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村委會選舉中亟待解決的法律問題

來源：中國律師網(wǎng)     日期：2011-09-29         閱讀：4,419次

   《中華人民共和國村民委員會組織法》于2010年10月28日，由十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議修訂并頒布實施。修訂后的村民委員會組織法，從多個方面完善了村民委員會的民主議事制度，擴大了村民代表會議的職權(quán)，完善了村民委員會的民主管理和民主監(jiān)督制度，解決了村民委員會的以往存在的一些問題。但是，由于村民委員會選舉方面存在的有關(guān)問題仍然沒有在國家法律層面徹底解決，因而在基層村委會換屆選舉中仍然不斷出現(xiàn)各種形形色色的“怪題”、“難題”，嚴重影響了村民委員會的換屆選舉工作。這些問題主要有： 一、鄉(xiāng)、村關(guān)系問題 村委會組織法賦予村民自主選舉的權(quán)利，同時也賦予鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的監(jiān)督權(quán)力，而且把鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府和村委會的關(guān)系限定為“指導(dǎo)關(guān)系”。這種制度安排背后默認的理論邏輯是，村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是獨立的利益主體，但在實際中，卻存在各種復(fù)雜關(guān)系：一種情形是村委會主任的候選人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督人員可能存在千絲萬縷的關(guān)系，往往這兩者間存在某種共同利益，那么選舉的過程很容易出現(xiàn)二者串通違法的行為；第二種情形是，村委會認為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府與其僅為“指導(dǎo)關(guān)系”而非“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，因此不愿聽從鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的各種工作安排包括選舉指導(dǎo)；第三種情形則是，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府想方設(shè)法領(lǐng)導(dǎo)或者主導(dǎo)村委會換屆選舉，盡可能安排自己喜歡的人或者“聽話”的人當選，因而不愿接受“指導(dǎo)關(guān)系”、“村民自治”的理念。由于以上情形的存在，換屆選舉工作總是不順利。 二、村民委員會成員候選人的資格條件與選舉權(quán)和被選舉權(quán)的統(tǒng)一問題 對村委會成員候選人規(guī)定高于村委會選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規(guī)定村委會成員候選人的限制性資格條件，是否違反村委會組織法和憲法？ 一種意見認為違反村委會組織法和憲法。對村委會成員候選人規(guī)定高于村委會一般選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規(guī)定村委會成員候選人的限制性資格條件，也就意味著規(guī)定在村委會的選舉中，具有選舉權(quán)的村民不一定具有被選舉權(quán)，選民資格與候選人資格相互分離，選舉權(quán)與被選舉權(quán)相互分離。這與村委會組織法第12條的規(guī)定：“年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。”和憲法第34條的規(guī)定：“中華人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。”是直接沖突的，與村委會組織法和憲法規(guī)定的選舉權(quán)與被選舉權(quán)相統(tǒng)一的原則和選舉權(quán)與被選舉權(quán)普遍性的原則是相悖的。憲法第34條規(guī)定的選舉權(quán)與被選舉權(quán)相統(tǒng)一的原則和選舉權(quán)與被選舉權(quán)普遍性的原則，既適用于我國縣鄉(xiāng)人大的直接選舉，也適用于我國城市和農(nóng)村基層群眾性自治組織的直接選舉。 第二種意見認為違反村委會組織法但不違反憲法。我國憲法所明確規(guī)定的選舉權(quán)與被選舉權(quán)相統(tǒng)一的原則和選舉權(quán)與被選舉權(quán)普遍性的原則的適用范圍是有限的，并不包括除縣鄉(xiāng)人大代表選舉以外的其他選舉。憲法第34條規(guī)定所說的選舉權(quán)和被選舉權(quán)均是針對縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉而言的，均有特定的涵義：“‘選舉權(quán)’是指公民有權(quán)按照自己的意愿，依照法律規(guī)定的程序選舉縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表的權(quán)利”：“‘被選舉權(quán)’是指公民依法享有被選舉為縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表的權(quán)利”。 在此意義上，從憲法第34條的規(guī)定，并不能得出我國年滿18周歲、未被依照法律剝奪政治權(quán)利的公民，均享有縣級以上（不包括縣級）人大代表及由各級人大選舉產(chǎn)生的國家公職人員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的結(jié)論，也不能直接得出我國年滿18周歲、未被依照法律剝奪政治權(quán)利的村民，在村委會選舉中都享有被選舉權(quán)的結(jié)論。盡管對村委會成員候選人規(guī)定高于村委會選舉一般選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規(guī)定村委會成員候選人的限制性資格條件，有可能是與村委會組織法第13條的規(guī)定相抵觸的，因為村委會組織法第13條的確規(guī)定了選舉權(quán)與被選舉權(quán)相統(tǒng)一的原則和選舉權(quán)與被選舉權(quán)普遍性的原則，然而違反了村委會組織法第13條并不等于就違反了憲法第34條，因為違反了法律的規(guī)定與違反了憲法的規(guī)定是有區(qū)別的，不應(yīng)在違反法律規(guī)定與違反憲法規(guī)定之間直接劃等號。雖然法律規(guī)定在很多情況甚至一般情況下是憲法規(guī)定的具體化，但法律規(guī)定與憲法規(guī)定之間并不一定也不可能一直存在著一一對應(yīng)的關(guān)系。即便村委會組織法第13條直接源自憲法第34條，甚至是憲法第34條的翻版，但村委會組織法第13條與憲法第34條畢竟規(guī)定的是不同種類的選舉，前者規(guī)定的是村委會選舉，后者規(guī)定的是縣鄉(xiāng)兩級人大代表的選舉。村委會組織法第13條所說的“選舉權(quán)，是指本村村民有直接參加選舉村民委員會成員的權(quán)利；被選舉權(quán)，是指本村村民在選舉活動中，有可以被提名為村民委員會成員候選人的權(quán)利”。這與憲法第34條所說的選舉權(quán)和被選舉權(quán)顯然是有區(qū)別的。因此，如果要對村委會成員候選人規(guī)定高于村委會選民的資格條件，特別是從消極的否定的方面規(guī)定村委會成員候選人的限制性資格條件，不必修憲，但有必要修改村委會組織法。 第三種意見是認為既不違反憲法也不違反村委會組織法。村委會組織法既有第13條的規(guī)定，也有第15條的規(guī)定：“村民提名候選人，應(yīng)當從全體村民利益出發(fā)，推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民為候選人?！边@一條實際上間接、隱含地規(guī)定了村委會成員候選人的資格條件。選舉權(quán)利與候選人條件是兩個不同的概念。選舉權(quán)利是公民的基本政治權(quán)利，具有廣泛性。而候選人條件具有先進性，這一概念比選舉權(quán)利的范圍要窄得多，享有選舉權(quán)利的人不一定都符合候選人條件。 可見，對該問題的理解是大相徑庭，這勢必會影響村民委員會的換屆選舉工作。 三、相關(guān)法律規(guī)定模糊的問題 正是由于相關(guān)法律的規(guī)定比較模糊，少數(shù)候選人和村民總想從法律條文中尋找有利于自己的規(guī)定并借此抵觸縣、鄉(xiāng)政府或者選舉委員會的決定。比如，村委會組織法規(guī)定：“村民選舉委員會由主任和委員組成，由村民會議、村民代表會議或者村民小組會議推選產(chǎn)生。”少數(shù)人就會選擇對自己有利的村民小組會議，因為小組會議人數(shù)少、好控制、好籠絡(luò)。再比如，村委會選組織法關(guān)于提出罷免村委會成員的人數(shù)規(guī)定為“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名”，關(guān)于調(diào)查處理以暴力、威脅、賄賂等不正當手段破壞選舉的機關(guān)，村委會組織法規(guī)定為“鄉(xiāng)級或者縣級人民政府”，由于多處出現(xiàn)“或者”一詞，少數(shù)人就借此大做文章，借法律中的這些選擇性的規(guī)定，故意反對縣、鄉(xiāng)政府或者選舉委員會的決定，影響甚至破壞正常選舉。 四、賄選問題 村民委員會組織法規(guī)定：“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選票數(shù)等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效?！钡谴迕裎瘑T會組織法沒有對“賄選”做出法律界定。全國人大常委會、國務(wù)院、民政部印發(fā)的《(村民委員會組織法)條文釋義》對賄選解釋為：“以獲取選票為目的，用財物或者其他利益賄賂選民、選舉人或選舉工作人員，使其違反自己的意愿參加選舉或者在選舉中舞弊，并對選舉結(jié)果產(chǎn)生影響的行為?！边@個解釋在實踐中可操作性不強，法律層次較低，缺乏權(quán)威性。難以涵蓋、規(guī)范和約束各種競選行為，導(dǎo)致大量的競選行為游離于合法與非法的邊緣。在經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū)以及城中村，選舉受各種干擾較多，競爭也更為激烈。在這些地方賄選或不正當競選案頻率比較高而集中。在一些地方，“小恩小惠”已經(jīng)失去了吸引力，行賄由過去的請客吃飯籠絡(luò)感情、走家串戶、許愿幫忙、公開承諾為民辦事，轉(zhuǎn)向?qū)嵨镔V賂、現(xiàn)金賄賂。每張選票的價格也從幾十元、上升到幾百元，幾千元甚至萬元，賄選的投資越來越大。 由于《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》僅適用于全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的選舉，而農(nóng)村中的賄選是村民自治組織的選舉，因此，不受該法的調(diào)整。刑法也沒有把村委會賄選納入調(diào)整范圍。第389條規(guī)定了行賄罪：“為謀取不正當利益給予國家工作人員以財物的是行賄罪。在經(jīng)濟往來中，違反國家規(guī)定，給予國家工作人員以財物，數(shù)量較大的，或者違反國家規(guī)定，給予國家工作人員以各種名義回扣、手續(xù)費的以行賄罪論處。因被勒索給予國家工作人員財物的，沒有獲得不正當利益的，不是行賄罪?！睆倪@一條款看，我國刑法對村委會賄選中的行賄者，無論從法律適用的主體還是內(nèi)容來講，都不適用刑法中的行賄罪。第256條規(guī)定了破壞選舉罪：“在選舉各級人民代表大會代表和國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數(shù)等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，情節(jié)嚴重的處3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權(quán)利。”從這一條款看，我國村委會的選舉顯然不在該法的調(diào)整范圍。 另外，賄選查處主體權(quán)責(zé)不明。目前的法律法規(guī)，對受理和查處村委會直選中賄選問題的主體規(guī)定不夠明確。村委會組織法第15條規(guī)定了五個受理主體，即鄉(xiāng)人大、鄉(xiāng)政府、縣人大會常委員會、縣政府和縣民政局。在實際工作中，村民舉報的渠道還有各級信訪部門、組織部門等。受理渠道包括不同層級、不同機構(gòu)。最后仍然轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉指導(dǎo)小組查處，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是一級最基層的政府機構(gòu)，不是司法機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉指導(dǎo)小組只是村委會選舉的指導(dǎo)機構(gòu)，既缺乏司法機關(guān)的權(quán)威，又缺乏司法機關(guān)的偵察權(quán)力和技術(shù)手段。 最后，有的不是在選舉期間，而是平時逢年過節(jié)給村民發(fā)米面、送紅包等禮物，是否屬于賄選，則更是無法界定。 五、大學(xué)生“村官”如何選舉問題 近年來，我國為提高大學(xué)生就業(yè)率，鍛煉大學(xué)生，支持農(nóng)村發(fā)展，實行大學(xué)生畢業(yè)后到農(nóng)村掛職做“村官”的試行制度。由于“村官”主要是指“兩委”即村黨支部委員會和村民委員會中的成員，甚至可能是村支部書記或者村長，因而如果大學(xué)生村官參選村民委員會，這個問題就比較突出了。按照村民委員會組織法的規(guī)定，戶籍不在本村的人，如果參加選舉，其應(yīng)當具備的唯一條件是：“在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意”。然而，2009年4月，中組部等部門制定下發(fā)了《關(guān)于建立選聘高校畢業(yè)生到村任職工作長效機制的意見》，其中規(guī)定：“到村任職工作一年以上的優(yōu)秀大學(xué)生“村官”，可由本人提出書面申請，經(jīng)村民會議或村民代表會議討論通過，參加村委會主任、副主任選舉。”此處的“到村任職工作一年以上”與村民委員會組織法的規(guī)定的“在本村居住一年以上”顯然存在不一致，執(zhí)行中應(yīng)當以村民委員會組織法的規(guī)定為準。那么，如果以“在本村居住一年以上”這個條件來規(guī)范戶籍不在本村的人的參選問題，那么大學(xué)生“村官”是幾乎不可能有資格參選的，因為“在本村居住一年以上”這一條件就已經(jīng)把他排除在外。如此說來，大學(xué)生“村官”參選就是不可能的了。那么大學(xué)生“村官”何以稱為“村官”呢？他們又是如何當上“村官”的呢？我們的有關(guān)政策是否與村委會組織法沖突了呢？這必然是一個很嚴肅的政治問題！如果說“村官”只是指村黨支部書記助理或者村長助理，不屬于“兩委”成員，那么“村官”這一稱謂便不很嚴肅，應(yīng)當為其正名了！ 六、村民委員會的屆次問題 村民委員會組織法規(guī)定，村民委員會每屆任期三年，屆滿應(yīng)當及時舉行換屆選舉。然而這一問題在現(xiàn)實中卻很難執(zhí)行，這個屆次的“三年”起止如何算呢？一種算法是從村民委員會產(chǎn)生之日起，三年后算一屆，然后重新選舉新一屆村民委員會，這是大多數(shù)基層同志希望的算法；第二種算法是，每屆村民委員會的屆次統(tǒng)一按照政府的統(tǒng)一部署，一旦到了政府統(tǒng)一部署的屆次，都要統(tǒng)一進行換屆選舉。但是這就存在這樣的問題，不少村由于多次選舉仍然未能在政府統(tǒng)一規(guī)定的換屆選舉日期內(nèi)選舉產(chǎn)生新的村民委員會，有的甚至退后達一年才選出新的村民委員會，而按照政府部署的統(tǒng)一的屆次，該村民委員會只能工作兩年，甚至還不到兩年！另一種情況是，新的村民委員會選舉產(chǎn)生后，被依法罷免，然后依法重新選舉。選舉后的村民委員會當然也會在政府部署的統(tǒng)一的屆次屆滿，再進行新一屆村民委員會選舉。這樣問題就出來了，這種按照政府部署的統(tǒng)一的屆次，是否違反村民委員會組織法規(guī)定的三年一屆呢？目前仍然沒有權(quán)威的規(guī)定或者解釋！ 基于以上問題，筆者以為，解決這些問題的當務(wù)之急是國家為村民委員會選舉立法，這已經(jīng)顯得非常迫切和重要。一部嚴謹完善、行之有效的村民委員會選舉法，無疑是打擊各種“選舉病”、保證選舉結(jié)果公平公正的最有力武器。1998年，憑借一部“粗放型”的村民委員會組織法，廣袤的農(nóng)村大地便進入了一個村官直選時代。但必須要承認的是，這部村民委員會組織法只是一部方向性的法規(guī)，其中涉及選舉的條款僅有6條，對廣大農(nóng)村村民行使民主權(quán)利顯然很不足，茲事體大。未來，必須要有一部可切實操作的村民委員會選舉法做指導(dǎo)，才能確保由選舉所產(chǎn)生的各種矛盾都能依法得到解決。