其二是“有害廢棄物”，其三是“礦山開采”，這也就說明并不是所有的工廠企業(yè)都屬于可能成為污染場地的范圍。在本案中，因該地塊原來是化工廠，按照一般常規(guī)應當屬于三種情況中的第一種情況——“從事生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、貯存有毒有害物質(zhì)”。
二、 “毒地”事件頻出的原因分析
（一）我國在污染場地方面的立法缺失
目前，我國涉及污染場地土壤修復方面的文件主要有兩個，一個是2004年原國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《關于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》，其中規(guī)定“所有產(chǎn)生危險廢物的工業(yè)企業(yè)、實驗室和生產(chǎn)經(jīng)營危險廢物的單位，在結(jié)束原有生產(chǎn)經(jīng)營活動，改變原土地使用性質(zhì)時，必須經(jīng)具有省級以上質(zhì)量認證資格的環(huán)境監(jiān)測部門對原址土地進行監(jiān)測分析，報送省級以上環(huán)境保護部門審查，并依據(jù)監(jiān)測評價報告確定土壤功能修復實施方案?！?/span>
另一個是2008年環(huán)保部發(fā)布的《關于加強土壤污染防治工作的意見》，其中規(guī)定“對污染企業(yè)搬遷后的廠址和其他可能受到污染的土地進行開發(fā)利用的，環(huán)保部門應督促有關責任單位或個人開展污染土壤風險評估，明確修復和治理的責任主體和技術要求，監(jiān)督污染場地土壤治理和修復，降低土地再利用特別是改為居住用地對人體健康影響的風險?！?/span>
通過上述條文可以看出雖然我國環(huán)保部門已經(jīng)注意到污染場地的問題，并出臺了一些文件來規(guī)范污染場地評估與修復，但這些文件過于原則性、政策性和指導性，并沒有具體實施細則，操作性不強，并且沒有規(guī)定相應的法律責任。對某些受污染或破壞的場所是不是需要修復，修復到什么程度等問題均沒有詳細、具體的強制性規(guī)定，主要依靠企業(yè)的主觀能動性去修復。由于環(huán)境修復需要較大的費用，從經(jīng)濟利益角度來看，大多數(shù)企業(yè)不會自發(fā)進行環(huán)境調(diào)查、評估與修復。因此，很多較易修復的受污染和破壞的環(huán)境都無法按時得以修復，造成環(huán)境功能下降甚至喪失。
（二）我國土壤質(zhì)量標準較為滯后
目前我國法律上規(guī)定的土壤環(huán)境質(zhì)量標準，只有1995年制定的《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》，該標準只包含了8種重金屬、2種農(nóng)藥。主要針對農(nóng)用地土壤保護，但并不適用于城市居住和商業(yè)用地的場地環(huán)境評價。正由于沒有一個全面、明確的修復標準，又由于各地的土壤修復標準跟一個地區(qū)的經(jīng)濟、地理、氣候、人文以及政策、環(huán)境修復技術、資金等方面情況息息相關，因而，各地企業(yè)在對污染場地進行土壤修復時所適用的修復標準也不盡相同，有的適用美國標準、有的適用荷蘭。如此以來，企業(yè)與環(huán)保部門因為標準不一而無所適從。對于造成污染的企業(yè)來說，無法判斷廠區(qū)內(nèi)的土壤是否需要修復，修復時不知應修復到何種程度；對于環(huán)保部門來說，對于每個項目應當達到的修復標準均不統(tǒng)一，有的標準高，有的標準低。隨著大部分工業(yè)企業(yè)搬離市區(qū)，而這些土地又多用來建設住宅或商場等，有一個具體、明確、嚴格的土壤質(zhì)量標準，對于保證土壤安全、居住安全十分必要。
（三）環(huán)保部門在土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的弱勢地位
在上述武漢經(jīng)適房事件中，房地產(chǎn)商武漢市江岸區(qū)房地產(chǎn)公司在開工建設長江明珠小區(qū)前，分別于2005年2月、2005年10月獲得武漢市發(fā)展計劃委員會、城市規(guī)劃局、國土資源局、房產(chǎn)局等部門批準。但在上述多個“批準”部門中，唯獨沒有環(huán)保局，也沒有環(huán)評批復手續(xù)的介紹，武漢市環(huán)保局是在小區(qū)已經(jīng)初步建成后，才發(fā)現(xiàn)該項目是違法開工。由此看出，環(huán)保部門在土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的弱勢地位。現(xiàn)實生活中遇見的實際情況是，政府在收回工業(yè)用地再開發(fā)時根本不注重場地污染問題，只關心盡快的征收回土地，完成對企業(yè)的搬遷工作，然后盡快對該地塊重新開發(fā)。環(huán)保部門也沒有及時跟進到相應的土地征收工作中。由于企業(yè)環(huán)保意識還很單薄，特別是在土地利用方式改變的情況下，土地受讓方一般是從土地儲備中心競拍到土地，對于該土地之前的狀況不甚了解，一般想當然的認為這塊土地是干凈的，無污染的，可以立即使用的。企業(yè)對環(huán)評的輕視，加上環(huán)保部門在監(jiān)管環(huán)節(jié)的脫節(jié)，就導致“毒地”未經(jīng)處理就再利用事件的頻繁發(fā)生。
（四）形式大于實質(zhì)的行為方式
上述武漢經(jīng)適房事件中，房地廠商在小區(qū)已經(jīng)開建后，才開展環(huán)境調(diào)查評估工作，發(fā)現(xiàn)有污染的問題后，雖然積極補救的態(tài)度非常好，但終歸效果力不從心。因在修復時住宅已基本建成，只能在還未開發(fā)的空地上進行土壤修復：用塑料膜覆蓋住受污染的土地，再將運來的安全的土壤覆蓋在膜上。這種物理修復方法最簡單也最經(jīng)濟，但有二次污染的可能，如隔離膜破損，植物的根系穿透隔離膜等，若在開工前就進行修復，則可以用另外的方法，更好的修復受污染土壤。像這個事件的房地產(chǎn)商還算有環(huán)保意識，邊建設邊環(huán)評，更多的企業(yè)則直接忽視環(huán)評這個步驟，實踐中，環(huán)評制度形式遠遠大于實質(zhì)。
三、 從居民居住安全角度考慮，必須采取措施盡快立法
（一）加快立法程序，推進征求意見稿盡快出臺
現(xiàn)在污染場地問題已經(jīng)引起重視，我國正加強立法，環(huán)保部已經(jīng)起草了一系列的有關土壤污染與修復的征求意見稿，包括《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《暫行辦法》）、《場地環(huán)境調(diào)查技術規(guī)范（征求意見稿）》、《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境環(huán)境質(zhì)量評價基準（征求意見稿）》、《土壤環(huán)境質(zhì)量標準（征求意見稿）》、《污染場地環(huán)境監(jiān)測技術導則（征求意見稿）》、《污染場地土壤修復技術導則（征求意見稿）》。
這些征求意見稿不僅更新了土壤質(zhì)量標準，讓企業(yè)和有關的環(huán)境部門有法可依，并且對污染場地的調(diào)查，監(jiān)測，修復等各環(huán)節(jié)都做了規(guī)定，特別是《暫行辦法》，將污染場地何時應進行調(diào)查修復，調(diào)查的范圍以及修復的程序都予以列明，其中，最具意義的一點是該《暫行辦法》將企業(yè)的行為與環(huán)評制度銜接了起來，這點體現(xiàn)在第二十七條：其規(guī)定有下列情形之一的，環(huán)境保護行政主管部門不得批準涉及該污染場地的新建、擴建、改建項目的環(huán)境影響評價文件：1、未將污染場地土壤環(huán)境調(diào)查報告報所在地環(huán)境保護行政主管部門備案的； 2、未將污染場地土壤風險評估技術文件報環(huán)境保護行政主管部門備案的； 3、未將污染場地土壤治理修復技術文件或治理與修復后的土壤環(huán)境監(jiān)測報告報縣級以上地方環(huán)境保護行政主管部門備案的； 4、未實施污染場地土壤治理與修復方案，或?qū)嵤┲卫砼c修復方案后未達到預期目標，以及治理與修復過程中違法環(huán)境保護有關規(guī)定。這個規(guī)定就使污染場地若要進行新建擴建改建項目，就必須進行土壤環(huán)境調(diào)查評估，有污染的需評估和修復。將環(huán)評作為上述行為的前置條件，從另一種意義上說，環(huán)評有了強制性，這樣，可以從源頭上解決污染場地修復的問題，讓土地受讓的企業(yè)拿到放心干凈的土地。
但是上述征求意見稿中，第二條所適用的范圍規(guī)定“本辦法適用于中華人民共和國境內(nèi)，污染場地土地利用方式或土地使用權人變更時，場地土壤環(huán)境調(diào)查評估和治理修復等活動的監(jiān)督管理。 ”但對于沒有變更卻已經(jīng)污染的場地的評估和修復就沒有規(guī)定，廠區(qū)內(nèi)有時也建有宿舍、食堂等生活設施，若不對污染的場地進行修復，如何保證廠區(qū)內(nèi)員工的健康安全呢？目前，該《暫行辦法》是在征求意見階段，希望最后生效的文件能夠規(guī)定這方面的內(nèi)容。
（二）加大宣傳力度，提高企業(yè)的環(huán)保意識
雖然有了上述系列的文件，但他們還處在征求意見階段，沒有法律效力，也不知何時實施，目前，對于污染場地的調(diào)查評估多數(shù)是看企業(yè)的自覺性。對于污染場地的出讓方來說，修復污染場地既是應當承擔的社會責任，也是其自身應履行的義務。根據(jù)“誰污染，誰治理”的原則，污染企業(yè)應當主動對污染場地進行修復，即使沒有及時修復，受讓污染場地的企業(yè)也可以向污染企業(yè)進行索賠。對于污染場地受讓方來說，前期對土壤進行調(diào)查評估也至關重要，在《關于加強土壤污染防治工作的意見》中規(guī)定“ 造成污染的單位已經(jīng)終止，或者由于歷史等原因確實不能確定造成污染的單位或者個人的，被污染的土壤或者地下水，由有關人民政府依法負責修復和治理；該單位享有的土地使用權依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權受讓人負責修復和治理。”受讓人若對受讓的土壤沒有進行調(diào)查評估，一旦該土壤是污染場地，則在無法確定責任人的情況下肩負起修復和治理的責任，這無疑增加了自身的成本。因此，無論是出讓方還是受讓方，都應重視污染場地的調(diào)查評估和修復。
同樣，環(huán)保部門也應加強對污染場地的監(jiān)督管理，跟蹤企業(yè)搬遷，或土地利用方式變化等行為，在企業(yè)不能自律的情況下，及時予以更正。
歸根結(jié)底，造成現(xiàn)在“毒地”事件頻發(fā)的原因是由于關于土壤的立法的滯后，我國已經(jīng)有了《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》，卻沒有《土壤污染防治法》，因此不僅是上述眾多征求意見稿應盡快出臺，我國也應該加快腳步醞釀《土壤污染防治法》，從法律的高度來保護土壤環(huán)境。
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