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京律師研究4年草擬征地法 細(xì)說(shuō)勢(shì)在必行5大理由

    日期：2010-11-02     作者：李立     閱讀：2,815次

  北京市盛廷律師事務(wù)所律師張興奎今天（11月2日）以信函方式，向全國(guó)人大常委會(huì)郵遞了一份制定征地法的公民建議。這位自2007年開始從事征地研究和拆遷實(shí)務(wù)的律師，隨同建議一并附上的，還有其草擬的總計(jì)100條的征地法草案建議稿。

張興奎表示，我國(guó)正處于快速城市化的進(jìn)程中，城市擴(kuò)張引發(fā)征地行為日益頻繁，因而也更加凸顯土地利益劇烈的矛盾沖突。根據(jù)現(xiàn)行土地管理法規(guī)定的征地制度，政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)擁有高度壟斷權(quán)，這必然導(dǎo)致土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的單向性和非市場(chǎng)化。這種制度安排，過(guò)于注重征地行政管理的便利，而對(duì)政府征地行為規(guī)制不夠，忽視了對(duì)物權(quán)的保護(hù)，導(dǎo)致了公權(quán)力凌駕于合法私權(quán)之上，引發(fā)了財(cái)產(chǎn)權(quán)與公權(quán)力的緊張關(guān)系，不斷升級(jí)的拆遷悲劇就是一個(gè)個(gè)明證。

“為切實(shí)改變長(zhǎng)期以往形成的農(nóng)民理所當(dāng)然地付出、城市以國(guó)家的名義理所當(dāng)然獲取的“剪刀差“體制，必須改革過(guò)度依靠國(guó)家強(qiáng)制力廉價(jià)獲取集體土地的征收制度，逐步走市場(chǎng)化道路。”張興奎建議。

他認(rèn)為，改革征地制度已寫進(jìn)中共中央十七屆三中全會(huì)決議達(dá)兩年之久，土地管理法修改也進(jìn)行了五六年，但至今尚無(wú)正果，令人著急。2009年12月，由成都唐福珍拆遷自焚事件引發(fā)北京大學(xué)五位學(xué)者建議全國(guó)人大常委會(huì)審查涉嫌違憲的《城市房屋拆遷條例》，但其廢舊立新進(jìn)程至今也無(wú)確切下文。由于新拆遷條例只是針對(duì)國(guó)有土地上的房屋拆遷，對(duì)于發(fā)生在集體土地上的類似成都唐福珍和江西宜黃征地拆遷行為沒有法律約束力，因此即使新條例出臺(tái)，對(duì)于集體土地征收、房屋拆遷也是于事無(wú)補(bǔ)。再則，拆遷矛盾只是一個(gè)表象，其實(shí)質(zhì)問(wèn)題在于征地，如果不能解決征地問(wèn)題，拆遷法律關(guān)系則難以理順。

據(jù)記者了解，新拆遷條例《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見稿)》遲遲未出臺(tái)的重要原因，是有關(guān)方面希望一并考慮農(nóng)村集體土地上房屋拆遷規(guī)范。不乏學(xué)者主張，還是應(yīng)該通過(guò)法律來(lái)規(guī)范土地征收征用問(wèn)題，明確誰(shuí)征收誰(shuí)補(bǔ)償，而不是誰(shuí)拆遷誰(shuí)補(bǔ)償。不過(guò)也有學(xué)者表示，啟動(dòng)法律制定可能耗時(shí)更長(zhǎng)，現(xiàn)在已經(jīng)有50多部法律在排隊(duì)。



我國(guó)憲法規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償；物權(quán)法則確立了以“為了公共利益的需要、依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序、合理補(bǔ)償”三原則為核心的征地制度。這明確了征地改革的方向，需要制定專門的征地法予以補(bǔ)充和完善。

憲法規(guī)定的土地征用并沒有在土地管理法中充分體現(xiàn)。土地管理法第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”這一規(guī)定，使得政府壟斷了建設(shè)用地，其后果基本上是一切利用集體土地建設(shè)的項(xiàng)目都必須征收集體土地，導(dǎo)致了征收范圍的不當(dāng)擴(kuò)張和權(quán)限的不當(dāng)行使，使違法征地事件越來(lái)越多。

修改土地管理法是一方面。同時(shí)，鑒于目前在征地立法上，空間很大，有必要制定專門的征地法，細(xì)化征地的法律程序和實(shí)施辦法，詳細(xì)規(guī)定現(xiàn)行法律中有關(guān)征地的程序性問(wèn)題，增強(qiáng)征地的透明度，增加利害關(guān)系人的參與等，以解決好土地征收征用過(guò)程中出現(xiàn)的大量問(wèn)題。


征地過(guò)程中，造成被征地人權(quán)利被侵害的原因是多方面的，既有政策體制的因素，也有政府利益本位取向和自律不足的因素，但更多的是法律制度缺失的因素。

我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于征地及被征地人補(bǔ)償?shù)闹饕芍贫?，是在?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成并延續(xù)至今的，與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)并不同步。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)作為一種行政經(jīng)濟(jì)，一切經(jīng)濟(jì)建設(shè)都由政府決定并投資，征地和被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)償也由政府負(fù)責(zé)。制度明顯滯后，造成侵害被征地人合法權(quán)利的現(xiàn)象屢見不鮮。

必須立法確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并在確定農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，依照市場(chǎng)價(jià)格確定補(bǔ)償金，同時(shí)土地補(bǔ)償金必須在法定的期限內(nèi)全部直接發(fā)放給被征地的農(nóng)民。

由于土地管理法及其實(shí)施條例等有關(guān)土地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容很不健全，甚至一些方面還是空白，因此應(yīng)制定征地法，從實(shí)體要件和正當(dāng)法律程序方面規(guī)制政府征地權(quán)，同時(shí)還要完善被征地人參與制度和救濟(jì)制度，要保障被征地人有充分的話語(yǔ)權(quán)，在權(quán)利受到侵害時(shí)也能及時(shí)獲得公正的法律救濟(jì)。


由于政府壟斷“農(nóng)轉(zhuǎn)非”征地權(quán)，地方政府為追求土地利益最大化而大量圈地，并以招、拍、掛方式將土地壟斷出讓，這種以國(guó)家名義，通過(guò)土地征收進(jìn)行低進(jìn)高出的制度安排，不僅為地方政府實(shí)現(xiàn)土地生財(cái)創(chuàng)造了方便條件，而且導(dǎo)致大量土地被圈占、城市房屋價(jià)格高企，給中央政府耕地保護(hù)、房?jī)r(jià)調(diào)控帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

政府在土地市場(chǎng)化高價(jià)出讓的同時(shí)，農(nóng)民的土地權(quán)利意識(shí)也逐漸覺醒，農(nóng)民集體與政府征地沖突日益加劇，大量群體性事件發(fā)生，個(gè)別地方政府與農(nóng)民土地利益矛盾激化。加上對(duì)地方政府征收行為的監(jiān)督機(jī)制缺失和政府官員在征地過(guò)程中的權(quán)力尋租，使土地征收嚴(yán)重脫離法治軌道，演變?yōu)橐环N難以控制的行為。為此，必須根本改革現(xiàn)行征地制度，規(guī)范政府征地行為，限定政府儲(chǔ)備土地為存量土地，嚴(yán)禁征用集體土地增加土地儲(chǔ)備，充分發(fā)揮土地資源的市場(chǎng)配置作用。


地方政府在出于利益驅(qū)動(dòng)大量圈地的同時(shí)，事實(shí)上已造成大量土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

土地征收補(bǔ)償?shù)碾S意性和低標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果是地方政府征收土地如同使用自家財(cái)物，“占而不征、征而不用、用而不補(bǔ)、少征多占”的現(xiàn)象非常普遍，土地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重，在全國(guó)省級(jí)以上的900個(gè)開發(fā)區(qū)中，已開發(fā)面積僅占規(guī)劃面積的13.5%，折射出中國(guó)城市化進(jìn)程中土地資源浪費(fèi)的驚人程度；更有很多地方長(zhǎng)期囤積大量土地待價(jià)而沽，地方政府已經(jīng)切切實(shí)實(shí)地成為了國(guó)土資源的真正“揮霍者”。


黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，以及十二五規(guī)劃建議中，均確定了征地改革制度、允許農(nóng)民依法參與非公益性項(xiàng)目的開發(fā)經(jīng)營(yíng)、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等內(nèi)容，這對(duì)改革征地制度提供了政策支持和理論導(dǎo)向，也為制定征地法指明了方向。

完善征地制度、規(guī)范征地行為是很久以來(lái)的一個(gè)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。就修改土地管理法的人大代表議案每年也都是熱點(diǎn)?，F(xiàn)行的土地管理法在土地征用管理、農(nóng)民權(quán)益保障、土地規(guī)劃管理等方面已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)實(shí)際需要，有必要盡早盡快修改，同時(shí)按照十七屆三中全會(huì)決議精神和十二五規(guī)劃建議內(nèi)容改革現(xiàn)行征地制度，制定征地法也勢(shì)在必行。