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1. 引言
2018年底，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“ 國務院國資委”）印發(fā)了《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》（以下簡稱“ 《央企合規(guī)指引》”）。這是國務院國資委在相繼發(fā)布《關于全面推進法治央企建設的意見》以及《關于在部分中央企業(yè)開展合規(guī)管理體系建設試點工作的通知》，輔以對5家中央企業(yè)的合規(guī)管理體系建設試點進行總結 [1]，經(jīng)過長期充分的研究論證所形成的正式且具有重要指導意義的《央企合規(guī)指引》。
雖然該《央企合規(guī)指引》系針對中央企業(yè)而印發(fā)，但是在《央企合規(guī)指引》第二十九條中明確指出，“ 地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構可以參照本指引，積極推進所出資企業(yè)合規(guī)管理工作”。在中央文件印發(fā)之后，緊接著多個地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“ 地方國資委”）也就國有企業(yè)合規(guī)體系建設及搭建問題逐步頒行了各項文件。例如，北京市國資委發(fā)布了《市管企業(yè)合規(guī)管理工作實施方案》，上海市國資委發(fā)布了《市國資委監(jiān)管企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》，山東省國資委發(fā)布了《省屬企業(yè)合規(guī)管理指引》，江蘇省國資委發(fā)布了《省屬企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》等。因此，此份《央企合規(guī)指引》也被視為推動中央企業(yè)合規(guī)體系建設乃至全國國有企業(yè)合規(guī)體系建設的里程碑式事件。更有人認為，2019年是真正意義上的國有企業(yè)合規(guī)元年。
從國務院國資委發(fā)布的文件以及部分省級地方國資委所推行的相關試點工作來看，監(jiān)管層面對國有企業(yè)合規(guī)的認知并非是一蹴而就，而是一個逐漸發(fā)展的過程。而合規(guī)認知的變化對于國有企業(yè)又有何影響？對于這些問題，本文將在接下來的內(nèi)容里進行詳細的闡述。
2. “大合規(guī)”時代下國有企業(yè)“合規(guī)”工作的內(nèi)涵
2.1. “大合規(guī)”時代對合規(guī)的定義
國有企業(yè)合規(guī)業(yè)務在過去幾年經(jīng)歷了快速成長，究其原因，是因為不論從國家監(jiān)管的層面，還是國有企業(yè)自身都日益注重營商環(huán)境。國有企業(yè)對合規(guī)的認識也不斷深入，對合規(guī)工作重要性的理解和全球其他國家形成了一定程度上的共鳴。因此國有企業(yè)合規(guī)的定義也從以反腐敗、反商業(yè)賄賂和進出口管制等具體領域進而不斷拓寬外延，從本質(zhì)上發(fā)生了變化，擴大了工作范圍。
當前國有企業(yè)體系下的合規(guī)概念相較于傳統(tǒng)觀念的認知，已經(jīng)有了較大的突破。《央企合規(guī)指引》的出臺，正式明確了中國國有企業(yè)合規(guī)的定義。即根據(jù)《央企合規(guī)指引》第二條規(guī)定：“ 合規(guī)，是指中央企業(yè)及其員工的經(jīng)營管理行為符合法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準則和企業(yè)章程、規(guī)章制度以及國際條約、規(guī)則等要求”。這一定義也被各地方國資委多次援引和確認，在上海市、山東省和江蘇省等地出臺的具體文件中，對于合規(guī)概念定義的表述與《央企合規(guī)指引》完全一致。
結合這一定義，筆者建議對于國有企業(yè)合規(guī)工作中的“規(guī)”應當分為若干層次來梯度式理解。第一層是法律法規(guī)，即，國有企業(yè)應當遵守中國和海外業(yè)務經(jīng)營所在國的法律法規(guī)及監(jiān)管規(guī)定，還要遵守雙方或一方已加入的國際條約的具體規(guī)定。第二層是規(guī)章，規(guī)章包括企業(yè)內(nèi)部規(guī)章，如公司章程、企業(yè)各項具體的制度等，也包括國有企業(yè)涉及的組織章程。在各組織章程中，結合國有企業(yè)的自身性質(zhì)，我們尤其不能忽視《中國共產(chǎn)黨章程》等文件在國有企業(yè)合規(guī)中的重要性。近年來響應國家號召，國有企業(yè)公司在章程的修訂工作中，已著重明確黨組織在國有企業(yè)中的職權并深化黨章影響，黨建工作已經(jīng)在企業(yè)內(nèi)部自上而下如火如荼地開展。對于其他國有企業(yè)，加強黨章合規(guī)也已成為大勢所趨。第三層是規(guī)范，規(guī)范的表現(xiàn)形式可能是具體的，如行業(yè)行為準則；也可能是概括的，如基本的道德規(guī)范、職業(yè)操守等。
2.2. 合規(guī)與合法的關系
如前所述，對于合規(guī)內(nèi)涵要義的理解已經(jīng)包括了三個層次。在這三個層次之間，“合法”是第一層次，即對于“合規(guī)”最為具體、最為直接的基本要求。這也就體現(xiàn)了“合規(guī)”與“合法”的第一層關系，即在內(nèi)容上，“合規(guī)”中包含了“合法”，“合規(guī)”概念的范疇相較于“合法”有所外延（如下圖所示）。通常來說，法律的強制性規(guī)定是一個企業(yè)的最低行為標準。但在當前國有企業(yè)合規(guī)的語境下，合規(guī)范圍擴大到了國企經(jīng)營的方方面面。除了法律法規(guī)的要求，要達到“合規(guī)”的要求，還需要滿足行業(yè)準則、組織規(guī)章、道德規(guī)范等一系列具體或概括性的要求。
從內(nèi)容上來看，合規(guī)包含了合法，但是從重要性來看，兩者已然是并重的關系。從各項文件的變化中明顯可以看出，從最早開始要求國有企業(yè)合法經(jīng)營，到現(xiàn)在要求國有企業(yè)既要合法，又要合規(guī)經(jīng)營。國有企業(yè)合規(guī)經(jīng)營已經(jīng)與國有企業(yè)合法經(jīng)營并重。
3. “大合規(guī)”時代下對國有企業(yè)合規(guī)認知的轉變
3.1. 大合規(guī)時代前的合規(guī)認知
在傳統(tǒng)意義上的合規(guī)概念中，與合規(guī)聯(lián)系最緊密的可能便是根據(jù)美國法律（例如美國反海外腐敗法，The U.S. Foreign Corrupt Practices Act）涉及的反腐敗、反商業(yè)賄賂、進出口管制和公司高管的刑事責任等業(yè)務領域。由于長臂管轄的緣故，所有的美國企業(yè)在中國的子公司、分公司甚至關聯(lián)公司都需要遵守美國法律的相關規(guī)定，因此也孕育而生了與美國法律密切相關的合規(guī)業(yè)務領域。
3.2. 對合規(guī)認知進行轉變的需要
盡管合規(guī)業(yè)務在國內(nèi)的起步被局限在較為狹小的范圍內(nèi)，但是根據(jù)筆者所梳理出的國務院國資委和省級地方國資委出臺的各項關于國有企業(yè)合規(guī)管理相關的規(guī)范性文件（見附件一）后不難發(fā)現(xiàn)，無論是業(yè)務領域的分布，抑或是合規(guī)理念在企業(yè)文化中的地位， 我國國有企業(yè)監(jiān)管部門正在探索并嘗試一條與傳統(tǒng)合規(guī)概念所完全不同的、適用于中國國有企業(yè)的合規(guī)體系及落地辦法。
筆者認為，隨著國家對于合規(guī)這一概念認識的不斷加深，實務界對于合規(guī)的理解也要隨之轉變并且更加深入。實務界，尤其是專業(yè)律師群體對于合規(guī)的認識不應再局限于最初的反腐敗、進出口管制和刑事責任等具體業(yè)務領域。
專業(yè)律師群體對合規(guī)認知的轉變有利于我們在深入理解《指引》等文件精神的基礎上，更好的開展國有企業(yè)的合規(guī)工作，幫助國有企業(yè)塑造良好的國際營商形象，輔助我國國有企業(yè)在海外市場行穩(wěn)致遠。這有利于在復雜的國際環(huán)境及周邊局勢中保護我國國有企業(yè)及國有資產(chǎn)的安全性，確保在復雜的多邊法律對抗中能夠“打得贏，站得住，有理有據(jù)”。
4. “大合規(guī)”時代下國有企業(yè)合規(guī)的要求
筆者認為對于我國國有企業(yè)合規(guī)的認知要跳出原有法律業(yè)務領域的限制，從一個更宏觀的角度來認知國有企業(yè)合規(guī)概念。合規(guī)既不只是反腐敗、進出口管制和刑事責任等具體業(yè)務領域，也不只是與“公司治理”和“政府監(jiān)管”相關的眾多業(yè)務領域的簡單交叉。
合規(guī)在我國，特別是對于中央企業(yè)/國有企業(yè)而言，是一個具有戰(zhàn)略意義的根本性要求，是一個性質(zhì)化、制度化、全面化的要求。強調(diào)國有企業(yè)合規(guī)工作的開展，其本質(zhì)是全面推進“依法治國”工作的具體落地表現(xiàn)之一。
國有企業(yè)合規(guī)體系建設的完成度及成熟度，應當成為檢驗我國國有企業(yè)是否具有在復雜國際環(huán)境下行穩(wěn)且致遠的試金標桿之一。
4.1. 國有企業(yè)合規(guī)的性質(zhì)化要求
結合《央企合規(guī)指引》中對合規(guī)的內(nèi)涵要義的闡述，筆者認為“大合規(guī)”時代下國有企業(yè)開展合規(guī)工作的核心在于，合規(guī)指向的不再是一個單一的領域，而是企業(yè)運營的全方面、全流程，“合規(guī)經(jīng)營”是同“合法經(jīng)營”一樣的對企業(yè)性質(zhì)化的具體要求。
為了提前避免風險、解決可能出現(xiàn)的合規(guī)問題，提升企業(yè)的核心競爭力，保障企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，實現(xiàn)企業(yè)的“合規(guī)性”，國有企業(yè)合規(guī)管理也應與合法管理在日常經(jīng)營上并駕齊驅。
國有企業(yè)實現(xiàn)性質(zhì)化合規(guī)，意味著由表及里的“煥然一新”，意味著企業(yè)要進行一次深層的“自查”與“凈化”，剔除所有紕漏與隱患。但也意味著接下來的經(jīng)營會更加穩(wěn)健，更加無懈可擊。
4.2. 國有企業(yè)合規(guī)的制度化要求
國有企業(yè)合規(guī)的制度化要求早在2015年印發(fā)的《關于全面推進法治央企建設的意見》中便有所體現(xiàn)，國務院國資委明確要求中央企業(yè)“加快提升合規(guī)管理能力，建立由總法律顧問領導，法律事務機構作為牽頭部門，相關部門共同參與、齊抓共管的合規(guī)管理工作體系，研究制定統(tǒng)一有效、全面覆蓋、內(nèi)容明確的合規(guī)制度準則”。 [2]
合規(guī)的制度化要求體現(xiàn)在，企業(yè)需要建立起良好的公司治理結構與合規(guī)行為標準，明確企業(yè)預防內(nèi)部違法違規(guī)行為的機制與責任。企業(yè)要從合規(guī)管理的角度將已有的內(nèi)控、內(nèi)審、法律風險管理等部門的相關工作職能整合起來，明確合規(guī)監(jiān)督機制，設置獨立的合規(guī)管理組織體系。對于國有企業(yè)而言，合規(guī)并不是零散的對某些監(jiān)管的應對，而是一整套完整、成體系的合規(guī)制度。
具體說來，國有企業(yè)合規(guī)制度的搭建應當至少包含以下方面的內(nèi)容：建立獨立完善的合規(guī)管理制度，包括組建合規(guī)管理團隊并與法務、黨建等部門積極配合等；建立合規(guī)風險的防范制度，包括確定合規(guī)風險、進行合規(guī)風險評估、進行合規(guī)培訓等；建立合規(guī)風險識別制度，包括合規(guī)風險報告、合規(guī)審查、內(nèi)部合規(guī)監(jiān)測等；建立合規(guī)風險應對制度，包括內(nèi)部調(diào)查、紀律懲戒、與內(nèi)部漏洞修復等。
4.3. 國有企業(yè)合規(guī)的全面化要求
國有企業(yè)合規(guī)的全面化要求，體現(xiàn)在合規(guī)要落實到企業(yè)日常運營的各個具體領域。在國家文件的層面，《央企合規(guī)指引》中明確了加強對以下重點領域的合規(guī)管理：市場交易、安全環(huán)保、產(chǎn)品質(zhì)量、勞動用工、財務稅收、知識產(chǎn)權、商業(yè)伙伴關系等。
在各省管理的國有企業(yè)的層面，除了響應國家對中央企業(yè)的管理要求之外，部分地區(qū)的國有企業(yè)合規(guī)概念所涵蓋的領域進一步擴大。如江蘇省發(fā)布的《省屬企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》，除《央企合規(guī)指引》中的重點領域外，還增加了如下重點領域：公司治理、合同管理、信息安全、禮品與商務接待和社會捐贈與贊助。根據(jù)梳理可以看到，當前國有企業(yè)的合規(guī)領域已經(jīng)有了極大的拓展，本質(zhì)上來說企業(yè)日常運營所涉及到的各個法律領域都被納入了合規(guī)的范圍。
這里需要注意的是，雖然上述文件中對重點領域進行了具體羅列，但并不意味著一些其他的領域不在國有企業(yè)合規(guī)工作覆蓋的范圍內(nèi)。如《央企合規(guī)指引》中沒有提到的數(shù)據(jù)合規(guī)，在《網(wǎng)絡安全法》等一系列涉及數(shù)據(jù)的法律法規(guī)施行以來，數(shù)據(jù)合規(guī)也是現(xiàn)在的一個熱門的話題，數(shù)據(jù)及其網(wǎng)絡信息傳播在現(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)時代的意義不言而喻。數(shù)據(jù)合規(guī)也是國有企業(yè)合規(guī)經(jīng)營中絕不可或缺的一個板塊。由此可見，國有企業(yè)合規(guī)的全面化要求至少涵蓋了合同管理、市場交易、安全環(huán)保、信息安全、產(chǎn)品質(zhì)量、勞動用工、財務稅收、知識產(chǎn)權、商業(yè)伙伴關系、對外捐贈捐助等多個領域。
國有企業(yè)合規(guī)的全面化要求，不是局限在于具體的文件中明確了哪些具體領域，也不是目前法律業(yè)務領域的簡單疊加，而是只要國有企業(yè)在合規(guī)經(jīng)營、合規(guī)管理、運用合規(guī)進行海外投資中可能涉及到的領域，都要遵循合規(guī)的全面化要求。
綜上所述，筆者在當前語境下探討國有企業(yè)合規(guī)時，不應再局限于反腐敗、進出口管制、白領犯罪等具體領域，而應該充分認識并理解， 全面深化合規(guī)工作是對國有企業(yè)的性質(zhì)化、制度化、全面化的要求，包括合規(guī)經(jīng)營、合規(guī)管理、運用合規(guī)進行海外投資等全方位的內(nèi)容。這才是“大合規(guī)”時代下，對于國有企業(yè)合規(guī)的準確認知。
深化合規(guī)要求，將成為和“合法經(jīng)營”平行的性質(zhì)化概念，而不再是一個單獨的具體律師業(yè)務領域，我們需要以更寬廣的視野來重視及開展國有企業(yè)的合規(guī)工作，確保高質(zhì)量的合規(guī)經(jīng)營成為國有企業(yè)“走出去”的前提考核。
附件一：
在近年來國有企業(yè)合規(guī)運營管理日益受到關注和規(guī)范的背景下，本次法律檢索就中央和各地方對國有企業(yè)合規(guī)管理制定的規(guī)定或專門文件進行檢索，并匯總如下，以供參考：
序號 |
生效時間 |
名稱 |
文號 |
發(fā)文機關 |
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中央層面 |
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1 |
2006.06.06 |
《中央企業(yè)全面風險管理指引》 |
國資發(fā)改革〔2006〕108號 |
國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 |
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2 |
2016.06.24 |
《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》 |
國資委、財政部令第32號 |
國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，財政部 |
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3 |
2017.01.07 |
《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》 |
國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會令第35號 |
國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 |
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4 |
2018.08.30 |
《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究實施辦法（試行）》 |
國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會令第37號 |
國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 |
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5 |
2018.11.02 |
《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》 |
國資發(fā)法規(guī)〔2018〕106號 |
國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 |
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6 |
2018.12.26 |
《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》 |
發(fā)改外資〔2018〕1916號 |
國家發(fā)展和改革委員會，外交部，商務部，中國人民銀行，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，國家外匯管理局，中華全國工商業(yè)聯(lián)合會 |
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7 |
2019.10.19 |
《關于加強中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設與監(jiān)督工作的實施意見》 |
國資發(fā)監(jiān)督規(guī)〔2019〕101號 |
國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 |
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8 |
2019.10.31 |
《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》 |
國資產(chǎn)權〔2019〕653號 |
國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 |
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地方層面 |
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9 |
2018.12.26 |
《市管企業(yè)合規(guī)管理工作實施方案》 |
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北京市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 |
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10 |
2019.02.01 |
《上海市國資委監(jiān)管企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》 |
滬國資委法規(guī)〔2018〕464號 |
上海市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 |
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11 |
2019.06.10 |
《廣東省省屬企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究實施辦法（試行）》 |
粵國資審計〔2019〕1號 |
廣東省人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 |
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12 |
2019.07.09 |
《浙江省企業(yè)競爭合規(guī)指引》 |
浙江省市場監(jiān)督管理局公告2019年第20號 |
浙江省市場監(jiān)督管理局 |
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13 |
2019.09.29 |
《遼寧省省屬企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究實施辦法》 |
遼國資〔2019〕84號 |
遼寧省人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 |
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14 |
2019.10.12 |
《山東省省屬企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究實施辦法（試行）》 |
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山東省人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 |
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15 |
2019.12.06 |
《省屬企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》 |
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江蘇省人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 |
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16 |
2019.12.13 |
《省屬企業(yè)合規(guī)管理指引》 |
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山東省人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 |
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[1]五家試點中央企業(yè)分別為中國石油、中國移動、中國中鐵、招商局集團和東方電氣。
[2]國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會.關于印發(fā)《關于全面推進法治央企建設的意見》的通知(國資發(fā)法規(guī)[2015]166號) [EB/OL].(2016-01-13) [2020-03-[3]. http://www.sasac.gov.cn/n2588035/n2588320/n2588335/c4258267/content.html
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號
