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當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，政府部門日常的權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)不足以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，政府部門會(huì)取得一種非常態(tài)下的行政權(quán)力，從而得以采取各種防控措施，這種權(quán)力我們稱之為“行政緊急權(quán)”。相對(duì)于普通行政權(quán)力而言，行政緊急權(quán)更為集中，由此也可能對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生更大的影響。如何確保將這一權(quán)力關(guān)在籠子里，避免權(quán)力的濫用，是突發(fā)事件處理過程中非常重要的一環(huán)。
事實(shí)上，就在此次新冠肺炎疫情期間，相關(guān)執(zhí)法過程中的社會(huì)新聞?lì)l出，正面與負(fù)面并存，對(duì)于政府公眾形象產(chǎn)生不同影響，也反映出政府在行政緊急權(quán)行使過程中存在的問題。
事件一：2020年2月13日，孝昌縣陡山鄉(xiāng)疫情防控人員在巡邏時(shí)發(fā)現(xiàn)林河村一村民家中有三人在家中打麻將，進(jìn)門進(jìn)行勸阻，雙方發(fā)生沖突，工作人員摔茶杯、打村民耳光，且數(shù)人將麻將桌搬到室外，撞地砸毀。被打耳光男子質(zhì)問“難道一家人不可以一起吃飯”。記錄執(zhí)法過程的視頻上傳至網(wǎng)絡(luò)后，引起民眾的廣泛質(zhì)疑，最終孝昌縣責(zé)成陡山鄉(xiāng)對(duì)有關(guān)工作人員進(jìn)行嚴(yán)肅批評(píng)教育，陡山鄉(xiāng)鄉(xiāng)長兩次登門道歉。陡山鄉(xiāng)司法所進(jìn)行人民調(diào)解，當(dāng)事村民給予諒解并出具了書面諒解書。
事件二：2020年2月5日，為了做好疫情防控，浙江衢州柯城區(qū)九華鄉(xiāng)開展了一項(xiàng)“捕雀行動(dòng)”，動(dòng)員轄區(qū)內(nèi)有麻將桌的村民自覺交出麻將牌中的“幺雞”，截至2月7日，九華鄉(xiāng)共收到“幺雞”660張。全鄉(xiāng)23個(gè)村的村民基本上都很配合，收到的“幺雞”等疫情結(jié)束后也會(huì)原路返還。
對(duì)比事件一和事件二，同樣是處理疫情期間打麻將這一問題，工作人員不同的處理方式，帶來截然不同的社會(huì)效果，對(duì)于事情的切實(shí)解決、公民權(quán)益的保護(hù)、以及社會(huì)和諧的影響也不同，事件一反映的是權(quán)力行使過程中的偏差。民政部基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理司司長陳越良對(duì)此有回應(yīng)稱，各地在社區(qū)采取嚴(yán)格防控措施，取得了積極成效，但也確實(shí)暴露了一些問題，部分案例既侵害了群眾的合法權(quán)益，又損害了政府的形象。
對(duì)于這類問題的解決，歸根結(jié)底就是需要對(duì)行政緊急權(quán)進(jìn)行規(guī)制。2003年非典過后，我國逐步建立了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系，并在2007年出臺(tái)和施行了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，這一法律對(duì)于行政緊急權(quán)的行使進(jìn)行了較為完善的規(guī)制，主要包括主體的適格性、措施的適度性、宣傳的普遍性、程序的規(guī)范性。
一、主體的適格性
從《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定來看，行政緊急權(quán)行使的主體應(yīng)當(dāng)是人民政府及其部門。
行政緊急權(quán)是在突發(fā)情況下得以啟動(dòng)的權(quán)力，具有強(qiáng)效性和集中性，這項(xiàng)權(quán)力的啟動(dòng)是為了及時(shí)采取防控措施，盡快解決社會(huì)危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)秩序，是一種非常規(guī)的手段，擁有行政緊急權(quán)的主體可以在短時(shí)間對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行調(diào)度，采取臨時(shí)性應(yīng)急管理措施。具體措施如隔離觀察、征用物資、交通管制等，對(duì)于公眾生活的影響很大，因此，除法律規(guī)定的權(quán)力主體以外，其他單位和個(gè)人不得行使該項(xiàng)權(quán)力，避免權(quán)力濫用，過度侵害公民合法權(quán)益。
另外值得注意的是，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)以及志愿者等，是否具備相應(yīng)的權(quán)力？
最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》中，將由政府部門組織動(dòng)員的居（村）委會(huì)、社區(qū)工作人員認(rèn)定為受國家機(jī)關(guān)委托從事公務(wù)的人員。對(duì)于防疫人員依職權(quán)行使的與防疫、檢疫、強(qiáng)制隔離、隔離治療等措施密切的相關(guān)行為，認(rèn)定為公務(wù)行為。上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公布的《關(guān)于全力做好當(dāng)前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》，也明確了居（村）委會(huì)的協(xié)助作用以及業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的配合義務(wù)。
應(yīng)當(dāng)說，由政府部門組織動(dòng)員的單位和人員，在執(zhí)行防控措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是政府職能的延伸，是政府服務(wù)手臂的延長，他們具備防控措施的執(zhí)行權(quán)力。對(duì)于政府部門組織動(dòng)員以外的人員以及行為，例如之前報(bào)道頻現(xiàn)的泥土堆積斷路、挖斷交通道路等行為，不應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)，甚至可能觸犯國家現(xiàn)行法律法規(guī)。
二、措施的適度性
文章開篇列舉的兩個(gè)事件中，最大的區(qū)別就是措施的適度性?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十一條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。”這一條文是對(duì)管控措施的限制，特別是損益性措施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)且必要。
仍舊以整治打麻將現(xiàn)象為例。為了減少聚眾打麻將的現(xiàn)象，有的地方砸爛麻將桌，有的地方?jīng)]收全部麻將，有的地方暫扣全部幺雞，具體執(zhí)行效果孰優(yōu)孰劣不好評(píng)說，但是對(duì)于公民權(quán)益保護(hù)來說，無疑是暫扣全部幺雞更為妥當(dāng)，直接砸爛麻將桌，侵害了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，且這種更為暴力的處理手段，容易引發(fā)沖突，無法得到民眾的理解和支持。砸麻將桌只是該類現(xiàn)象的冰山一角，政府在制定具體防控措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)多方考慮民眾的利益，合法規(guī)范地行使行政緊急權(quán)。
在突發(fā)事件下，我們關(guān)注和尊重一線工作人員，但也不應(yīng)當(dāng)忽視普通民眾的切身利益。民眾在疫情下讓渡了一部分的權(quán)利，特別是自由，每一個(gè)公民都是在為社會(huì)做貢獻(xiàn)，聯(lián)合國秘書長古特雷斯2月24日就在瑞士日內(nèi)瓦感激中國人民犧牲積極生活，為阻止疾病傳播作出的貢獻(xiàn)。因此說，政府在行使行政緊急權(quán)時(shí)，不應(yīng)制定過激和不恰當(dāng)?shù)拇胧?，亂世用重典的思想更不可取。在疫情期間，各方攜手并進(jìn)，互相理解，和諧地共渡難關(guān)，才是當(dāng)今社會(huì)攻堅(jiān)克難的有效方法。
三、宣傳的普遍性
人類最古老、最強(qiáng)烈的恐懼是對(duì)未知的恐懼。當(dāng)普通民眾因?yàn)榻煌ü苤?、社區(qū)封閉管理等原因無法自由出行時(shí)，對(duì)于實(shí)時(shí)信息的需求將更為強(qiáng)烈，在各大社交平臺(tái)上，普通民眾常見的呼聲就是信息公開透明，這要求政府部門及時(shí)發(fā)布疫情相關(guān)信息，做好宣傳工作。
從《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》看，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息。縣級(jí)人民政府及其有關(guān)部門、鄉(xiāng)級(jí)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)組織開展應(yīng)急知識(shí)的宣傳普及活動(dòng)和必要的應(yīng)急演練。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)所在地人民政府的要求，結(jié)合各自的實(shí)際情況，開展有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急知識(shí)的宣傳普及活動(dòng)和必要的應(yīng)急演練。這幾點(diǎn)要求基本能夠?qū)用癖姷男枨?，讓民眾了解事態(tài)的發(fā)展、事件的應(yīng)對(duì)手段、政府的措施，從而穩(wěn)定人心。
政府在行使行政緊急權(quán)過程中，需要做好宣傳工作的另一個(gè)重要原因是包括《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在內(nèi)，現(xiàn)行應(yīng)急法律法規(guī)對(duì)于行政緊急權(quán)影響公民權(quán)利的底線沒有明確規(guī)定，基本依賴政府的自制力，這一方面有利于政策的施行，另一方面由于民眾無法進(jìn)行預(yù)估，容易產(chǎn)生一種失控感，最終產(chǎn)生焦慮以及不信任。政府部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)在官方平臺(tái)發(fā)布紅頭文件，有利于民眾及時(shí)獲取信息，增強(qiáng)信心，消除消極情緒。同時(shí)，快速將紅頭文件下發(fā)至各一線部門，減少民眾對(duì)于一線部門的不信任以及抗拒心理，便于工作開展。
四、程序的規(guī)范性
行政緊急權(quán)是臨時(shí)性的權(quán)力，且對(duì)于社會(huì)影響重大，因此，對(duì)于行政緊急權(quán)的啟動(dòng)和終止，應(yīng)當(dāng)由規(guī)范的程序要求。
從《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》來看，突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級(jí)政府采取措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)，并向上級(jí)政府報(bào)告，當(dāng)縣級(jí)政府無法處理突發(fā)事件后，由上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置工作，最高是由國務(wù)院進(jìn)行指導(dǎo)工作。當(dāng)有事實(shí)證明不可能發(fā)生突發(fā)事件或者危險(xiǎn)已經(jīng)解除的，政府應(yīng)當(dāng)解除警報(bào)，解除已采取的相關(guān)措施。當(dāng)應(yīng)急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴(yán)重社會(huì)危害，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)至緊急狀態(tài)。
《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，是較為簡單程序規(guī)定，一定程度上對(duì)于行政緊急權(quán)進(jìn)行了規(guī)制，避免權(quán)力濫用，但也存在實(shí)際操作上的困難和不確定性。建立更為細(xì)化的程序標(biāo)準(zhǔn)，使得程序啟動(dòng)和結(jié)束流程更為明確，有利于突發(fā)事件的快速判斷和應(yīng)急處理。
從SARS到H7N9到新冠肺炎，我國政府一直積極履行服務(wù)性政府的職責(zé)，從疫情發(fā)生前國家應(yīng)急預(yù)案的制定到與時(shí)俱進(jìn)，結(jié)合時(shí)代特點(diǎn)，制定完善管控措施，再到疫情結(jié)束后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，政府的一系列行動(dòng)都在疫情應(yīng)對(duì)過程中產(chǎn)生了重要的作用。但失去枷鎖的權(quán)力如餓虎，我們?nèi)孕枰e極適用《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等對(duì)權(quán)力進(jìn)行規(guī)制。政府在行使行政緊急權(quán)的過程中，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到疫情下民眾的犧牲，聽從習(xí)近平總書記的指示，要堅(jiān)持依法防控，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力。特別是在執(zhí)行過程中，減少暴力執(zhí)法事件發(fā)生，避免簡單化和一刀切現(xiàn)象的發(fā)生，科學(xué)防控，降低對(duì)于民眾日常生活的干擾，最終同心協(xié)力打贏防疫抗疫攻堅(jiān)戰(zhàn)。
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