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從《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》看對(duì)行政緊急權(quán)的規(guī)制

    日期:2020-03-04     作者:張偉(社會(huì)矛盾化解業(yè)務(wù)研究委員會(huì)、上海申浩律師事務(wù)所)

當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后,政府部門日常的權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)不足以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件,政府部門會(huì)取得一種非常態(tài)下的行政權(quán)力,從而得以采取各種防控措施,這種權(quán)力我們稱之為“行政緊急權(quán)”。相對(duì)于普通行政權(quán)力而言,行政緊急權(quán)更為集中,由此也可能對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生更大的影響。如何確保將這一權(quán)力關(guān)在籠子里,避免權(quán)力的濫用,是突發(fā)事件處理過程中非常重要的一環(huán)。

事實(shí)上,就在此次新冠肺炎疫情期間,相關(guān)執(zhí)法過程中的社會(huì)新聞?lì)l出,正面與負(fù)面并存,對(duì)于政府公眾形象產(chǎn)生不同影響,也反映出政府在行政緊急權(quán)行使過程中存在的問題。

事件一:2020213日,孝昌縣陡山鄉(xiāng)疫情防控人員在巡邏時(shí)發(fā)現(xiàn)林河村一村民家中有三人在家中打麻將,進(jìn)門進(jìn)行勸阻,雙方發(fā)生沖突,工作人員摔茶杯、打村民耳光,且數(shù)人將麻將桌搬到室外,撞地砸毀。被打耳光男子質(zhì)問“難道一家人不可以一起吃飯”。記錄執(zhí)法過程的視頻上傳至網(wǎng)絡(luò)后,引起民眾的廣泛質(zhì)疑,最終孝昌縣責(zé)成陡山鄉(xiāng)對(duì)有關(guān)工作人員進(jìn)行嚴(yán)肅批評(píng)教育,陡山鄉(xiāng)鄉(xiāng)長兩次登門道歉。陡山鄉(xiāng)司法所進(jìn)行人民調(diào)解,當(dāng)事村民給予諒解并出具了書面諒解書。

事件二:202025日,為了做好疫情防控,浙江衢州柯城區(qū)九華鄉(xiāng)開展了一項(xiàng)“捕雀行動(dòng)”,動(dòng)員轄區(qū)內(nèi)有麻將桌的村民自覺交出麻將牌中的“幺雞”,截至27日,九華鄉(xiāng)共收到“幺雞”660張。全鄉(xiāng)23個(gè)村的村民基本上都很配合,收到的“幺雞”等疫情結(jié)束后也會(huì)原路返還。

對(duì)比事件一和事件二,同樣是處理疫情期間打麻將這一問題,工作人員不同的處理方式,帶來截然不同的社會(huì)效果,對(duì)于事情的切實(shí)解決、公民權(quán)益的保護(hù)、以及社會(huì)和諧的影響也不同,事件一反映的是權(quán)力行使過程中的偏差。民政部基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理司司長陳越良對(duì)此有回應(yīng)稱,各地在社區(qū)采取嚴(yán)格防控措施,取得了積極成效,但也確實(shí)暴露了一些問題,部分案例既侵害了群眾的合法權(quán)益,又損害了政府的形象。

對(duì)于這類問題的解決,歸根結(jié)底就是需要對(duì)行政緊急權(quán)進(jìn)行規(guī)制。2003年非典過后,我國逐步建立了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系,并在2007年出臺(tái)和施行了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》,這一法律對(duì)于行政緊急權(quán)的行使進(jìn)行了較為完善的規(guī)制,主要包括主體的適格性、措施的適度性、宣傳的普遍性、程序的規(guī)范性。

一、主體的適格性

從《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定來看,行政緊急權(quán)行使的主體應(yīng)當(dāng)是人民政府及其部門。

行政緊急權(quán)是在突發(fā)情況下得以啟動(dòng)的權(quán)力,具有強(qiáng)效性和集中性,這項(xiàng)權(quán)力的啟動(dòng)是為了及時(shí)采取防控措施,盡快解決社會(huì)危機(jī),恢復(fù)社會(huì)秩序,是一種非常規(guī)的手段,擁有行政緊急權(quán)的主體可以在短時(shí)間對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行調(diào)度,采取臨時(shí)性應(yīng)急管理措施。具體措施如隔離觀察、征用物資、交通管制等,對(duì)于公眾生活的影響很大,因此,除法律規(guī)定的權(quán)力主體以外,其他單位和個(gè)人不得行使該項(xiàng)權(quán)力,避免權(quán)力濫用,過度侵害公民合法權(quán)益。

另外值得注意的是,居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)以及志愿者等,是否具備相應(yīng)的權(quán)力?

最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》中,將由政府部門組織動(dòng)員的居(村)委會(huì)、社區(qū)工作人員認(rèn)定為受國家機(jī)關(guān)委托從事公務(wù)的人員。對(duì)于防疫人員依職權(quán)行使的與防疫、檢疫、強(qiáng)制隔離、隔離治療等措施密切的相關(guān)行為,認(rèn)定為公務(wù)行為。上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公布的《關(guān)于全力做好當(dāng)前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》,也明確了居(村)委會(huì)的協(xié)助作用以及業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的配合義務(wù)。

應(yīng)當(dāng)說,由政府部門組織動(dòng)員的單位和人員,在執(zhí)行防控措施時(shí),應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是政府職能的延伸,是政府服務(wù)手臂的延長,他們具備防控措施的執(zhí)行權(quán)力。對(duì)于政府部門組織動(dòng)員以外的人員以及行為,例如之前報(bào)道頻現(xiàn)的泥土堆積斷路、挖斷交通道路等行為,不應(yīng)當(dāng)受到保護(hù),甚至可能觸犯國家現(xiàn)行法律法規(guī)。

二、措施的適度性

文章開篇列舉的兩個(gè)事件中,最大的區(qū)別就是措施的適度性?!锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十一條規(guī)定:“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施,應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng);有多種措施可供選擇的,應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。”這一條文是對(duì)管控措施的限制,特別是損益性措施,應(yīng)當(dāng)適當(dāng)且必要。

仍舊以整治打麻將現(xiàn)象為例。為了減少聚眾打麻將的現(xiàn)象,有的地方砸爛麻將桌,有的地方?jīng)]收全部麻將,有的地方暫扣全部幺雞,具體執(zhí)行效果孰優(yōu)孰劣不好評(píng)說,但是對(duì)于公民權(quán)益保護(hù)來說,無疑是暫扣全部幺雞更為妥當(dāng),直接砸爛麻將桌,侵害了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán),且這種更為暴力的處理手段,容易引發(fā)沖突,無法得到民眾的理解和支持。砸麻將桌只是該類現(xiàn)象的冰山一角,政府在制定具體防控措施時(shí),應(yīng)當(dāng)多方考慮民眾的利益,合法規(guī)范地行使行政緊急權(quán)。

在突發(fā)事件下,我們關(guān)注和尊重一線工作人員,但也不應(yīng)當(dāng)忽視普通民眾的切身利益。民眾在疫情下讓渡了一部分的權(quán)利,特別是自由,每一個(gè)公民都是在為社會(huì)做貢獻(xiàn),聯(lián)合國秘書長古特雷斯224日就在瑞士日內(nèi)瓦感激中國人民犧牲積極生活,為阻止疾病傳播作出的貢獻(xiàn)。因此說,政府在行使行政緊急權(quán)時(shí),不應(yīng)制定過激和不恰當(dāng)?shù)拇胧?,亂世用重典的思想更不可取。在疫情期間,各方攜手并進(jìn),互相理解,和諧地共渡難關(guān),才是當(dāng)今社會(huì)攻堅(jiān)克難的有效方法。

三、宣傳的普遍性

人類最古老、最強(qiáng)烈的恐懼是對(duì)未知的恐懼。當(dāng)普通民眾因?yàn)榻煌ü苤?、社區(qū)封閉管理等原因無法自由出行時(shí),對(duì)于實(shí)時(shí)信息的需求將更為強(qiáng)烈,在各大社交平臺(tái)上,普通民眾常見的呼聲就是信息公開透明,這要求政府部門及時(shí)發(fā)布疫情相關(guān)信息,做好宣傳工作。

從《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》看,履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府,應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息。縣級(jí)人民政府及其有關(guān)部門、鄉(xiāng)級(jí)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)組織開展應(yīng)急知識(shí)的宣傳普及活動(dòng)和必要的應(yīng)急演練。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)所在地人民政府的要求,結(jié)合各自的實(shí)際情況,開展有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急知識(shí)的宣傳普及活動(dòng)和必要的應(yīng)急演練。這幾點(diǎn)要求基本能夠?qū)用癖姷男枨?,讓民眾了解事態(tài)的發(fā)展、事件的應(yīng)對(duì)手段、政府的措施,從而穩(wěn)定人心。

政府在行使行政緊急權(quán)過程中,需要做好宣傳工作的另一個(gè)重要原因是包括《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在內(nèi),現(xiàn)行應(yīng)急法律法規(guī)對(duì)于行政緊急權(quán)影響公民權(quán)利的底線沒有明確規(guī)定,基本依賴政府的自制力,這一方面有利于政策的施行,另一方面由于民眾無法進(jìn)行預(yù)估,容易產(chǎn)生一種失控感,最終產(chǎn)生焦慮以及不信任。政府部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)在官方平臺(tái)發(fā)布紅頭文件,有利于民眾及時(shí)獲取信息,增強(qiáng)信心,消除消極情緒。同時(shí),快速將紅頭文件下發(fā)至各一線部門,減少民眾對(duì)于一線部門的不信任以及抗拒心理,便于工作開展。

四、程序的規(guī)范性

行政緊急權(quán)是臨時(shí)性的權(quán)力,且對(duì)于社會(huì)影響重大,因此,對(duì)于行政緊急權(quán)的啟動(dòng)和終止,應(yīng)當(dāng)由規(guī)范的程序要求。

從《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》來看,突發(fā)事件發(fā)生后,發(fā)生地縣級(jí)政府采取措施進(jìn)行應(yīng)對(duì),并向上級(jí)政府報(bào)告,當(dāng)縣級(jí)政府無法處理突發(fā)事件后,由上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置工作,最高是由國務(wù)院進(jìn)行指導(dǎo)工作。當(dāng)有事實(shí)證明不可能發(fā)生突發(fā)事件或者危險(xiǎn)已經(jīng)解除的,政府應(yīng)當(dāng)解除警報(bào),解除已采取的相關(guān)措施。當(dāng)應(yīng)急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴(yán)重社會(huì)危害,應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)至緊急狀態(tài)。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定,是較為簡單程序規(guī)定,一定程度上對(duì)于行政緊急權(quán)進(jìn)行了規(guī)制,避免權(quán)力濫用,但也存在實(shí)際操作上的困難和不確定性。建立更為細(xì)化的程序標(biāo)準(zhǔn),使得程序啟動(dòng)和結(jié)束流程更為明確,有利于突發(fā)事件的快速判斷和應(yīng)急處理。

SARSH7N9到新冠肺炎,我國政府一直積極履行服務(wù)性政府的職責(zé),從疫情發(fā)生前國家應(yīng)急預(yù)案的制定到與時(shí)俱進(jìn),結(jié)合時(shí)代特點(diǎn),制定完善管控措施,再到疫情結(jié)束后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),政府的一系列行動(dòng)都在疫情應(yīng)對(duì)過程中產(chǎn)生了重要的作用。但失去枷鎖的權(quán)力如餓虎,我們?nèi)孕枰e極適用《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等對(duì)權(quán)力進(jìn)行規(guī)制。政府在行使行政緊急權(quán)的過程中,應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到疫情下民眾的犧牲,聽從習(xí)近平總書記的指示,要堅(jiān)持依法防控,始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位,從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力,全面提高依法防控、依法治理能力。特別是在執(zhí)行過程中,減少暴力執(zhí)法事件發(fā)生,避免簡單化和一刀切現(xiàn)象的發(fā)生,科學(xué)防控,降低對(duì)于民眾日常生活的干擾,最終同心協(xié)力打贏防疫抗疫攻堅(jiān)戰(zhàn)。




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