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前言
從2019年12月初，在武漢發(fā)現(xiàn)首例新冠肺炎病人，至2020年1月23日武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部宣布：自2020年1月23日10時(shí)起，全市城市公交、地鐵、輪渡、長(zhǎng)途客運(yùn)暫停運(yùn)營(yíng)；無(wú)特殊原因，市民不要離開武漢，機(jī)場(chǎng)、火車站離漢通道暫時(shí)關(guān)閉?；謴?fù)時(shí)間另行通告。[1]如今，新冠肺炎疫情在我國(guó)已歷時(shí)3月有余，武漢市乃至湖北省至今仍尚未解禁。
新冠肺炎的傳染性，導(dǎo)致2020年1月29日全國(guó)31個(gè)省市（指四個(gè)直轄市、五個(gè)自治區(qū)、二十二個(gè)省，不含兩個(gè)特別行政區(qū)和臺(tái)灣省，以下所指“各省市”為31個(gè)省市區(qū)）區(qū)啟動(dòng)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，當(dāng)時(shí)的西藏自治區(qū)僅有1例，也啟動(dòng)了一級(jí)響應(yīng)。1月31日WHO通報(bào)，中國(guó)本次新型冠狀病毒肺炎疫情構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)上下眾志成城、全力防治，疫情防控工作取得明顯成效，截止2020年3月31日，全國(guó)大陸省市除北京市、天津市、河北省及湖北省之外，其余27省份下調(diào)應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別，將一級(jí)響應(yīng)降為二級(jí)甚至更低[2]。
在整個(gè)疫情防控過(guò)程中，一級(jí)響應(yīng)的應(yīng)急管理體制起到了至關(guān)重要的作用，由國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理使新冠肺炎疫情得到有效控制。由此引起了筆者的關(guān)注，通過(guò)對(duì)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)和各省市區(qū)相關(guān)法規(guī)的系統(tǒng)梳理，筆者對(duì)一級(jí)響應(yīng)的情況有所了解，但也發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題。本文擬通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)及各省市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案中響應(yīng)機(jī)制的規(guī)定進(jìn)行梳理，總結(jié)目前存在的問(wèn)題，并就所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出建議，以期對(duì)我國(guó)突發(fā)事件響應(yīng)機(jī)制的完善能夠有所助益。
一、相關(guān)概念
1.突發(fā)事件及特別重大（Ⅰ級(jí)）公共衛(wèi)生事件的等級(jí)規(guī)定
1.1 突發(fā)事件的概念
根據(jù)2007年11月1日起施行的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三條規(guī)定：突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
1.2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級(jí)
《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第1.3條“突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級(jí)”中，則對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的等級(jí)作出進(jìn)一步的規(guī)定：根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質(zhì)、危害程度、涉及范圍，突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大（Ⅰ級(jí)）、重大（Ⅱ級(jí)）、較大（Ⅲ級(jí)）和一般（Ⅳ級(jí)）四級(jí)。
1.3 特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的種類
《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》第1.3“突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級(jí)”中，采用列舉的方式，概括規(guī)定出特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的七個(gè)種類，即： (1)肺鼠疫、肺炭疽在大、中城市發(fā)生并有擴(kuò)散趨勢(shì)，或肺鼠疫、肺炭疽疫情波及2個(gè)以上的省份，并有進(jìn)一步擴(kuò)散趨勢(shì)。 (2)發(fā)生傳染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有擴(kuò)散趨勢(shì)。 (3)涉及多個(gè)省份的群體性不明原因疾病，并有擴(kuò)散趨勢(shì)。(4)發(fā)生新傳染病或我國(guó)尚未發(fā)現(xiàn)的傳染病發(fā)生或傳入，并有擴(kuò)散趨勢(shì)，或發(fā)現(xiàn)我國(guó)已消滅的傳染病重新流行。 (5)發(fā)生烈性病菌株、毒株、致病因子等丟失事件。 (6)周邊以及與我國(guó)通航的國(guó)家和地區(qū)發(fā)生特大傳染病疫情，并出現(xiàn)輸入性病例，嚴(yán)重危及我國(guó)公共衛(wèi)生安全的事件。(7)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門認(rèn)定的其他特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。
1.4新冠肺炎屬于第（2）類特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件
而此次發(fā)生的新型冠狀病毒肺炎，正屬于其中的第（2）類“發(fā)生傳染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有擴(kuò)散趨勢(shì)。”根據(jù)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第3條、第4規(guī)定，新冠肺炎屬于乙類傳染病，采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。這足以看出此次新冠肺炎的嚴(yán)重性。
2.響應(yīng)、應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別及其程序
2.1 響應(yīng)的概念
“響應(yīng)”一詞，在相關(guān)法律法規(guī)中并沒(méi)有明確的定義。筆者查閱《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，其中對(duì)“響應(yīng)”的解釋為：響應(yīng)是一個(gè)漢語(yǔ)詞匯，讀作xiǎng yìng。指其如回響的應(yīng)答聲，如“響應(yīng)你的要求“。具體意思是：1、回聲響應(yīng)。2、比喻應(yīng)答敏捷。3、反應(yīng)。4、贊同；支持；追隨。5、應(yīng)驗(yàn)。
結(jié)合對(duì)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》及各省市地方應(yīng)急預(yù)案的梳理，筆者認(rèn)為此處的“響應(yīng)”，應(yīng)理解為“反應(yīng)”，即對(duì)突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾身心健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或社會(huì)安全等事件引起的嚴(yán)重影響公眾身心健康的公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理工作?！秶?guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》第3.2.3條中，即規(guī)定“對(duì)于先期處置未能有效控制事態(tài)的特別重大突發(fā)公共事件，要及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)預(yù)案，由國(guó)務(wù)院相關(guān)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)或國(guó)務(wù)院工作組統(tǒng)一指揮或指導(dǎo)有關(guān)地區(qū)、部門開展處置工作”。
2.2 應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別
《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)中，并沒(méi)有明確規(guī)定響應(yīng)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，而是只是對(duì)突發(fā)公共事件（包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件），根據(jù)其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，分為四級(jí)：Ⅰ級(jí)（特別重大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）和Ⅳ級(jí)（一般）?！秶?guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》第3.1.1條，則針對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件的預(yù)測(cè)分析結(jié)果，依據(jù)突發(fā)公共事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展勢(shì)態(tài)，一般劃分為四級(jí)：Ⅰ級(jí)（特別嚴(yán)重）、Ⅱ級(jí)（嚴(yán)重）、Ⅲ級(jí)（較重）和Ⅳ級(jí)（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色表示。在各省市的應(yīng)急預(yù)案中，對(duì)響應(yīng)級(jí)別的規(guī)定，較為混亂，以北京市、上海市和西藏自治區(qū)為例，上海市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案明確規(guī)定：“本市突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)等級(jí)分為四級(jí)：Ⅰ級(jí)、Ⅱ級(jí)、Ⅲ級(jí)和Ⅳ級(jí)，分別應(yīng)對(duì)特別重大、重大、較大和一般突發(fā)公共衛(wèi)生事件。”北京市則比較模糊，雖也提到Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級(jí)的處理，但并未明確對(duì)應(yīng)特別重大、重大、較大或一般等突發(fā)事件響應(yīng)的等級(jí)。西藏自治區(qū)等地則未對(duì)響應(yīng)級(jí)別作出規(guī)定，只是陳述一般、較大、重大、特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)該采取什么的措施。關(guān)于各省市的具體規(guī)定，本文將在第二部分詳細(xì)展示。
2.3 應(yīng)急響應(yīng)程序
所謂應(yīng)急響應(yīng)程序，是指負(fù)責(zé)主體依據(jù)相關(guān)規(guī)定，在特定時(shí)間、情形下對(duì)突發(fā)事件采取相應(yīng)措施的一種進(jìn)程。該程序既包括應(yīng)急響應(yīng)的啟動(dòng)、調(diào)整和終止。
應(yīng)急響應(yīng)的啟動(dòng)：特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和有關(guān)部門組織實(shí)施，事發(fā)地省級(jí)人民政府應(yīng)按照國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的統(tǒng)一部署，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，組織協(xié)調(diào)市（地）、縣（市）人民政府開展突發(fā)公共事件的應(yīng)急處理工作。
特別重大級(jí)別以下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)由各地方自行制定，其應(yīng)急處理工作由地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施。超出本級(jí)應(yīng)急處置能力時(shí)，地方各級(jí)人民政府要及時(shí)報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民政府和有關(guān)部門提供指導(dǎo)和支持。
應(yīng)急響應(yīng)的級(jí)別調(diào)整：發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，事發(fā)地的縣級(jí)、市（地）級(jí)、省級(jí)人民政府及其有關(guān)部門按照分級(jí)響應(yīng)的原則，作出相應(yīng)級(jí)別應(yīng)急反應(yīng)。同時(shí)，要遵循突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生發(fā)展的客觀規(guī)律，結(jié)合實(shí)際情況和預(yù)防控制工作的需要，及時(shí)調(diào)整預(yù)警和反應(yīng)級(jí)別，以有效控制事件，減少危害和影響。要根據(jù)不同類別突發(fā)公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)和特點(diǎn)，注重分析事件的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)事態(tài)和影響不斷擴(kuò)大的事件，應(yīng)及時(shí)升級(jí)預(yù)警和反應(yīng)級(jí)別；對(duì)范圍局限、不會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)散的事件，應(yīng)相應(yīng)降低反應(yīng)級(jí)別，及時(shí)撤銷預(yù)警。
應(yīng)急響應(yīng)的終止：突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患或相關(guān)危險(xiǎn)因素消除，或末例傳染病病例發(fā)生后經(jīng)過(guò)最長(zhǎng)潛伏期無(wú)新的病例出現(xiàn)。
二、各省市制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的現(xiàn)狀
筆者對(duì)31個(gè)省市制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案的立法現(xiàn)狀進(jìn)行檢索，情況如下：
1.有無(wú)突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案立法
1.1 未制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的省市
筆者通過(guò)各省市人民政府官網(wǎng)及威科先行法律網(wǎng)站，對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)河南省并無(wú)突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)相關(guān)新聞報(bào)道，其啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)的依據(jù)是《河南省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》[3]。
1.2 有制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案但未能檢索到內(nèi)容的省市
重慶、黑龍江、吉林、山東、湖南五省市，雖根據(jù)新聞報(bào)道及官方文件等材料，均顯示已制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，且啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)亦是以此為依據(jù)，但筆者多次嘗試，均未能檢索到相關(guān)內(nèi)容，對(duì)于其具體規(guī)定，亦是無(wú)從得知。
1.3 檢索到已制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案省市的情況
各省市制定的公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，大多數(shù)制定于2010年之前，如青海省、江蘇省、甘肅省、河北省、云南省制定于2003年至2006年之間。天津、湖北、安徽、廣東、廣西、海南、貴州六省市于2010年后進(jìn)行修訂，其中貴州省突發(fā)公共衛(wèi)生事件于2018年1月11日實(shí)施，2011年1月7日的舊版同時(shí)廢止，這是目前為止筆者檢索到的制定時(shí)間最新，內(nèi)容規(guī)定較為詳細(xì)的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。
綜上，31個(gè)省市中30個(gè)制定了公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，5個(gè)省市通過(guò)其官網(wǎng)及其他可靠途徑未能見檢索到相關(guān)內(nèi)容，25個(gè)制定公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的省市，除了6個(gè)省市在2010年后有修正，其他省市制定時(shí)間早于2010年。
2.各省市突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中，對(duì)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制作出明確規(guī)定的情況
北京、上海、天津、山西、浙江、福建、海南、貴州、四川、陜西等10個(gè)省市對(duì)響應(yīng)機(jī)制有明確規(guī)定。其余省份則僅規(guī)定對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件進(jìn)行“應(yīng)急反應(yīng)”，對(duì)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)沒(méi)有具體規(guī)定。
3.對(duì)響應(yīng)啟動(dòng)主體作出明確規(guī)定的情況
3.1 在可檢索到的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中，對(duì)一級(jí)響應(yīng)啟動(dòng)主體作出明確規(guī)定的情況
國(guó)家層面（全國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部），省市級(jí)有十個(gè)：北京市（市應(yīng)急委）、新疆自治區(qū)（省政府）、山西?。▏?guó)務(wù)院、省政府、省政府有關(guān)部門根據(jù)情況不同，均可啟動(dòng)）、安徽?。ㄊ?yīng)急指揮部）、浙江?。ㄊ≌⒑笔。ㄐl(wèi)生應(yīng)急指揮部指揮長(zhǎng)主持會(huì)商會(huì)決定）、福建省（省政府可啟動(dòng)一級(jí)和2級(jí)響應(yīng)）、貴州?。ㄊ≌?、云南?。ㄊ≌?、甘肅?。▏?guó)務(wù)院和衛(wèi)生部啟動(dòng)國(guó)家應(yīng)急預(yù)案）。
3.2 可以啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)的主體，可分為幾類，具體見下圖：
3.3 新聞報(bào)道中實(shí)際啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)的主體，見下圖：
4.一級(jí)響應(yīng)的啟動(dòng)條件及程序
4.1 一級(jí)響應(yīng)啟動(dòng)的前提條件
一級(jí)響應(yīng)啟動(dòng)的前提條件，各省規(guī)定較為統(tǒng)一，即突發(fā)特別重大公共衛(wèi)生事件，有所區(qū)別的只是字詞上的不同，比如《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》的表述為“市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部辦公室接到特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告后，立即上報(bào)市應(yīng)急委，由市應(yīng)急委報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院或者國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部批準(zhǔn)后啟動(dòng)Ⅰ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)。”《甘肅省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中的表述為：“突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，事發(fā)地縣市區(qū)、市州和省政府及其有關(guān)部門按照分級(jí)反應(yīng)原則，作出相應(yīng)級(jí)別應(yīng)急反應(yīng)。”而《貴州省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中則既沒(méi)有用“……后”，也沒(méi)有用“……時(shí)”，直接表述為：“發(fā)生特別重大、重大級(jí)別突發(fā)公共衛(wèi)生事件……”。但無(wú)論如何表述，啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)的前提條件都是特別重大的公共衛(wèi)生事件已經(jīng)發(fā)生。
4.2 啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)程序各省市有所不同
根據(jù)已檢索到的25個(gè)省市突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，有較為明確規(guī)定的，以北京市、貴州省、安徽省為例。北京市啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)的程序是：（1）下級(jí)相關(guān)部門將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息報(bào)告，向市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部辦公室進(jìn)行報(bào)告；（2）市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部辦公室將收到的報(bào)告，立即上報(bào)給市應(yīng)急委；（3）由市應(yīng)急委報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院或者國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部；（4）國(guó)務(wù)院或者國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部批準(zhǔn)啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)；（5）啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)。貴州省則為：（1）事發(fā)地人民政府按照信息報(bào)送規(guī)定上報(bào)事件信息和先期處置情況；（2）收到報(bào)信息后，省應(yīng)急指揮部辦公室按照分級(jí)響應(yīng)原則，向省政府提出啟動(dòng)一級(jí)建議，并報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；（3）國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，由省應(yīng)急指揮部發(fā)布并啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)。安徽省啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)的程序則是：（1）發(fā)生特別重大、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件；（2）由省衛(wèi)生計(jì)生委提出啟動(dòng)建議，并報(bào)請(qǐng)省應(yīng)急指揮部批準(zhǔn)；（3）省應(yīng)急指揮部批準(zhǔn)后，分別啟動(dòng)Ⅰ級(jí)、Ⅱ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，并向國(guó)務(wù)院衛(wèi)生計(jì)生行政部門報(bào)告。啟動(dòng)一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)后，到終止一級(jí)響應(yīng)，這過(guò)程中隨著疫情的有效控制，各省市根據(jù)各自實(shí)際情況有降級(jí)調(diào)整。
5.一級(jí)響應(yīng)的調(diào)整、終止
5.1 有無(wú)應(yīng)急響應(yīng)調(diào)整、終止規(guī)定
在已檢索到的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中，有“應(yīng)急響應(yīng)終止”相關(guān)的規(guī)定，未見有應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)調(diào)整的具體規(guī)定。啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)一級(jí)有嚴(yán)格規(guī)定，則終止或降級(jí)一級(jí)響應(yīng)亦應(yīng)履行相關(guān)程序。
5.2 應(yīng)急響應(yīng)終止的條件
突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)的終止條件，因?yàn)樵凇秶?guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中有明確規(guī)定，大部分各省市參照其規(guī)定。在筆者所檢索到的各省市應(yīng)急預(yù)案中，新疆、山西、江蘇、青海四省未有規(guī)定之外，其余省是主要內(nèi)容均為：突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患或相關(guān)危險(xiǎn)因素消除，或末例傳染病病例發(fā)生后經(jīng)過(guò)最長(zhǎng)潛伏期無(wú)新的病例出現(xiàn)。
5.3 響應(yīng)等級(jí)調(diào)整、終止的主體
5.3.1 應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定的終止主體
專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中對(duì)應(yīng)急響應(yīng)終止有明確規(guī)定的主體主要有：（1）國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門；（2）國(guó)務(wù)院或國(guó)家相關(guān)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)；（3）省級(jí)政府；（4）省應(yīng)急委、省專項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。具體檢索情況詳見下圖：
5.3.2 新聞報(bào)道中實(shí)際調(diào)整應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)的主體
從新聞報(bào)道中可以看到，實(shí)際調(diào)整應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)的主體主要有：省級(jí)政府和疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組（或應(yīng)急指揮部），個(gè)別地方是省委常委。截止2020年3月31日，湖北、北京、天津、河北四省市仍未降級(jí)。具體檢索情況見下圖：
三、目前存在的主要問(wèn)題
通過(guò)以上檢索，筆者發(fā)現(xiàn)各省市在突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的立法及具體規(guī)定，以及在實(shí)際執(zhí)行中，都存在一些問(wèn)題。總結(jié)如下：
1.省級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案缺失
突發(fā)事件管理基于“分級(jí)管理，重心下移”確立了屬地管理為主的應(yīng)急體制。省級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案是本行政區(qū)域處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要依據(jù)，地方“二次立法”的缺失極易導(dǎo)致處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)的混亂無(wú)序，進(jìn)而無(wú)法保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)加快發(fā)展及社會(huì)和諧穩(wěn)定。
2.突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)預(yù)案制定年份較早，已無(wú)法與時(shí)代及其他法律匹配
從檢索到的省級(jí)應(yīng)急預(yù)案來(lái)看，大多數(shù)均制定于2010年之前，只有貴州、天津、廣西、海南四個(gè)省市于2010年后進(jìn)行了修訂，這明顯跟不上飛速發(fā)展的時(shí)代。陳舊過(guò)時(shí)的應(yīng)急預(yù)案，導(dǎo)致危機(jī)狀態(tài)下啟動(dòng)行政應(yīng)急措施，采取緊急救助、安置、保護(hù)、保障等行為失去及時(shí)有效性。
3.對(duì)啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)的主體、程序規(guī)定較為混亂
一般來(lái)說(shuō)，一級(jí)響應(yīng)由國(guó)務(wù)院組織實(shí)施，各省級(jí)人民政府在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮下組織協(xié)調(diào)省內(nèi)應(yīng)急處置工作。
各省市在其突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定，可以啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)的主體有：國(guó)務(wù)院、衛(wèi)生部、省級(jí)人民政府、省級(jí)應(yīng)急指揮部、衛(wèi)生應(yīng)急指揮部指揮長(zhǎng)主持會(huì)商會(huì)等五個(gè)主體類型。[4]
對(duì)于啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)程序的規(guī)定，有的由國(guó)務(wù)院或者國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部批準(zhǔn)啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)的；有的由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，由省應(yīng)急指揮部發(fā)布并啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)的；有的由省應(yīng)急指揮部批準(zhǔn)后，分別啟動(dòng)Ⅰ級(jí)、Ⅱ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，并向國(guó)務(wù)院衛(wèi)生計(jì)生行政部門報(bào)告的。
4.實(shí)際應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)主體和規(guī)定不相符
根據(jù)筆者的檢索，在一級(jí)響應(yīng)的啟動(dòng)主體中，僅有新疆維吾爾族自治區(qū)、山西省（規(guī)定國(guó)務(wù)院、省政府及省級(jí)衛(wèi)生行政部門，均可以根據(jù)情況啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)。）、安徽省、浙江省、云南省五省市自治區(qū)實(shí)際啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)的主體和應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定主體一致。其中15個(gè)省市實(shí)際由該省級(jí)政府作出啟動(dòng)，而在應(yīng)急預(yù)案中明確規(guī)定由省政府啟動(dòng)的僅有新疆維吾爾族自治區(qū)、山西省、浙江省、福建省、云南省五個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）。在預(yù)案中規(guī)定應(yīng)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院和衛(wèi)生部批準(zhǔn)啟動(dòng)的省份（山西[5]、甘肅[6]），在相關(guān)的新聞報(bào)道中，未見其履行了上述程序。這就產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題：（1）已經(jīng)制定的應(yīng)急預(yù)案成了一紙空文，權(quán)威不再，就很難再指導(dǎo)其他部門展開工作；（2）相關(guān)政府之間容易形成級(jí)別的僭越，即下級(jí)政府代替上級(jí)政府作出重大決定，或上級(jí)政府權(quán)力下探代為履行了下級(jí)部門的職務(wù)，不但容易造成政府管理秩序的混亂，也損害政府的權(quán)威形象，降低實(shí)際疫情防控工作效率。
5.應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)調(diào)整、終止的主體及其程序規(guī)定存在不明確及沖突之處
在筆者檢索到的應(yīng)急預(yù)案和實(shí)際的新聞報(bào)道中，各省市專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)急響應(yīng)終止主體：（1）國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門；（2）國(guó)務(wù)院或國(guó)家相關(guān)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)；（3）省級(jí)政府；（4）省應(yīng)急委、省專項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。實(shí)際調(diào)整應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)的主體主要有：省級(jí)政府和疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組（或應(yīng)急指揮部），個(gè)別地方是省委常委。
在已檢索到的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案中，有“應(yīng)急響應(yīng)終止”相關(guān)的規(guī)定，未見有應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)調(diào)整的具體規(guī)定。啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)一級(jí)有嚴(yán)格規(guī)定，則終止或降級(jí)一級(jí)響應(yīng)亦應(yīng)履行相關(guān)程序。
存在上述問(wèn)題的省市區(qū)政府暴露出沒(méi)有依法治國(guó)，依法行政的不足。
四、完善建議
針對(duì)上述問(wèn)題，筆者建議采取以下措施進(jìn)行完善，以供參考：
1.盡快制定或修訂《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》
突發(fā)公共衛(wèi)生事件相較于其他突發(fā)事件，有其特殊性，比如傳染性以及長(zhǎng)期性等，應(yīng)當(dāng)有專門的應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。隨著時(shí)代的發(fā)展，制定較早的應(yīng)急預(yù)案也可能存在過(guò)時(shí)或者與其他相關(guān)法律法規(guī)無(wú)法順利銜接的問(wèn)題。
筆者建議相關(guān)省市應(yīng)當(dāng)緊跟時(shí)代潮流，盡快制定或修訂本省市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案。
2.啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)的主體應(yīng)為中央政府
按照事件的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，毫無(wú)疑問(wèn)新冠肺炎疫情為突發(fā)特別重大公共衛(wèi)生事件。一級(jí)響應(yīng)由國(guó)務(wù)院組織實(shí)施，各省級(jí)人民政府在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮下組織協(xié)調(diào)省內(nèi)應(yīng)急處置工作。
隨著疫情的范圍、性質(zhì)和危害程度有所降低，應(yīng)對(duì)疫情的組織實(shí)施部門也隨之下調(diào)。調(diào)整為二級(jí)響應(yīng)，由省級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)和指揮本行政區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急處置工作；調(diào)整為三級(jí)響應(yīng)，由市級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)和指揮本行政區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急處置工作；調(diào)整為四級(jí)響應(yīng)，由縣級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)和指揮本行政區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急處置工作。上一級(jí)人民政府可根據(jù)實(shí)際情況給予下級(jí)人民政府指導(dǎo)和支持。下一級(jí)政府的調(diào)整應(yīng)向上一級(jí)政府報(bào)批同意后，作出調(diào)整決定并予以公布。
3.啟動(dòng)、調(diào)整、終止應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)應(yīng)有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和程序
各級(jí)人民政府也在國(guó)家預(yù)案的基礎(chǔ)上，結(jié)合各自實(shí)際情況制訂地方突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案。
各級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)的級(jí)別均為四級(jí)，國(guó)家預(yù)案中僅對(duì)一級(jí)（特別重大）事件的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，各級(jí)人民政府在制訂應(yīng)急預(yù)案的過(guò)程中，對(duì)于不同級(jí)別事件的標(biāo)準(zhǔn)因自身實(shí)際略有不同。
4.有關(guān)部門在處理疫情工作時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格依照法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案規(guī)定的職權(quán)范圍行使權(quán)力
5.各省市亦應(yīng)做好政務(wù)公開，在官網(wǎng)公布，并做到便利查詢和下載
在筆者對(duì)31個(gè)省市區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急專項(xiàng)預(yù)案的檢索中，通過(guò)政府官網(wǎng)檢索到的應(yīng)急預(yù)案是12個(gè)，其中福建省、貴州省二省的應(yīng)急預(yù)案是在其下級(jí)地市政府網(wǎng)站上檢索到的。重慶市、黑龍江省、吉林省、山東省、湖南省五個(gè)重要的省市，通過(guò)各種網(wǎng)絡(luò)渠道均檢索不到。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第二條、第九條之規(guī)定，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》屬于政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息。因此，筆者建議各省、市、自治區(qū)應(yīng)在各自官方網(wǎng)站，將新制定或修訂的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》進(jìn)行公開并提供便利的搜索和下載功能，以便于民眾了解和學(xué)習(xí)，也便于相關(guān)工作人員明確自己職責(zé)及權(quán)利范圍，提高突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力。
五、結(jié)語(yǔ)
新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，至2020年1月29日，全國(guó)除港澳臺(tái)外的31個(gè)省市自治區(qū)全部啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)，時(shí)至3月31日，已經(jīng)啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)的各省市，除湖北、北京、天津、河北四省市外，已紛紛調(diào)整應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)，降為二級(jí)、三級(jí)甚至四級(jí)的響應(yīng)狀態(tài)。
為有效預(yù)防、及時(shí)控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件及其危害，指導(dǎo)和規(guī)范各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理工作，最大程度地減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)公眾健康造成的危害，保障公眾身心健康與生命安全。
保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序。完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)機(jī)制是刻不容緩之事。
新冠肺炎疫情防控尚未完全結(jié)束，我們?nèi)孕璞娭境沙?，共克時(shí)艱。
[1] 山東廣播電視臺(tái)閃電新聞客戶端官方帳號(hào)“閃電新聞”2020年1月23日新聞《武漢封城！》網(wǎng)址：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656533144489558467&wfr=spider&for=pc
[2] 新浪財(cái)經(jīng)2010年03月23日新聞：《27省區(qū)市下調(diào)應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別 京津冀鄂仍為一級(jí)》網(wǎng)址：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1661948252475333839&wfr=spider&for=pc
[3] 映象新聞：《河南啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)》，網(wǎng)址：http://news.hnr.cn/202003/07/100535.html
[4] 見本文3.2可以啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)的主體圖表
[5]人民日?qǐng)?bào)海外網(wǎng)報(bào)道：《山西省啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)》，網(wǎng)址：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656690713533201181&wfr=spider&for=pc
[6]環(huán)球網(wǎng)《甘肅啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)》，網(wǎng)址：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656680381474347944&wfr=spider&for=pc
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