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阮露魯：市律協(xié)行政法業(yè)務研究委員會主任
本文通過介紹分析上海市行政復議中政府信息公開案件審理數(shù)據(jù)信息，定位行政復議程序在政府依法行政中的功能作用，行政復議尤其對保護公民知情權(quán)和解決行政爭議具有重要作用；根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和分析，提出完善信息公開案件的行政復議程序和發(fā)展行政復議程序律師業(yè)務的建議。
本文介紹了上海市行政復議中政府信息公開案件審理統(tǒng)計數(shù)據(jù)，包括政府信息公開受理案件數(shù)量和占總數(shù)量比例、信息公開案件的糾錯數(shù)量和占總糾錯案件數(shù)量比例、信息公開案件行政復議和行政訴訟救濟途徑比較等；總結(jié)分析了行政復議中信息公開案件的數(shù)據(jù)信息，正確定位政府信息公開案件行政復議的功能作用；提出了完善政府信息公開案件的行政復議程序和發(fā)展行政復議程序律師業(yè)務的建議。 一、上海市行政復議中政府信息公開案件審理有關數(shù)據(jù)
2004年1月20日上海市人民政府頒布《上海市政府信息公開規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），這是國內(nèi)第一部關于政府信息公開的省級政府規(guī)章；2007年4月5日國務院頒布《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）。在政府信息公開行政復議案件審理方面，上海無疑也在全國前列，歸納分析2004年-2011年有關上海行政復議中的信息公開案件審理情況，我們可以得出如下數(shù)據(jù)信息。
（一）政府信息公開受理案件數(shù)量和占總數(shù)量的比例
行政復議審理案件中，從政府信息公開受理案件數(shù)量和占總數(shù)量的比例信息，大致可以反映行政復議申請人通過行政復議救濟渠道解決政府信息公開糾紛的信任程度。
上海市政府信息公開受理案件數(shù)量情況。2004年-2011年，上海市政府受理的的關于政府信息公開行政復議案件與行政復議案件總量分別是，2004年24件和266件、2005年63件和413件、2006年124件和466件、2007年237件和661件、2008年365件和744件、2009年545件和913件，2010年904件和3512件（全市）,2011年622件和3052件。
上海市政府信息公開受理案件占總案件數(shù)量的比例。2004年-2009年受理案件數(shù)量和占總案件數(shù)量的比例分別是，2004年是9.0%、2005年是15.3%、2006年是26.6%、2007年是35.9%、2008年是49.1%、2009年是59.7%，2010年是25.7%（全市），2011年是20.4%。
（二）信息公開案件的糾錯數(shù)量和占總糾錯案件比例
信息公開案件的糾錯數(shù)量和占總糾錯案件比例信息情況，大致可以反映復議機關對于被申請人政府信息公開的監(jiān)督力度。
上海市政府信息公開案件的糾錯數(shù)量。2004-2009年，信息公開案件的糾錯數(shù)量分別是，2004年是6件，2005年是16件，2006年是19件和88件（全市），2007年是26件，2008年是26件，2009年是49件，2011年是29件。
上海市信息公開糾錯案件占被糾錯案件總數(shù)比例，2005年是53.3%，2006年是79.2%，2007年是65%，2008年是65%，2009年是94.2%。
上海市信息公開糾錯案件平均糾錯率相比行政復議案件總體糾錯率。2004年糾錯率是38.1%，比總體糾錯率高出一倍；2005年糾錯率是38.3%，比總體糾錯率高出20%；2006年糾錯率是19.8%，比總體糾錯率高出4.4%；2007年糾錯率是11.0%，比總體糾錯率高出4.9%。
（三）救濟途徑選擇比較數(shù)據(jù)：行政復議與行政訴訟
有關上海市行政復議案件數(shù)量與上海全市法院統(tǒng)計的行政訴訟案件數(shù)量比較信息，大致可以反映行政相對人對行政復議和行政訴訟權(quán)利救濟渠道的選擇傾向。
上海全市法院2004年-2007年受理的信息公開行政訴訟案件數(shù)量。其中2004年是6件，2005年是29件，2006年35件，2007年是30件，2009年是199件，2011年是406件。
對行政復議決定不服而提起行政訴訟的案件情況。2004年是5件，2005年是18件。
2004-2007年上海行政訴訟與行政復議案件數(shù)量比例比較。2004年是25:100、2005年是46:100、2006年是28.2:100、2007年是12.7:100。
另外參照有關資料，在全國范圍內(nèi)比較行政復議案件數(shù)量和行政訴訟案件數(shù)量，每年我國行政復議案件數(shù)量略少于行政訴訟數(shù)量，同時未經(jīng)行政復議程序直接進入行政訴訟程序案件的比例是70%，公民對通過行政復議程序進行權(quán)利救濟的社會公信力打出低分。相比全國，上海有關政府信息公開案件行政復議和行政訴訟數(shù)據(jù)，2004年-2005年上海政府信息公開案件未經(jīng)行政復議程序直接進入行政訴訟比例分別是17%和37.9%，2004年-2007年上海關于政府信息公開的行政復議案件數(shù)分別是行政訴訟案件數(shù)量的4倍、2.2 倍、3.5倍和7.9倍。
（四）政府信息公開規(guī)章和條例實施效果評價數(shù)據(jù)
根據(jù)有關調(diào)查數(shù)據(jù)，在政府信息公開指標和權(quán)利實現(xiàn)指標方面，政府主動公開信息量，2004年是106730條，2005年是157011條，2006年是205835條，2007年是258405條；政府機關依申請公開政府信息量，2004年是8799件，已答復8722件，其中“同意公開”的6913件，占79.3%，“同意部分公開”的479件，占5.5%，未能提供相關信息的1330件，占15.2%；2005年是12465件，已答復的11700件，按規(guī)定下年度答復的765件，在已答復量中，“同意公開”的8771件，占75.0%，“同意部分公開”的365件，占3.1%；未能提供相關信息的2564件，占21.9%；2006年是7533件，已答復的6852件，按規(guī)定下年度答復的681件，在已答復量中,“同意公開”的5143件，占75.0%，“同意部分公開”的306件，占4.5%；未能提供相關政府信息的1403件，占20.5%；2007年是6485件，已答復的5893件，按規(guī)定下年度答復的592件。在已答復量中，“同意公開”的3984件，占67.6%，“同意部分公開”的299件，占5.0%，“否決公開”的1610件，占總數(shù)的27.4%。另外，為更好實施《規(guī)定》和《條例》，上海在人力、資金和設施等方面也進行了大的投資。
2009年《上海政府信息公開制度實施的社會評估》調(diào)研小組調(diào)查結(jié)果顯示，在回答“您覺得政府公開信息是否及時”問題時，所有人都對政府更新信息表示肯定，有66%回答“一般”，有28%回答“十分及時”，有6%回答“很不及時”；在回答“您覺得您獲取政府信息的方式便捷嗎？”問題時，有69.1%回答一般，有23.7%回答十分便捷，有6.2%人回答很不方便，有1%回答太麻煩。對政府機關政務信息公開情況總體評價的調(diào)查結(jié)果顯示，比較滿意和一般滿意的比例各占45.4%和40.2%，無不滿意和很不滿意的情況；有62.9%回答實行政府信息公開制度之后，到政府機構(gòu)辦事方便程度比以前改善。
二、行政復議程序功能：政府信息公開案件審理數(shù)據(jù)分析
綜合分析以上第一部分關于上海行政信息公開的行政復議案件監(jiān)督數(shù)據(jù)，我們初步可以得出以下結(jié)論：
（一）行政復議成為公民知情權(quán)救濟和解決行政爭議的重要渠道
相比其他地方規(guī)章，《規(guī)定》實施后的良性社會效果比較明顯。與《規(guī)定》實施前比較，公民知情權(quán)得到更有力保障；從政府信息公開的內(nèi)容方面，大部分政府信息都通過不同的渠道予以公開，政府信息公開總體及時；根據(jù)第一部分有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，2004年-2007年政府主動信息公開量每年增長情況是，2005年是47.1%，2006年是31.1%，2007年是25.5%。在依申請政府信息公開件數(shù)方面，2004年-2007年政府信息公開按照規(guī)定及時答復的件數(shù)與總件數(shù)比例，2004年是99.1%，2005年是93.9%，2006年是91.0%，2007年是90.9%；同意公開部分和部分同意公開的件數(shù)占總申請件數(shù)比例，2004年是84.8%，2005年是78.1%，2006年是79.5%，2007年是72.6%，回答政府信息公開及時性問題中，回答一般和十分及時的達94%。公眾對政府信息公開工作基本表示滿意，在調(diào)查中，回答比較滿意和一般滿意的比例是85.6%。
通過行政復議程序監(jiān)督政府機關依法公開政府信息是《規(guī)定》實施效果的有效保障。根據(jù)本文第一部分數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，2004年-2010年政府信息公開受理案件數(shù)量和政府信息公開受理案件占總案件數(shù)量比例增長很快，以及2004年-2007年上海涉及政府信息公開的行政訴訟案件數(shù)量情況，上海政府信息公開的行政復議案件數(shù)量遠高于政府信息公開的行政訴訟案件數(shù)量，說明政府信息公開的行政相對人選擇行政復議渠道解決信息公開行政爭議的意愿增強；2004年-2007年上海行政訴訟與行政復議案件數(shù)量比例下降，說明行政復議申請人對通過行政復議途徑解決信息公開行政爭議的信任度增強，市民認為選擇行政復議的救濟方式更有利于解決行政爭議和保護公民知情權(quán)。從全國范圍來看，行政復議也是信息公開申請過程中較為有效的救濟途徑，2012年上半年北京義派律師事務所向全國范圍60家環(huán)保廳（局）申請環(huán)境信息公開80份，提出行政復議35件，獲得63份答復，而通過行政復議途徑獲得的答復占全部答復的40%（《法制日報》2012年7月1日第2版）。
（二）行政復議有利于監(jiān)督行政機關依法行政
行政復議信息公開案件的糾錯數(shù)量和糾錯率是復議機關監(jiān)督依法行政的重要表現(xiàn)指標，上海通過行政復議糾錯的力度，倒逼行政機關貫徹執(zhí)行《規(guī)定》和《條例》，監(jiān)督政府機關依法公開政府信息。2004-2009年上海信息公開案件的糾錯數(shù)量平均每年以20%以上比例增長，2005-2009年上海信息公開糾錯案件占被糾錯案件總數(shù)比例每年達到50%以上，其中2006年、2009年分別達到79.2%、94.2%，2004-2005年上海行政復議案件平均糾錯率相比總體糾錯率平均每年達到38%以上，2006-2007年行政復議案件平均糾錯率比總體糾錯率平均每年高出4%以上，以上數(shù)據(jù)說明上海行政復議制度對于政府信息公開的監(jiān)督力度相對加大，對于政府信息公開違反法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行為進行糾錯，監(jiān)督行政機關依法公開政府信息。社會對本市開展政府信息公開工作給予了積極回應和評價，近年的政風行風測評結(jié)果顯示，“政務（事務）公開”測評平均分均高于其他測評內(nèi)容。
對照比較的是，復議機關對行政處罰案件的行政復議并沒有顯示足夠監(jiān)督力度。2011年6月-7月在上海市人大常委會關于《行政處罰法》的執(zhí)法檢查中，抽查行政訴訟敗訴和相對人撤訴案件合計30件，其中法院判決行政機關敗訴的11件行政處罰案件中，經(jīng)過行政復議維持原行政機關決定的竟達9件。行政復議程序?qū)τ谛姓幜P案件監(jiān)督相對較弱，可能也是政府行政處罰案件存在較多合法性問題的原因。
三、完善政府信息公開案件行政復議程序的建議：兼議發(fā)展行政復議程序律師業(yè)務
行政復議程序的定位和重要性質(zhì)，決定了行政復議程序是律師業(yè)務的重要領域，目前行政復議程序中存在的行政復議主體中立性專業(yè)性不足、行政復議程序公開性缺乏和申請人行政復議程序權(quán)利保障不力等因素，這些因素不僅制約了行政復議程序的功能發(fā)揮，也不利于發(fā)展行政復議程序律師業(yè)務。
對于行政復議程序完善有關法律問題，筆者建議如下：
（一）建立獨立的行政復議委員會相對集中行使行政復議權(quán)
建立獨立、專業(yè)的行政復議委員會審理行政復議案件是程序正義的要求。行政復議委員會獨立行使職權(quán)，行政復議決定才能夠盡量不受行政干預，并獨立作出行政復議決定。目前申請人對行政復議信心不足的重要原因是復議機關和被申請人官官相護;相對集中行使行政復議權(quán)，并設立行政復議委員會，行政復議案件集中受理、集中專家和集中審理，有利于降低行政復議交易費用，提高行政復議的公正、專業(yè)和效率。
（二）增強行政復議程序的公開性和完善行政復議證據(jù)規(guī)則
行政復議審理公開程度不足，行政復議程序證據(jù)規(guī)則極不完善。根據(jù)《行政復議法》第二十二條規(guī)定和第二十四條規(guī)定，行政復議原則上采取書面審查的辦法，行政復議證據(jù)規(guī)則方面，僅規(guī)定在行政復議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關組織或者個人收集證據(jù)。
增強行政復議程序公開性和完善證據(jù)規(guī)則非常重要。一是有利于查清事實，通過申請人和被申請人公開審理過程中的舉證、質(zhì)證和復議機關的認證，更大限度地根據(jù)證據(jù)查清事實；書面審查主要弊端是，一般不利于全面查清案件事實，行政機關作出行政處理決定，其收集的證據(jù)一般難以做到全面客觀，如難以主動收集有利于行政相對人的證據(jù)，行政相對人因?qū)I(yè)等因素無法收集有利于行政相對人的證據(jù)并提供行政機關和復議機關，另外在書面審查中相對人也難以質(zhì)證行政機關收集證據(jù)的合法性、關聯(lián)性、真實性和證據(jù)證明效力，尤其是證人證言，在公開審理中接受申請人和被申請人的質(zhì)證和交叉詢問，才能夠作為定案的證據(jù)。二是有利于申請人和被申請人陳述行政決定和申請行政復議的理由，通過充分說理，明辨是非；目前行政復議一般不公開審理案件，行政復議機關主要根據(jù)被申請人提供的書面材料作出行政復議決定，不利于查清事實，使申請人息訴服判。
現(xiàn)階段，在行政復議案件審理公開性方面，當通過立法盡快制定行政復議案件公開審理案件范圍基準，如案件事實比較復雜、案件標的較大或者申請人數(shù)較多的案件，擴大行政復議案件公開審理的范圍；在行政復議證據(jù)規(guī)則方面，當初步規(guī)定申請人和被申請人舉證、質(zhì)證和復議機關認證的規(guī)則，以及行政復議證據(jù)的提交、調(diào)取、保全和交換制度。
（三）保障行政復議申請人及其代理人的程序權(quán)利
在行政復議程序中，保障行政申請人的程序權(quán)利也就是保障程序正義，其中包括保障行政復議申請人的閱卷權(quán)（摘錄、復制等）、證據(jù)交換、程序信息知情權(quán)（如被申請人代理人姓名）等，這些均是具可操作性的措施。
（四）復議機關不當成為行政訴訟被告
根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第二款、最高院《關于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題解釋》第三十三條第二款規(guī)定，復議機關改變原具體行政行為、復議機關不受理復議申請或者在法定期限內(nèi)部作出復議決定，復議機關可以成為被告，該規(guī)定不合理。理由如下，一是行政復議是行政爭議解決制度，具準司法性質(zhì)，二是根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，復議機關選擇維持原具體行政行為更有利于維護自身利益，客觀上不利于復議機關公平審理案件；三是復議機關維持或者改變原具體行政行為，均屬于原具體行政行為作出機關法定職責權(quán)限范圍。
(五）行政復議設置為所有行政爭議必經(jīng)的前置程序
建議行政復議設置為所有行政爭議必經(jīng)前置程序（可規(guī)定另外情形）。理由如下，一是有利于專業(yè)、有效解決行政爭議，復議機關解決行政爭議具有專業(yè)性優(yōu)勢，行政復議程序更靈活，對維護當事人權(quán)利更及時有效；二是行政復議可對行政行為適當性審查，保持行政決定的統(tǒng)一性和連貫性；三是司法權(quán)的有限性和最終保障性，法治發(fā)達國家（如美國），司法審查程序上貫徹窮盡原則，行政爭議當事人只有在窮盡可能的行政程序救濟以后，才能取得司法救濟。
以上五點完善建議，有利于行政復議公平解決行政爭議，也有利于進一步拓展行政復議程序律師業(yè)務，只有初步解決以上存在的問題，行政相對人才有信心通過行政復議渠道進行權(quán)利救濟，才能夠保障行政復議程序中律師的執(zhí)業(yè)環(huán)境，增強行政復議程序中律師的參與度，發(fā)揮行政復議程序中律師的應有作用?！?/span>
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