我國(guó)把“宅基地使用”作為用益物權(quán)的一種,規(guī)定在《物權(quán)法》中,但僅粗略地規(guī)定了4條內(nèi)容。近日公布的《民法典(草案)》第13章“宅基地使用”,一字不改地完全照搬了《物權(quán)法》的規(guī)定。
這說(shuō)明,“宅基地使用權(quán)”作為農(nóng)民的一種基本權(quán)利,并未引起足夠的重視。故此,在農(nóng)村的社會(huì)生活中,產(chǎn)生大量無(wú)法解決的實(shí)踐困境。特別是一些農(nóng)村離異婦女,離婚后“頭無(wú)遮瓦”、顛沛流離,需要在法律上給其一個(gè)解決通道,以免造成個(gè)人與社會(huì)的雙重?fù)p失。
案例
W女士原系徑山鎮(zhèn)麻車(chē)頭村村民,2002年與另外余杭鎮(zhèn)義橋村Y先生結(jié)婚,并將戶(hù)口遷入丈夫所在的義橋村。后由于感情不合,雙方于2017年由法院判決離婚,判決未涉宅基地及居住房屋問(wèn)題。目前,W女士既沒(méi)有宅基地也沒(méi)有房屋,流離失所。
W女士向戶(hù)口所在地義橋村委會(huì)申請(qǐng)分配宅基地,村委會(huì)回復(fù),W女士未立戶(hù)不具備審批條件。W女士去當(dāng)?shù)嘏沙鏊稍?xún),要求與前夫分戶(hù),派出所則要求W女士提供居住地址證明(產(chǎn)權(quán)證或者其他證明文書(shū))。
前夫Y先生認(rèn)為,其所居房屋為離婚后所建,并且建房審批表中并未列W女士名字,故沒(méi)有W女士的份額。村委會(huì)亦認(rèn)可Y先生的說(shuō)法。前夫房屋沒(méi)有W女士的份額,但村委會(huì)亦不同意分配新的宅基地,沒(méi)有宅基地W女士則不能建房。
這就變成了一個(gè)死循環(huán):派出所分戶(hù)要求先有宅基地(建房),宅基地是分戶(hù)的前提;村委會(huì)申請(qǐng)宅基地要求先分戶(hù),分戶(hù)是申請(qǐng)宅基地的前提。到底是先有雞,還是先有蛋?這成了一個(gè)永遠(yuǎn)也無(wú)法解開(kāi)的死結(jié)。
基于這個(gè)案件,我們對(duì)宅基地使用權(quán)的取得(申請(qǐng))作一個(gè)梳理,并試圖尋找法律解決路徑。
一、宅基地使用權(quán)的概念
宅基地使用權(quán)是我國(guó)特有的一種用益物權(quán)形式。
用益物權(quán),是指對(duì)他人之物享有使用、收益的權(quán)利。
我國(guó)《物權(quán)法》第117條規(guī)定:“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。”
《物權(quán)法》第152條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”
由此,宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村居民為建造自有房屋對(duì)本集體土地所享有的占有、使用的權(quán)利。
二、基地使用權(quán)的歷史
宅基地使用權(quán)與建設(shè)用地使用一樣,并不是傳統(tǒng)民法上典型的用益物權(quán),而是中國(guó)特色的土地公有制(國(guó)家所有和集體所有)制度下一種無(wú)奈的變通辦法。
歷史上,宅基地一直是私有制,屬于農(nóng)民私有,所以民間一直有“祖宅”之說(shuō)。
在新中國(guó)成立初期,我國(guó)實(shí)行的也是農(nóng)民土地所有制,農(nóng)民享有宅基地的所有權(quán)。1954年憲法規(guī)定,國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)。
1962年中央頒發(fā)《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》,將農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)歸了集體所有,公社社員從此對(duì)宅基地不再享有所有權(quán)而只享有使用權(quán),從此我國(guó)確立了“宅基地使用權(quán)”的概念,并沿襲至今。(參見(jiàn)王利明著:《物權(quán)法研究》(修訂版)下卷,第189頁(yè)。)
我國(guó)《物權(quán)法》第一次將宅基地使用權(quán)作為物權(quán)制度進(jìn)行了立法,規(guī)定在第152條至155條。
三、我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)宅基地使用權(quán)取得的規(guī)定
我國(guó)《物權(quán)法》第153條:“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?!倍?/span>2019年8月26日修改(2020年1月1日施行)的《土地管理法》對(duì)宅基地的規(guī)定僅一條,語(yǔ)焉不詳。
該法第62條共七款,其中第一款、第二款,在原來(lái)“一戶(hù)一宅”的基礎(chǔ)上,增加宅基地“戶(hù)有所居”的規(guī)定,規(guī)定內(nèi)容為:
“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。人均土地少、不能保障一戶(hù)擁有一處宅基地的地區(qū),縣級(jí)人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上,可以采取措施,按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶(hù)有所居?!?/span>
《土地管理法》第62條第四款規(guī)定了宅基地取得的途徑,“村民住宅用地,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準(zhǔn);其中,涉及占用農(nóng)用地的,依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?!?/span>
國(guó)務(wù)院1993年6月施行的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第18條第一款規(guī)定:“農(nóng)村村民在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建住宅的,應(yīng)當(dāng)先向村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)提出建房申請(qǐng),經(jīng)村民會(huì)議討論通過(guò)后,按照下列審批程序辦理:
(一)需要使用耕地的,經(jīng)鄉(xiāng)級(jí)人民政府審核、縣級(jí)人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)審查同意并出具選址意見(jiàn)書(shū)后,方可依照《土地管理法》向縣級(jí)人民政府土地管理部門(mén)申請(qǐng)用地,經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后,由縣級(jí)人民政府土地管理部門(mén)劃撥土地;
(二)使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的,由鄉(xiāng)級(jí)人民政府根據(jù)村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃批準(zhǔn)?!备鶕?jù)前述法律、法規(guī)的規(guī)定,農(nóng)民獲得宅基地有兩種路徑:
第一種路徑:使用原有宅基地和村內(nèi)空閑地的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準(zhǔn)。(原《土地管理法》規(guī)定是“經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”。2019年8月對(duì)《土地管理法》的修改,下放了宅基地審批權(quán)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。)
第二種路徑:涉及占用農(nóng)用地的(《土地管理法》第第44的規(guī)定辦理審批手續(xù),辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
第44條第三、四款規(guī)定:“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi),為實(shí)施該規(guī)劃而將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,按土地利用年度計(jì)劃分批次按照國(guó)務(wù)院規(guī)定由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)或者其授權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi),具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外,將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。” 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序非常復(fù)雜,單憑個(gè)人力量不可能實(shí)現(xiàn)。
具體程序則由各省、直轄市的地方法規(guī)/規(guī)章規(guī)定。
《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》(2000年6月29日浙江省人大常委會(huì)通過(guò))第36條規(guī)定:
“農(nóng)村村民建造住宅用地,應(yīng)當(dāng)向戶(hù)口所在地的村民委員會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出書(shū)面申請(qǐng),經(jīng)村民委員會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織討論通過(guò)并予以公布,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)?!?/span>
《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》(2019年上海市政府令第16號(hào))規(guī)定則比較詳細(xì)。其中,第14條規(guī)定了申請(qǐng)主體:
“符合下列條件之一的集體經(jīng)濟(jì)組織成員,需要申請(qǐng)宅基地建房的,可以以戶(hù)為單位提出申請(qǐng):
(一)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),屬本市農(nóng)業(yè)戶(hù)口且戶(hù)口、生產(chǎn)生活在本村的;
(二)屬本市農(nóng)業(yè)戶(hù)口,且因合法的婚姻、收養(yǎng)關(guān)系戶(hù)口遷入本村的;
(三)屬本市農(nóng)業(yè)戶(hù)口,且根據(jù)國(guó)家移民政策戶(hù)口遷入本村的;
(四)法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形?!?/span>
第16條則是反向規(guī)定,“禁止建房的情形”:
“具有下列情形之一的農(nóng)戶(hù),不得申請(qǐng)宅基地新建住房,或者對(duì)原有住房進(jìn)行改建、擴(kuò)建或者翻建:
(一)擁有多處宅基地的;
(二)已有宅基地上存在違法用地、違法建筑等情況,未按照相關(guān)規(guī)定完成整改的;
(三)將原有住房出售、贈(zèng)與他人,或者未經(jīng)有關(guān)部門(mén)許可將原有住房改為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的;
(四)離婚戶(hù)對(duì)宅基地及住房權(quán)益未處置完畢的;
(五)區(qū)人民政府規(guī)定的其他情形?!?/span>
第17條至19條則規(guī)定審批流程:村級(jí)審查程序→行政審批程序→審批結(jié)果的公布。
四、基地使用權(quán)審批的前置條件
與其他用益物權(quán)不同,宅基地使用權(quán)人具有身份上的限制,即只能由該集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有,是一種“成員權(quán)”。
《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》第3條第(一)明確定義:
“農(nóng)村村民,是指具有本市農(nóng)業(yè)戶(hù)口的本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員?!?/span>
無(wú)論是否有明文規(guī)定,實(shí)踐中,成為該集體經(jīng)濟(jì)組織的標(biāo)志是戶(hù)口在該村或者遷入該村。
實(shí)務(wù)中有幾種情形:
一是因出生戶(hù)口報(bào)入該村(一般要孩子父親戶(hù)口在該村);
二是因結(jié)婚、收養(yǎng)關(guān)系,戶(hù)口遷入該村;(雖然結(jié)婚但戶(hù)口并未遷入該村,在該村不具有成員資格)
三是回原籍村莊、集鎮(zhèn)落戶(hù)的職工、退伍軍人和離休、退休干部以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞;
四是根據(jù)國(guó)家移民政策戶(hù)口遷入本村;
五是法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。
案例中村委會(huì),包括實(shí)踐中很多村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求,成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員,只是一個(gè)前提條件,并不必然能申請(qǐng)宅基地。其理由是,按照《土地管理法》第62條的規(guī)定,我國(guó)實(shí)行的是“一戶(hù)一宅”。
首先要“立戶(hù)”(包括新立戶(hù)和從原戶(hù)口本中分戶(hù)兩種),才能申請(qǐng)宅基地。
在農(nóng)村中,什么叫一戶(hù)?實(shí)踐中,均以公安派出所頒發(fā)的一本戶(hù)口本為一戶(hù),而不管一本戶(hù)口本中有幾個(gè)自然家庭。
當(dāng)一個(gè)戶(hù)口本中出現(xiàn)兩個(gè)及以上自然家庭時(shí),就會(huì)發(fā)生分戶(hù)的問(wèn)題。
在實(shí)踐中,如何才算“立戶(hù)”?一般來(lái)說(shuō)有以下幾種情形:
①子女成年結(jié)婚分戶(hù)。
在農(nóng)村大多是兒子結(jié)婚分戶(hù),當(dāng)然個(gè)別也有女婿“入贅”。這種情形,全戶(hù)成員團(tuán)結(jié)一致,可采取變通辦法先分戶(hù)(一址兩戶(hù)),再申請(qǐng)宅基地,可以獲得解決。
這種情況下,新遷入配偶一方一般是能獲得宅基地份額。當(dāng)然大部分情況可能是結(jié)婚但不分戶(hù)。
②回鄉(xiāng)落戶(hù)的職工、退伍軍人等情形,需要新立戶(hù)。
這種情形會(huì)有政府部門(mén)批文,相關(guān)部門(mén)并且主動(dòng)協(xié)調(diào),一般來(lái)說(shuō)申請(qǐng)宅基地能夠獲得解決。
③因離婚而分戶(hù)。
最困難的就是此種情形,如前述本文的案件。對(duì)于離婚,首先應(yīng)該做的得對(duì)宅基地和住房權(quán)益處置。
《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》第16條第(四)規(guī)定:
“具有下列情形之一的農(nóng)戶(hù),不得申請(qǐng)宅基地新建住房,或者對(duì)原有住房進(jìn)行改建、擴(kuò)建或者翻建:(四)離婚戶(hù)對(duì)宅基地及住房權(quán)益未處置完畢的;”
浙江省則未見(jiàn)明文規(guī)定,但是在實(shí)踐中相關(guān)部門(mén)也秉承以上意見(jiàn)。
對(duì)于遷入戶(hù)口的配偶(絕大多數(shù)是女方)能否獲得宅基地及住房權(quán)益,則需要由法院判決。
法院判決的依據(jù)是《婚姻法》及相關(guān)審批文件。從邏輯上,可以推演以下幾種情形:
(1)如果房屋系在男方家庭老宅基上婚前建造的,則女方既沒(méi)有宅基地,也沒(méi)有房屋份額;
(2)如果房屋系在男方家庭老宅基地上婚后建造的,并且建房審批中宅基地中沒(méi)有女方名字的,則女方有一定份額的房屋,但沒(méi)有宅基地份額;
(3)如果房屋系婚后男女成立新家庭分戶(hù)或者繼承宅基地建造的,建房審批中宅基地中有女方名字的,則女方既有房屋份額,也有宅基地的份額。
對(duì)于女方獲得房屋或者宅基地份額的,自然不能再向村委會(huì)再申請(qǐng)宅基地。
對(duì)于女方既沒(méi)有宅基地也沒(méi)有房屋份額的,則有權(quán)向村委會(huì)申請(qǐng)宅基地,用于建造住房。(參見(jiàn)王利明著:《物權(quán)法研究》(修訂版)下卷,第188頁(yè)。)
傳統(tǒng)觀念上認(rèn)為不必分給離婚婦女宅基地的觀念是錯(cuò)誤的,因?yàn)檎厥谴迕竦幕旧顥l件和生存保障,《土地管理法》第62條第2款亦規(guī)定“縣級(jí)人民政府……保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶(hù)有所居。”
在申請(qǐng)程序上,村委會(huì)要求離婚婦女從派出所分立出一本新的戶(hù)口本的問(wèn)題:
如果法院判決女方?jīng)]有宅基地和住房,基于公安派出所沒(méi)有住址不能立戶(hù)的規(guī)定,村委會(huì)的要求實(shí)在是強(qiáng)人所難。
其實(shí),法律、文件并未要求必須是以“戶(hù)”為主體來(lái)申請(qǐng)?!锻恋毓芾矸ā返?/span>62條第4款規(guī)定:“農(nóng)村村民住宅用地,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準(zhǔn);其中,涉及占用農(nóng)用地的,依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?!眹?guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》(國(guó)土資發(fā)〔2004〕234號(hào))二、(六)規(guī)定:“農(nóng)村村民建住宅需要使用宅基地的,應(yīng)向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng),并在本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公布?!庇纱丝梢?jiàn),法律及文件規(guī)定的均為“農(nóng)村村民”,而不是“農(nóng)村村民戶(hù)”。
從實(shí)體上來(lái)說(shuō),女方既然與男方離婚,從實(shí)體上,雙方就是兩個(gè)自然家庭,是兩個(gè)自然戶(hù),而不再是一戶(hù),從實(shí)體滿(mǎn)足“一戶(hù)一宅”的原則。
戶(hù)籍登記只是行政管理的上需要,不應(yīng)成為宅基地使用權(quán)取得這一用益物權(quán)取得與否的前提條件。
當(dāng)然也有地方派出所也采取靈活方式處置,在原址以“空”的方式為離婚婦女新立戶(hù)口本。
例如,北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院(2010)朝行初字第40號(hào)《行政判決書(shū)》載明:“1987年8月20日,李玉蘭由原戶(hù)籍登記地分戶(hù),戶(hù)籍登記住址為朝陽(yáng)區(qū)黃廠村空266號(hào)。”
對(duì)于農(nóng)村村民的宅基地使用權(quán)的申請(qǐng),如果村委會(huì)堅(jiān)決不給予審批的,則可以依據(jù)《土地管理法》和《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》(國(guó)土資發(fā)〔2004〕234號(hào))的規(guī)定,依法向人民法院提起行政訴訟。
按照前述案例判決,村委會(huì)屬于行政法上“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”,具有行政訴訟被告主體資格。
如果村委會(huì)批準(zhǔn)后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不予審批或者審批不通過(guò),則可以向上一級(jí)政府提出行政復(fù)議,或者直接起訴。
村委會(huì)接到村民的宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)后,正確的做法是,只要實(shí)體上符合條件,就應(yīng)受理,受理后分類(lèi)處理:
如果村內(nèi)有空閑地或未利用土地的,則應(yīng)在本村張榜公布,期滿(mǎn)無(wú)異議(或者有異議但異議不成立的),報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批;
如果村內(nèi)無(wú)空閑地和未利用土地,則亦應(yīng)報(bào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再報(bào)到縣市區(qū)政府,由縣市政府報(bào)省(區(qū)、市)政府辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù),經(jīng)依法批準(zhǔn)后由縣(市)按戶(hù)逐宗批準(zhǔn)供應(yīng)宅基地。